Тема 1. Теоретические аспекты налоговой политики

Вопросы для обсуждения:

1. Налоговая политика: понятие, цели, задачи и принципы

2. Элементы механизма реализации налоговой политики

3. Теоретическое обоснование эффективной налоговой политики

4. Теоретическое обоснование справедливой налоговой политики

5. Теоретические основы определения налогового бремени

Налоговая политика: понятие, цели формирования и задачи. Принципы государственной налоговой политики. Элементы механизма реализации налоговой политики. Теоретическое обоснование эффективной налоговой политики. Поиск компромисса в налоговой политике между эффективностью и справедливостью. Теория и практика поиска налогового предела. Теоретические основы определения налогового бремени.

Вопросы для самоконтроля

1. Определите чьей прерогативой является формирование налоговой политики.

2. Охарактеризуйте типы и модели налоговой политики.

3. Проведите сравнительный анализ моделей налоговой политик:

максимальных, минимальных и разумных налогов.

4. Какое место занимает налоговая политика при разработке системы государственного регулирования?

Индивидуальные задания

5. Составить перечень специализированных трудов по налоговой политике.

6. Проведите анализ всех известных принципов налоговой политики, выберите из них универсальные, используя метод SWOT- анализа.

Критерии налоговой политики.

Парето-оптимальное состояние рынка – дальнейшее улучшение основных экономических параметров возможно лишь вследствие глубоких структурных преобразований.

Критерий эффективности Калдора – Хикса, в соответствии с которым необязательно добиваться реального Парето-улучшения, достаточно, если оно будет потенциальным, т.е. выгоды одних индивидов в принципе способны компенсировать потери других и повысить общественное благосостояние.

Наиболее простым и убедительным критерием справедливой налоговой политики является уменьшение степени неравенства в распределении доходов и богатства, для оценки которого используются децильный коэффициент и коэффициент Джини.

Дж. Бентам – утилитаристская функция общественного благосостояния: сумма полезностей разных индивидов.

Теория Дж. Роулса: благосостояние общества зависит лишь от благосостояния наименее обеспеченного лица.

Тенденция нейтральности налогообложения в странах с развитой рыночной и трансформационной экономикой:

- сближение ставок корпорационного и личного подоходного налогов;

- уменьшение разницы между ставками налога на распределяемую и нераспределяемую прибыль.

Противоположную тенденцию имеет практика непрямых налогов, в первую очередь НДС.

Теории и практика поиска налогового предела. Эмпирическое и статистическое направления.

Закономерности

Во-первых, отсутствуют универсальные верхние пределы налогового бремени, они определяются двумя основными факторами – уровнем экономического развития страны и характером расходов бюджета [c.97-99]. Зависимость однонаправленная: чем выше уровень экономического развития страны и чем большую экономическую ценность имеют государственные услуги, содействуя развитию производительных сил, тем выше могут быть налоговые изъятия в отношении к национальному доходу.

Во-вторых, неизбежно увеличение государственных расходов и верхних пределов налогового бремени по мере социально-экономического развития страны.

В-третьих, необходима дифференциация налогового бремени в целом для народного хозяйства, для отдельных хозяйств, различных слоев населения и на душу населения.

Аналитическое направление теории налогового предела – А. Лаффер. Зависимость величины налоговой нагрузки на экономику и объем налоговых поступлений в бюджет.

Ревизия закона Вагнера: ускоренное увеличение госрасходов темпами, превышающими экономический рост (его ошибочность). Темпы должны быть соразмерны экономическому росту, а у госрасходов верхняя граница определяется улучшением качества жизни, которое выражается в средней продолжительности жизни, образовательного уровня и социального самочувствия населения, они должны расти.

Д. Мюллер и П. Мюллер установили закономерность величины налогового предела от этнической разнородности страны и идеологических установок, доминирующих в обществе. В этнически компактных унитарных государствах с устойчивыми традициями социальной солидарности выше налоговый предел, но он существенно ниже в больших, этнически разнородных и дифференцированных в социально-культурном отношении федеративных государствах.

С. Кузнец показал неоднозначность и сложность влияния уровня налоговой нагрузки на экономику, на темпы экономического роста. Каждому уровню душевого ВВП присущи специфические переделы налоговой нагрузки на экономику: с увеличением душевого ВВП допустимый передел также повышается.

Для развитых стран такой передел будет больше, чем для развивающихся стран. Обосновывается положительное влияние на темпы экономического роста государственных капитальных инвестиций и расходов на науку и образование (человеческий капитал).

Расширено понимание эффекта «налоговой ловушки» и диапазона недопустимой налоговой нагрузки.

Признаками приближения налоговой нагрузки к предельному уровню:

• при повышении налоговых ставок поступления в бюджет падают или увеличиваются непропорционально медленно;

• снижаются темпы экономического роста, падают инвестиции, уменьшается количество рабочих мест;

• увеличиваются масштабы уклонения от налогов.

Влияние налоговых льгот и освобождений на экономическую деятельность

Решение о целесообразности предоставления тех или иных налоговых льгот следует принимать с учетом таких аспектов, как прямые потери в государственных доходах, простота налогового администрирования и исполнения законодательства, социальные и распределительные эффекты, а также несовершенство рынков и наличие внешних эффектов. Таким образом, предоставление налоговых льгот и освобождений может быть оправдано, если они:

1) корректируют провалы рынка;

2) направлены на решение актуальных задач;

3) не снижают прогрессивность налога на доходы;

4) не привносят излишние сложности в налоговое законодательство;

5) не искажают поведение экономических агентов;

6) более эффективны по принципу сопоставления затрат и выгод, чем программы прямых расходов .

Вместе с тем введение налоговых льгот и освобождений должно сопровождаться обоснованием, в котором содержатся ответы на следующие вопросы:

1) почему введение новой льготы необходимо в принципе;

2) какие цели преследует введение данной льготы и как будет измеряться успех или провал данной меры;

3) какие доказательства могут быть приведены в пользу того, что введение налоговой льготы позволит достичь указанных целей с приемлемыми затратами;

4) почему введение налоговой льготы лучше прямых расходов бюджета для достижения указанных целей .

При этом необходимо принимать во внимание, что в конечном итоге налоговые льготы и освобождения могут отрицательно воздействовать на экономический рост. Они являются дискриминационными по своему характеру и инициируют рентоориентированное поведение предприятий, не получающих выгод от существующих налоговых стимулов, но желающих создать собственные стимулы в налоговой системе, а также предприятий, получающих преимущества в настоящее время и желающих их сохранить. Такое стремление к извлечению ренты повышает социальные и экономические издержки от введения налоговых льгот. При появлении дополнительных льгот сокращается эффективная налоговая база, а экономические искажения растут.

Базовая структура налоговой системы в общем случае представляет собой набор структурных характеристик, лежащих в основе налоговой системы, до применения любых мер, предоставляющих преференции видам деятельности или группам налогоплательщиков.

Существуют общепризнанные характеристики, которым должна соответствовать налоговая система (нейтральность, справедливость, эффективность), нет однозначного ответа на вопросы, какая из этих характеристик первична и как их сбалансировать. В настоящее время существует множество эффективных налоговых систем, ни одна из которых не может претендовать на признание наилучшей, таким образом, определение базовой структуры налогов на основе «идеальной» налоговой системы не представляется возможным.

При определении того, относится ли то или иное положение налогового законодательства к базовой (нормативной) структуре налоговой системы или формирует статью налоговых расходов, С. Сюррей и П. Макдениэл рекомендуют ответить на вопросы, является ли рассматриваемое положение:

1) необходимым для определения базы налога в соответствии с фундаментальной природой налога;

2) частью обычно применяемой структуры налоговых ставок;

3) необходимым для определения объекта налогообложения;

4) необходимым для того, чтобы убедиться, что налог исчисляется внутри временного периода, выбранного для налогообложения;

5) необходимым для применения налога в международных сделках;

6) необходимым для администрирования налога.

За каждым из шести поставленных вопросов стоит решение в области

налоговой политики.

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) также рекомендует относить структуру налоговых ставок, положения, облегчающие налоговое администрирование, и положения, относящиеся к международным обязательствам (наряду с установленным порядком бухгалтерского (налогового) учета и вычетом обязательных платежей (compulsory payments)), к базовой структуре налоговой системы .

В связи с экономической спецификой (например, высокая инфляция, большая доля теневого сектора, большая доля занятости с низкими заработками) для определения базовой структуры налоговой системы в развивающихся странах могут быть предложены дополнительные критерии.

В частности, базовая структура налогов должна:

1) представлять последовательный подход к налогообложению видов деятельности и групп налогоплательщиков, не давая преимуществ и не создавая препятствий каким-либо видам деятельности или группам налогоплательщиков;

2) включать определенные нормы налогового законодательства (такие, как исключения из налогообложения, вычеты, налоговые кредиты и другие льготы), направленные на корректировку налогооблагаемого дохода с целью:

– соответствия принципу платежеспособности (ability-to-pay principle);

– усиления экономической эффективности налогообложения и эффективности сбора налогов;

– упрощения или приближения к реальности практики налогового администрирования в соответствии с группой налогоплательщиков или осуществляемым видом деятельности;

3) обеспечивать положение, когда отчетность о налоговых расходах содержит достаточно информации для формулирования мер налоговой политики .

В зависимости от параметров базовой структуры налогов находится перечень налоговых расходов: если признать, например, обложение некоторых категорий товаров налогом на добавленную стоимость по пониженной ставке неотъемлемой частью налоговой системы, то исчезнет необходимость оценивать потенциальные потери бюджета от этой меры.

Вместе с тем при определении базовой структуры налоговой системы основная задача состоит в том, какая конструкция даст список положений налогового законодательства, наиболее полезный для оценки налоговых расходов государства и государственных расходов по социальным программам.

Поскольку одной из основных задач представления отчетности по налоговым расходам является предоставление информации обществу, использование узкого определения базовой структуры налогов имеет смысл в терминах прозрачности. Даже если отступления от единообразия основаны на серьезных аргументах нейтральности и справедливости налогообложения, простоты администрирования и исполнения налогового законодательства, включение дополнительных статей в перечень налоговых расходов дает полезную информацию о затратах на достижение поставленных целей при помощи альтернативных инструментов. Возможно, поэтому некоторые страны, представляющие отчетность по налоговым расходам, не ограничиваются данными собственно по перечню налоговых расходов, но и включают в отчеты соответствующую информацию по другим статьям.