10.4. Объекты воздействия

Круг объектов лоббизма зависит от типа политической системы и сложившейся в стране практики управления. В авторитарных государ­ствах, где парламент или отсутствует, или выполняет номинальные функции, лоббисты направляют свои усилия на сотрудничество с фак­тическими законотворцами, т.е чаще всего с правительством. И наобо­рот, там, где исполнительная власть имеет ограниченные полномочия в сфере законотворчества, лоббирование осуществляется в большинстве своем на парламентском уровне. Лоббистская деятельность в россий­ском парламенте не является наиболее эффективной и представляет со­бой лишь верхушку айсберга. Основная же часть айсберга - это лобби­рование исполнительных органов власти, которое пока скрыто от глаз наблюдателей. Причины наибольшего внимания лоббистов к исполни­тельным органам власти скрываются в незначительной роли Федераль­ного Собрания в политической системе по сравнению с ролью прави­тельства и Президента.

Администрация Президента имеет сильную и разветвленную ре­гиональную структуру, с которой в стране может сравниться лишь структура правительства РФ. Кроме этого, президентская вертикаль имеет возможность в наибольшей степени влиять на силовые министер­ства и другие ветви государственной власти. По Конституции РФ пол-

263

номочия Президента настолько широки, что он, как глава государства, находится как бы над всеми ветвями власти, хотя по опыту зарубежных государств Президент входит в систему исполнительной власти. Объек­тивное желание новой политической элиты выйти из-под контроля ста­рой породило противоречие союзного и российского руководства, кото­рое завершилось складыванием и дальнейшим усилением института президентства в РФ. Победив союзное руководство, эта сила значитель­но консолидировалась и оказалась способной преодолеть сопротивле­ние даже в собственной среде (подавление Верховного Совета РФ). Не­удивительно, что ей удалось вскоре привести в соответствие свою фак­тическую власть с правовыми нормами, которые стали отражать реаль­ную ситуацию. Анализ текста Конституции показывает, что Президент России как глава государства стоит вне контроля парламента, его реше­ния (указы и распоряжения) не подлежат утверждению законодатель­ными органами и сразу вступают в силу, что лишает возможности, в случае надобности, опротестовать их еще до вступления в силу через Конституционный суд. При Президенте РФ создан мощный админист­ративный аппарат, что предоставляет лоббистам широкое поле деятель­ности.

Самостоятельным подразделением является Служба помощников Президента РФ, в состав которой входят специалисты в различных сфе­рах общественных отношений. Функции и возможности помощников настолько широки, что это позволяет аналитикам оценивать их роль в принятии решений как одну из самых сильных. Широкие полномочия Руководителя Администрации Президента, который не только форми­рует аппарат, но и контролирует представителей Президента в субъек­тах Федерации, делают его одной из наиболее влиятельных фигур.

Причины предпочтения, оказываемого исполнительной власти в качестве главного объекта лоббистской деятельности, не ограничивают­ся традиционно широким объемом ее полномочий и связями, оставши­мися после распада советской системы управления экономикой. В ис­полнительных органах ниже уровень ротации персонала, идеологически и психологически государственные чиновники зачастую ближе к руко­водителям предприятий и фирм. Напротив, процесс принятия решений в парламенте непонятен для лоббистов: «зачастую вопросы решаются на стыке нескольких комитетов, комитеты действуют разрозненно, депута­ты практически неуловимы» (Центр политических технологий, 1997, 63). Поэтому важнейшей точкой доступа современного лоббиста явля­ются не кабинеты парламента, а отделы министерств. Кризис законода-

тельной ветви власти, выразившейся в роспуске Верховного Совета РФ в 1993 г., существенно подорвал политический статус парламента.

Выступая противовесом вертикали исполнительной власти, парла­мент часто не соглашается с предложениями правительства и предлага­ет собственные пути решения проблем, что делает его объектом внима­ния лоббистов, специализирующихся на стадии подготовки законопро­ектов. В федеративных государствах важное значение имеет оказание влияния на высшую палату парламента. В Российской Федерации Совет Федерации традиционно являлся центром лоббирования региональных интересов. С возрастанием уровня децентрализации государственной власти, проведением выборов глав областных администраций (губер­наторов) растет и уровень автономности регионов от федерального пра­вительства. Это находит свое отражение в деятельности Совета Феде­рации (по положению о Совете Федерации в него входят главы област­ных администраций и законодательных собраний). Если раньше добрая половина членов Совета Федерации были прямыми сторонниками Пре­зидента РФ, который назначал глав областных администраций, то те­перь члены высшей палаты парламента более независимы и даже оппо­зиционны. Совет Федерации не следует прямым указаниям из Админи­страции Президента, а становится реальным автором решений, что де­лает его важным объектом лоббирования. Независимость позиции воз­можна и по причине достаточно высокой организационной стабиль­ности верхней палаты. В отличие от Государственной думы Президент не может досрочно прекратить полномочия Совета Федерации и потому вынужден корректировать свою политику с учетом высказанных тре­бований.

В этих условиях Совет Федерации имеет реальную возможность проводить собственную политику, не рискуя при этом инициировать свою ликвидацию. Хотя по Конституции высшая палата парламента не несет на себе всю тяжесть законодательной работы, все же ее право на вето и возможность внесения поправок позволяют лоббистам апеллиро­вать к ней в случае неудачи в Государственной думе. Политические партии— третий по значению канал влияния организованных интере­сов наряду с парламентом и правительством. Часто переоценивается способность союзов воздействовать на партии, манипулируя голосами избирателей членов союза. При контактах с партией предпочтительней долгосрочная стратегия. Это личные контакты и финансовая поддержка. Изучение структурных элементов лоббизма должно подкрепляться тех­нологическим знанием механизмов их деятельности.

264

265

Под технологией лоббизма понимается совокупность средств, форм, методов и процессов воздействия заинтересованных групп на \ органы власти, окружающую среду и друг на друга. Судить о том, плох • лоббизм или хорош, можно по тому, какие методы используются пре­имущественно в лоббистской деятельности. Спектр применяемых мето­дов зависит от объекта воздействия, однако большинство методов уни­версальны.

Можно выделить две группы наиболее популярных и эффективных методов, используемых заинтересованными группами по всему миру. Особенностью первой группы методов, которые можно назвать опосре­дованными, является вовлечение лоббистом в процесс воздействия по­тенциала общества. Это происходит путем:

• формирования положительного общественного мнения к лобби­руемой позиции или негативного к контринтересу с помощью СМИ (публикация материалов в качестве оплаченной рекламы, пропагандист­ские кампании);

• мобилизации членов представляемой ими группы (обычно с по­мощью руководства корпоративных организаций) на определенные дей­ствия: написать письма, позвонить, отправить электронные сообщения депутату законодательного органа или государственным служащим, создав тем самым у них (депутата) впечатление массовой поддержки ожидаемого решения;

• выразить недовольство действиями должностных лиц и заявить о нежелании поддерживать их или их партию на очередных выборах;

• организовать митинги и демонстрации;

• провести политические забастовки и акции протеста.

К опосредованным методам причисляют также привлечение друзей лоббируемого или авторитетных людей к воздействию на него.

В отличие от опосредованных методов, вторая группа методов осуществляется при помощи прямого давления лоббиста на должност­ное лицо и называется, соответственно, методами прямого давления. К прямым методам лоббирования относятся:

• участие лоббиста в открытых партийных мероприятиях, в дея­тельности парламента, правительства, которое чаще всего осуществля­ется в форме выступления на слушаниях в парламенте;

• участие в разработке законопроектов и других нормативных ак­тов;

• оказание экспертных услуг;

* манипулирование эксклюзивной информацией (ее предоставле­ние или утаивание);

• непосредственные контакты с депутатами и государственными служащими, которые строятся на дружеских отношениях или рацио­нальном убеждении;

• финансовые пожертвования: от законного финансирования изби­рательных кампаний до нелегальных случаев коррупции и подкупа;

* предоставление в качестве платы за услугу высокооплачиваемой работы и др.

В случае особой сложности ситуации, когда усилия лоббистов мак­симальны, а принятие необходимого решения все же маловероятно, ис­пользуется комбинация обеих стратегий: публичного воздействия и прямого давления. В основном же используются прямые методы воз­действия, так как опосредованные методы с участием общественности требуют больших затрат средств, времени и сил. Кроме того, выступле­ния общественности основываются на создании конфликта, однако лю­бая конфликтная ситуация носит неустойчивый характер, и каждой из сторон становится нелегко вести дело к желаемому результату. Поэтому лоббисты предпочитают действовать с помощью процесса формулиро-нания законопроекта, закулисных переговоров и компромиссов, незави­симо от того в достаточной ли степени политическая ситуация допуска­ет такую возможность.

Трезво мыслящие политические стратеги пытаются сузить поле конфликта, предпочитая вести переговоры методом приватных встреч. Для современной России существует еще одно ограничение, которое не позволяет лоббисту активно использовать общественный потенциал -->то неразвитость институтов гражданского общества и системы пред­ставительства интересов. Прямое давление особенно успешно применя­ется, если у адресатов воздействия схожие с заинтересованной группой ценностные представления, интересы и общая социализация. Особенно верно это утверждение для депутатов членов партий. Будучи зависимы от партийных идеологических норм, они вынуждены патронировать «руппы определенной направленности.

Столь широко используемый западными лоббистами метод воздей­ствия с помощью общественного мнения через средства массовой ин­формации в последнее время все активнее применяется и в России. Средства массовой информации представляют из себя всепроникающий источник сведений, который не только формирует общественное мне­ние, но и напрямую воздействует на политиков. Не случайно поэтому,

267

266

как бы подчеркивая важность СМИ в политической системе, они полу­чили наименование четвертая власть. В зависимости от того, кому при­надлежит то или иное издание или телерадиостанция, заметно лоббиро­вание соответствующих позиций. Кроме лоббирования экономических интересов, особенно это проявляется в политических пристрастиях.

В этом ключе СМИ наряду с лоббированием того или иного эконо­мического проекта, например создания высокоскоростной магистрали С.-Петербург — Москва (одного из самых громких лоббистских проек­тов в нашей стране), могут отстаивать также политическую позицию своих владельцев. В России средства массовой информации стали не просто инструментом давления, но и средством в .политической борьбе, орудием политического лоббизма. Анализ практики использования СМИ позволяет сделать вывод, что основными организаторами лобби­стских компаний в СМИ выступают их фактические владельцы — дер­жатели контрольных пакетов акций, которыми в России являются обычно не редакции газет, а крупные корпорации и фирмы.

Хотя многие газеты объявляют себя независимыми, так как их уч­редителями являются трудовые коллективы редакций или издательств, все же реальными владельцами являются бизнес-структуры. Именно они финансируют редакцию и часто проводят собственную редакцион­ную линию. Главная опасность фактической монополии на средства массовой информации со стороны крупных бизнесменов в том, что большинство общественных организаций не имеет возможности пред­ставить свое мнение на страницах газет и на телевидении для оказания воздействия на государственные органы.

К методам опосредованного воздействия относится также воздей­ствие на депутата с помощью писем, телефонных звонков, электронных сообщений. В США это является очень развитой формой опосредован­ного лоббизма. Причем эффективность воздействия подобного рода кампаний в целом расценивается как достаточно высокая. Лоббисты призывают избирателей оказать давление на депутатов от своего округа, которые входят в соответствующий комитет, даже посредством направ­ления делегаций в столицу. Эмпирические исследования показывают, что многочисленные группы интересов чаще используют письма, а мел­кие группы — индивидуальные беседы по телефону. Причем желатель­но, чтобы телефонным собеседником был известный и пользующийся авторитетом у депутата избиратель. Подобные обращения, называемые в США "short gun pressure", для большей эффективности не должны содержать одинаковый текст или отправляться централизованно.

268

Классификация этого метода лоббирования требует дополнитель­ного разъяснения, так как право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы гарантировано ст. 33 Конституции РФ, и причислять любое обращение гражданина в го­сударственные структуры к лоббистским методам неправомерно. Более того, обратная связь между населением и народными избранниками га­рантирует демократический политический процесс. Каждый депутат в момент избрания берет на себя выполнение функции представительства интересов в равной мере всех жителей своего округа (или всех, кто про­голосовал за партийный список избирательного объединения). Следова­тельно, получение и обработка посланий избирателей и реагирование на нужды, в них выраженные, входит в круг прямых обязанностей депута­та. Подтверждением этому служат положения закона «О статусе депу­тата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Фе­дерального Собрания Российской Федерации», ст. 8 которого полно­стью посвящена взаимоотношениям депутатов с избирателями. В ней, в частности, говорится: «Депутат Совета Федерации и депутат Государст­венной Думы поддерживают связь с избирателями. Депутат Совета Фе­дерации и депутат Государственной Думы принимают меры по обеспе­чению прав, свобод и законных интересов своих избирателей; рассмат­ривают поступившие от них предложения, заявления и жалобы, способ­ствуют в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведут прием граждан, изучают общественное мнение и при необходимости вносят предложения в соот­ветствующие органы государственной власти...»

Лоббизмом не является ситуация, когда эти обращения носят разо­вый характер и при этом касаются отстаивания законных интересов граждан и их коллективов, которые сами по себе имеют юридическую гарантию осуществления и, значит, как можно ожидать, будут осущест­влены в нормальном порядке без всякого вмешательства со стороны. В случае, если депутат получает большое количество посланий по одному вопросу, который к тому же касается защиты незаконных интересов или необоснованных притязаний, такое воздействие должно рассматривать­ся как лоббистское.

10.5. Методы прямого воздействия

Для лоббиста одним из важных этапов воздействия на законодате­лей являются парламентские слушания, слушания в комитетах. Выступ­ления на слушаниях легитимируют отстаиваемую позицию и позволяют

269

добиться хотя бы минимума доверия со стороны депутатов. Кроме того, слушания выполняют целый ряд функций. Они позволяют лоббисту показать, насколько активно он работает в интересах заказчика, а глав­ное, помогают членам комитета отобрать некоторые идеи и решения, предложенные лоббистами, для включения в законопроект. Нередко аргументы лоббиста известны комитету заранее. Более того, бывает и так, что исход голосования в комитете тоже заранее предрешен и, слу­чается, не в пользу представляемой лоббистом организации.

Но даже в этих случаях он все равно будет выступать, поскольку слушания предоставляют хорошую возможность создать или укрепить репутацию организации, прозондировать интересы законодателей и конкурирующих групп. В российском парламенте, где основная работа по подготовке законопроекта проводится в комитетах, последние явля­ются главным местом притяжения лоббистов. Там лоббисту проще до­биться принятия необходимого решения, так как главной ценностью являются конкретные знания, которыми лоббиста снабжает заинтересо­ванная группа, а не ораторский талант. Поэтому при принятии боль­шинства законов депутаты полагаются на компетентность комитета и не вносят больших изменений на пленарных заседаниях. В представлении лоббиста комитет имеет четкое структурное деление, где каждое звено требует своих методов воздействия: председатель комитета, обязанный представлять законопроект на более высокий уровень руководству пар­ламента; «депутаты-фавориты», чье мнение, ориентированное на поли­тические дивиденды, имеет важное значение; депутаты-профессионалы, ответственные за законопроект; остальные члены комитета, не прояв­ляющие заинтересованности в законопроекте; аппарат комитета. Ос­новной упор делается на лоббирование влиятельных депутатов и лишь в случае жесткой конкуренции групповых интересов тратится время на «обработку» рядовых членов комитета. Настолько же важными, как и работа с влиятельными депутатами, являются встречи с аппаратом ко­митета. Некоторые лоббисты считают эти встречи даже одним из клю­чевых моментов своей стратегии. Для того чтобы иметь доступ в аппа­рат, они постоянно поддерживают контакты, добрые отношения и появ­ляются в комитете, даже в те периоды, когда ничего не происходит и потребность в этом невелика. Столь значительное внимание лоббистов к сотрудникам аппаратов объясняется зависимостью лиц, призванных непосредственно принимать решения, от своего аппарата.

Во-первых, депутаты и руководители исполнительных органов вла­сти имеют дело с широким кругом проблем и не могут позволить себе специализацию в определенной области. Во-вторых, будучи постоянно

нацеленными на переизбрание, значительное время они должны уделять планированию и реализации избирательной кампании. Усложнение об­щественной жизни, расширение круга проблем, требующих политиче­ского решения на высшем уровне, повышение требований к компетен­ции лиц, принимающих такие решения, приводят к тому, что высшие политические инстанции оказываются перед необходимостью формаль­но санкционировать акции, действительное значение которых не может быть ими осознанно. Это означает, что практически право решения в политической области в ряде случаев переходит в руки лиц, официально выступающих в роли исполнителей (Бурлацкий, Галкин, 1974, 756).

Думская статистика свидетельствует, что около 60% всех законо­проектов разрабатывается в комитетах специалистами аппаратов. Наи­более популярным среди парламентских лоббистов является участие в работе над законопроектом. Такая возможность предоставляется лобби­сту либо по собственной инициативе, если у него достаточно хорошо налажены контакты, позволяющие предложить свою помощь, либо по просьбе знакомого депутата, должностного лица или тех служащих, которые занимаются этой работой в порядке своих служебных обязан­ностей. Считается особенно важным подключиться к работе над зако­нопроектом на ранней стадии, когда еще сохраняется гибкость подходов и конкуренция предлагаемых вариантов, что позволяет лоббисту более эффективно участвовать в определении политических установок, на основании которых будет сформирован окончательных текст законо­проекта.

Сложнее для лоббиста получить доступ к разработке законопроекта в органах исполнительной власти. Лишь в немногих государствах уча­стие союзов на стадии подготовки законодательных предложений в ми­нистерствах и ведомствах оговорено законом (одним из таких госу­дарств является Швейцарская Конфедерация, в чьей Конституции в ст. 32 ч.З указано это право).

Мы предлагаем следующую классификацию лоббистов. 1. «Контактёры»— молодые, представительные люди, часто не обладающие достаточным опытом и связями, но способные создать впечатление своей значительности (весомости) и предлагающие объек­там своего воздействия нестандартные решения. Их задача — добиться заинтересованности депутата в решаемой проблеме, их главное ору­жие — расположить собеседника к сотрудничеству уже во время перво­го контакта, вызвать у него доверие, а затем на почве симпатии приме­нить стандартные методы воздействия.

271

270

2. «Рационалисты» — лица, считающие, что у каждого есть рацио­нальный интерес, выраженный в большинстве случаев в материальных благах. Собирают предварительную информацию о своем собеседнике с целью определить его рациональную заинтересованность. Даже если это не удается, пытаются завоевать объект воздействия, предлагая ему в ходе общения выгодную сделку. Несмотря на прямолинейность подоб­ного контакта, он часто оказывается успешным. Среди «рационалистов» больше, чем в других категориях, женщин. Нужно отметить, что жен­щины все настойчивее вторгаются в «мужской клуб» лоббистов,

3. «Профессионалы» — опытные, авторитетные лица, в большинст­ве своем ранее бывшие крупными государственными чиновниками или занимавшие ответственные выборные должности. Под стать себе пред­ставляют интересы весомых в социальном и экономическом плане групп и корпораций. Их возможности, а вернее возможности представ­ляемой ими группы, позволяют им делать что-то полезное для потенци­ально интересных людей, не принуждая последних к ответным действи­ям. Это дает им право без проблем открыть дверь кабинета данного че­ловека в нужный момент. Если первая и вторая категории вынуждены действовать только с помощью личного общения с ответственным ли­цом и лишь изредка им удается воздействовать через друзей лоббируе­мого или других важных персон, то «профессионалы» часто используют технику непрямой коммуникации.

Вероятно, будущее не за лоббистом-«своим парнем», а за профес­сиональным лоббистом-юристом или хорошо подготовленным служа­щим организации интересов. Однако не стоит переоценивать эффектив­ность воздействия лоббистов на принятие окончательного решения.

ЛИТЕРАТУРА

Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

Бурлацкий Ф., Галкин А. Социология. Политика. Международные отношения. М., 1974.

Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3.

Зудин А. Россия: бизнес и политика (формы организации бизнеса) // Мировая эконо­мика и международные отношения. 1996. № 3-5.

ЗяблюкН. Г. Практика лоббистской деятельности в США. М., 1994.

Лепехин В. Лоббизм. М., 1995.

Лоббизм в России: этапы большого пути. Доклад Экспертного института Россий­ского Союза промышленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России. М., 1995.

Паппе Я. Какая Россия нужна топливно-энергетическому комплексу // Сегодня, № 152, 15.08.1995.

Перегудов С,, Семененко И. Лоббизм в политической системе России // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9.

Система представительства российского бизнеса: формы коллективного взаимо­действия. Центр политических технологий. М., 1997.

Смирнов В. В. Демократия и участие в политике: буржуазные концепции и практи­ка // Общественные науки. 1986. №4.

Де Токвиль А. Демократия в Америке. Т. 1. М., 1989.

Bentley A. The Process of Government: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967.

Cawson A. Corporatism / The Blackwell Encyclopedia of Political Thought. New York,

1987.

Finer S. E. Anonymous Empire. A Study of The Lobby in Great Britain. London, 1958.

Interest Groups in Soviet Politics. Edited by H. Gordon Skilling and Franklyn Griffiths. IVinceton. New Jersey, 1971.

Lehmbruch G., Schmitter P.C. Patterns of corporatist policy-making London and Beverly

Hills, 1982.

Rokkan S. Numerical Democracy and Corporate Pluralism. Norway, 1966.

Schmitter, Ph. C.. Streeck. W. The Organization of Business Interests. Wissenschaftszenl-rum Berlin, Berlin. 1981.

Schmitter, Philipp C. Still the Century of Corporatism? // The Review of Politics. 1974, N 36; Lehmbruch, Gerhardt Consotiational Democracy, Class Conflict and the New Corpora­tism. /IPSA, Jerusalem; Ph. C. Schmitter, G. Lehmbruch Trends Toward Corporatist Intermedia­tion. London and Beverly Hills, 1979.

Truman D. B. The Governmental Process. New York, 1951.

ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ

Лоббизм, политическое представительство, система эффективного представительст-па, система функционального представительства, заинтересованные группы, плюрализм, корпоративизм, группы лоббистов, технология лоббизма.

1. Какое из понятий лоббизма наиболее полно вписывается в современные полити­ческие реалии?

2. Какую роль играет лоббизм в политической системе?

3. Кто впервые научно обосновал механизмы политического лоббирования?

4. Какие методы лоббирования существуют в политике?

5. Что понимается под технологией лоббизма?

272