§ 4. Соблюдение и защита прав человека как предмет

совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов

Особенности развития отдельных правозащитных институтов, как и комплексной системы защиты прав человека в Российской Федерации в целом, обусловлены тем, что правоотношения в этой области относятся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституционный принцип "совместного ведения", определяющий механизм реализации конституционных прав и свобод человека, введен в силу значительных территориальных масштабов России, разнообразия социально-политических, экономических и национальных особенностей регионов, плюрализма исторических, религиозных и культурных традиций населения, поэтому КонституцияРФ, определяя в вопросах защиты прав и свобод человека ведущую и направляющую роль Федерации, закрепляет в этой сфере определенную и значимую роль субъектов Федерации, обладающих своими конституциями и законодательством(ст. 5). Отнесение вопросов защиты прав человека к совместному ведению отражает признание того, что субъекты Федерации ближе к специфическим проблемам прав человека, и подчас именно они могут лучше определить те средства, которые неотложны и необходимы для их обеспечения. Закрепленный вКонституцииРФ порядок разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере прав человека призван обеспечить единый правовой статус человека и гражданина для лиц, проживающих на территории Российской Федерации, повышение "государственной гарантированности" конституционных прав и свобод.

Параметры и основные направления разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках единой правозащитной системы определены КонституциейРФ. К ведению Российской Федерации Конституция РФ(п. "в" ст. 71)относит прежде всего вопросы "регулирования" в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. СогласноКонституцииРФ функция "регулирования" состоит в том, чтобы максимально полно и последовательно закрепить на федеральном уровне основные права и свободы человека и гражданина, органически включить их во все остальные конституционные институты, обеспечить их взаимосвязь с федеральным устройством. Эти задачи Российская Федерация выполняет прежде всего посредством правотворческой деятельности. Конституция РФ (ч. ч. 2,3и5 ст. 76) определяет, что по предметам совместного ведения, к которым относятся и вопросы защиты прав человека, в Российской Федерации принимаются федеральные законы, которые в определенной мере дополняютКонституциюРФ и конкретизируют ее. Определяющим фактором является то, что в сфере защиты прав человека, как и в любой сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, федеральные законы обладают верховенством, имеют приоритет в применении. Например, только федеральным законом, в случае массового нарушения прав человека, на определенной территории может вводиться чрезвычайное положение (ст. 88Конституции РФ). Этот "жесткий" институт требует особого юридического оформления и не может рассматриваться в числе обычных механизмов обеспечения прав и свобод человека. Вместе с тем необходимость его наличия в комплексе правозащитных средств усиливается с учетом участившихся на территории субъектов Федерации локальных конфликтов, в ходе которых имеют место грубейшие нарушения общепризнанных норм международного (в частности, гуманитарного) права.

Функция федерального правительства по "регулированию" деятельности, направленная на реализацию конституционных прав и свобод человека на всей территории Российской Федерации, на деле означает обязанность федеральных исполнительных органов власти направлять и проверять работу правительств республик в этой сфере, осуществлять ее координацию и организацию тесной взаимосвязи с органами уровня субъектов Федерации в федеративном государстве в вопросах защиты прав и свобод человека.

Российское законодательство исходя из закрепленного в Конституции РФ положения (ч. 4 ст. 78), согласно которому Президент РФ и Правительство РФ осуществляют свои полномочия на всей территории страны, вводит определенные механизмы, при помощи которых Президент и Правительство могут участвовать в регулировании и координации вопросов обеспечения и защиты прав и свобод человека. Так, определеннаяКонституциейРФ форма государственного федеративного устройства, предусматривающая возможность создания федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов, расширяет способность Федерации осуществлять и контролировать посредством соответствующих должностных лиц ситуацию с правами человека на местах.

Выполнению Президентом РФ роли гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина способствуют определенные КонституциейРФ институты, которые могут быть им использованы для осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Один из них закреплен вп. "к" ч. 1 ст. 83- институт полномочных представителей Президента РФ в округах. Сложившийся в настоящее время правовой статус представителей Президента РФ в федеральных округах ориентирован на обеспечение взаимодействия Президента РФ с органами государственной власти на местах в сфере обеспечения прав человека, на информационно-контрольную функцию в этой сфере, на координацию деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации в сфере защиты прав человека.Статья 85Конституции РФ предусматривает варианты действий Президента РФ в случае, когда акты субъектов Федерации противоречатКонституцииРФ или международным обязательствам России и нарушают права и свободы человека и гражданина. В этих ситуациях Президент РФ вправе приостановить действие акта до окончательного решения вопроса судом.

Для входящих в состав Российской Федерации республик конституционная формула "совместного ведения" означает, что они, как субъекты конституционного права, вступают в систему особых правоотношений, связанных с обеспечением и защитой прав человека на своих территориях. КонституциейРФ совместная деятельность Федерации и ее субъектов предусмотрена и в других областях, которые хотя и не имеют прямого отношения к вопросам защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, но в определенном смысле взаимосвязаны и нуждаются в координации. Это защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности(п. "б" ст. 72); обеспечение экологической безопасности(п. "д" ч. 1 ст. 72); общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта(п. "е" ст. 72); вопросы здравоохранения; защита семьи, материнства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение(п. "ж" ч. 1 ст. 72); административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное законодательство(п. "к" ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей(п. "м" ч. 1 ст. 72).

Субъекты конституционного права, реализуя свое право принимать соответствующие законы и иные нормативные акты по любым составляющим сферу "совместного ведения" с Российской Федерацией вопросам, должны руководствоваться установленным в Конституции РФ (п. "а" ст. 72)правилом обеспечения их соответствия федеральному законодательству. Это означает, что осуществление правового регулирования вопросов прав человека на территориях краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов хотя и может учитывать свои особенности и свою специфику, но должно неукоснительно следовать как конституционным нормам, так и уже принятым в этой сфере федеральным законам. Анализ конституционного процесса в Российской Федерации подтверждает, что именно по такому пути идет правотворчество в субъектах Федерации. В целом принимаемые субъектами Федерации законодательные или иные нормативные акты, касающиеся тех или иных вопросов защиты прав человека, следуют духу и буквеКонституцииРФ, не вступают в противоречие с федеральным законодательством. Нельзя не признать, что новые конституции республик в составе Российской Федерации, принятые после 1993 г., отражая демократический характер произведенных на постсоветском пространстве преобразований, закрепляют основанные на общих демократических принципах нормы обеспечения и защиты прав человека. Вместе с тем, реализуя свою долю государственной ответственности, связанной с их соблюдением и защитой, субъекты Российской Федерации нередко самостоятельно вырабатывают и применяют собственные законодательные меры, отвечающие как общефедеральным основам организации правозащитной деятельности государства, так и региональным условиям. В целом действия Российской Федерации и ее субъектов находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости, что повышает эффективность единой системы защиты конституционных прав и свобод человека.