Глава XI. Конституционные основы местного самоуправления в российской федерации

§ 1. Понятие и принципы местного самоуправления

Местное самоуправление - один из важнейших демократических принципов организации и осуществления народом своей власти в пределах, установленных КонституциейРФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, самостоятельного решения населением непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

КонституцияРФ признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Это предполагает введение особой сферы вопросов местного значения, которые отнесены к ведению местного самоуправления.

Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В соответствии со ст. 130Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Данное право население реализует непосредственно (через референдум и др.) и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Государство, признавая конституционное право населения на осуществление местного самоуправления, самостоятельно решает вопросы местного значения, берет на себя тем самым обязанность создавать необходимые условия.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают все правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5011.

Важную роль в этом деле играет Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, являющаяся постоянно действующим консультативным органом <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 48. Ст. 4660.

При Правительстве РФ действует Совет по вопросам местного самоуправления. Совет является совещательным органом, образованным для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления, выработки предложений по решению основных проблем его развития и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 41. Ст. 3968.

Местное самоуправление - это прежде всего идея демократизации власти в государстве, ее децентрализации в разумных, не угрожающих единству государства и общества пределах.

Местное самоуправление как правовой институт относится к числу общепризнанных принципов и норм международного права, которые согласно ч. 4 ст. 15Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы.

Российская Федерация ратифицировала и присоединилась к Европейской хартииместного самоуправления <1>. Согласност. 3данной Хартии под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею под свою ответственность и в интересах местного самоуправления.

--------------------------------

<1> Принята Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г. (см. Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 36. Ст. 4466), ратифицирована Федеральным закономот 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" см. там же (N 15. Ст. 1659).

Основные принципы местного самоуправления можно вывести как из данного, так и из вышеприведенного определения, установленного в Федеральном законеот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Первый принцип (который следует также из преамбулыЕвропейской хартии) - признание того, что разрешение вопросов местного значения на местном уровне является более эффективным. Определение того, какие вопросы относятся к вопросам местного значения, зависит от их приближенности к населению:

а) функциональный;

б) территориальный.

"Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой КонституциейРФ территориальной самоорганизацией населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обуславливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению", - отмечается Конституционным Судом РФ <1>.

--------------------------------

<1> ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 1374.

Из положения о том, что вопросы местного значения должны решаться населением и органами местного самоуправления под свою ответственность, логично вытекает принцип самостоятельности местного самоуправления, закрепленный в ст. 12Конституции РФ.

Данный принцип также реализуется:

а) функционально, т.е. через выделение независимых от органов государственной власти органов местного самоуправления (ст. 12Конституции РФ), а также перечня вопросов местного значения, которые могут решаться только местными органами <1>;

--------------------------------

<1> Позиция о том, что передача вопросов местного значения на разрешение органов государственной власти является неправомерной, подтверждается в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П"По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области", от24 января 1997 г."По делу о проверке конституционности Закона Удмурдской Республики "О системе органов государственной власти в Удмурдской Республике", от15 января 1998 г."По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

б) территориально, т.е. через выделение базовых территориальных единиц, на которых осуществляется местное самоуправление, - муниципальных образований.

Важно отметить, что принцип самостоятельности местного самоуправления раскрывается также в конституционном установлении его финансовых основ. Так, исходя из ст. 3Европейской хартии под местным самоуправлением понимается не только право, но и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел в интересах местного населения. В связи с этим вКонституцииРФ установлена особая форма собственности на объекты данного права - муниципальная собственность(ст. 130). Кроме того, вст. ст. 130,132Конституции РФ зафиксировано право органов местного самоуправления управлять, в том числе владеть, пользоваться и распоряжаться, муниципальной собственностью, а также формировать, утверждать, исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. В соответствии сп. 1 ст. 49Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.