II. Осуществление регламентарной власти

при участии частных лиц

Существуют три категории процедур, которые могут трактоваться как разделение регламентарной власти. Первая заключается в придании регламентарного статуса норме, содержащейся в соглашении или договоре, либо норме частного права. Вторая представляет собой делегирование права на издание нормы, но не права на придание данной норме силы исполнительного документа, что именуется официальным утверждением. Для третьей категории условием осуществления регламентарной власти является в той или иной мере вынужденное участие иных институтов. Последняя категория регулирует отношения скорее между государственными органами, в то время как две первые касаются или могут касаться субъектов частного права. Данные категории процедур определяются в законодательном порядке и могут применяться лишь в случаях, предусмотренных законом. Разумеется, все это не исключает возможности существования поощряемых сегодня частных неимперативных норм, часто объединяемых под такими названиями, как soft law(мягкое право), "кодекс добропорядочности" и т.п.

А. Придание регламентарного статуса норме, содержащейся

в соглашении или договоре, либо норме частного права

Такая возможность, в частности, предусмотрена в трех областях: коллективные договорные акты в трудовом праве; договоры и соглашения, направленные на исполнение Кодекса социального страхования; промышленно-технические нормы.

1. Коллективные договоры и соглашения, предусмотренные трудовым кодексом.Главное место в Трудовом кодексе отводится коллективным актам, охватывающим совокупность условий труда и профессиональной подготовки, равно как и вопросы социальных гарантий для наемных работников (ст. L.2221-1). Право на заключение коллективных договорных актов является коллективным правом наемных работников, конституционные основы которого изложены в преамбуле к Конституции 1946 г. Данное право реализуется посредством проведения переговоров между представляющими наемных рабочих профессиональными союзами, с одной стороны, и представителями нанимателя - с другой. В законе выделяются два понятия: коллективное соглашение, регулирующее вопросы, обозначенные в ст. L.2221-1, и коллективный договор, который может касаться одного или нескольких вопросов из данного перечня (ст. L.2221-2). Коллективные соглашения имеют договорный характер и связывают только участников соглашения и предприятия, входящие в число подписавших его организаций. Данное положение ясно следует из ст. L.2261-1, которая гласит: "Без ущерба для последствий, связанных с расширением и развитием, применение коллективных договоров и соглашений является обязательным для всех подписавшихся сторон либо членов подписавшихся организаций и объединений". Трудовые договоры должны соответствовать положениям коллективного соглашения, которым, за исключением случаев предоставления более благоприятного положения, связан наниматель (ст. L.2254-1). Однако министр труда имеет право на основе мотивированного заключения Национальной комиссии по коллективным переговорам принимать постановления о распространении действия коллективного трудового договора, согласно которым данные коллективные соглашения и договоры становятся обязательными для всех нанимателей и наемных рабочих в области применения соглашения или договора, даже если они не являются членами подписавшихся организаций (ст. L.2261-15). Посредством принятия постановления министр также может придать обязательный характер любому дополнению к соглашению или договору (ст. L.2261-16). В случае невозможности заключения коллективного соглашения или договора министр труда может сделать обязательными условия договора или соглашения, которые ранее уже стали объектом постановления о распространении действия коллективного трудового договора в аналогичной профессиональной сфере. То же самое происходит и в случае расширения зоны применения соглашения или договора, применяемого на определенной территории, на другие территории, а также в случае распространения межотраслевых трудовых договоров (ст. L.2261-17). Для того чтобы коллективное трудовое соглашение (или договор) стало объектом постановления о распространении или расширении действия, оно должно пройти через процедуру обсуждения и заключения в паритетной комиссии. В состав паритетной комиссии входят представители профсоюзных организаций работников и нанимателей в соответствующей области применения соглашения или договора. Паритетная комиссия созывается административным органом по его собственной инициативе либо по требованию одной из вышеназванных организаций. Административный орган должен созвать паритетную комиссию, когда того требуют организации работников и нанимателей (ст. L.2261-19 и L.2261-20). Однако для расширения отраслевого коллективного трудового соглашения, заключенного на национальном уровне, в Трудовом кодексе предусмотрен перечень условий, которым данное соглашение должно удовлетворять (например, основные принципы определения профессиональной классификации; минимальный размер оплаты труда; детали расчета заработной платы в зависимости от профессиональной категории; условия найма; создание на предприятии органов, представляющих персонал) (ст. L.2261-22).

Однако министр труда вовсе не обязан принимать постановление о распространении действия коллективного трудового договора, положения которого не противоречат существующим законам. Согласно решению Государственного совета министр вправе оценить договор и отказать в расширении сферы его действия "исходя из мотивов общественного интереса, соответствующих задачам экономической и социальной политики или защиты положения третьих лиц". Все это происходит под контролем судебной инстанции, курирующей вопросы превышения полномочий <1>. Административный суд контролирует область применения расширительных мер и аннулирует те из них, которые выходят за рамки дозволенных действий и нарушают экономический порядок, что предполагает его экономическую оценку <2>. Административный суд вправе на основаниях, не относящихся к трудовому праву, аннулировать постановление о распространении действия коллективного трудового договора. В частности, если последствия применения расширенного постановлением положения, по мнению Совета по конкуренции, "могут нанести чрезмерный вред свободной конкуренции". Административный суд может ограничивать аннулирование спорных положений таким образом, что для остальных положений коллективного трудового договора постановление о распространении остается в силе <3>.

--------------------------------

<1> Решение от 21 ноября 2008 г. по делу "Syndicat national des cabinets de recouvrement de creances et de renseignements commerciaux, et autres",N 300135: "...отказ министра в расширении действия договора по причине наличия в нем положений, приветствующих выход на пенсию до 65 лет, так как политика правительства направлена на стимулирование занятости пожилых людей".

<2> Решение от 3 апреля 1998 г. по делу "Федерация пластических хирургов", N 177962.

<3> Решение от 30 апреля 2003 г. по делу "Профсоюз независимых собственников систем водоснабжения и канализации", N 230804: "...положения, выходящие за пределы законных требований в отношении длительности трудового договора в случае возврата на предприятие и усложняющие выход на рынок конкурирующих предпринимателей доминирующих в отрасли предприятий для заключения договоров государственного подряда и договоров делегирования полномочий государственных органов в данном секторе".

В общем, в законе прописываются правовые рамки, в соответствии с которыми социальные партнеры посредством коллективного трудового соглашения должны устанавливать порядок работы и оплаты труда наемных работников. Таким образом, в ходе коллективных переговоров вырабатываются общеприменимые нормы, но обязательно на основе хотя бы одного типа договорных обязательств: коллективного трудового договора или соглашения. Государство выступает гарантом коллективных переговоров и вытекающих из них гарантий для наемных работников. Оно располагает средствами для побуждения сторон к проведению коллективных переговоров, определяет предмет последних и через постановления министра труда о распространении или расширении коллективного трудового договора делает коллективное соглашение или договор обязательным для всех нанимателей, попадающих в сферу его применения, но не связанных действием соглашения. Как проанализировать юридическую операцию, осуществляемую постановлением о расширении или распространении? В данной ситуации происходит изменение статуса нормы без изменения характера акта, ее содержащего. Постановление наделяет коллективный трудовой договор или соглашение обязательной силой регламентарного акта. Однако коллективное соглашение сохраняет свою договорную основу. Спорные ситуации по его применению рассматриваются в судебных инстанциях, занимающихся трудовым правом, под контролем апелляционного и кассационного судов.

Следуя той же логике, закон устанавливает и порядок страхования от безработицы, которым пользуются наемные работники, не по своей воле лишенные рабочего места, однако участие в нем регламентарной власти очерчено еще более определенно. Речь идет о системе обязательного страхования, охватывающей как нанимателей, так и наемных работников, которые финансируют ее посредством обязательных взносов (ст. L.5422-13 и след.). Однако закон предоставляет возможность установления межотраслевыми трудовыми соглашениями, обсуждаемыми на общенациональном уровне, условий применения предусмотренного законодательством порядка страхования от безработицы (ст. L.5422-20). Такое соглашение прежде всего касается финансирования (взносы призваны обеспечить финансовую стабильность порядка страхования) выплачиваемых безработным пособий и управления страхованием от безработицы, осуществляемым частноправовым органом, определенным в межотраслевом соглашении (ст. L.5427-1). Однако Закон N 2008-128 от 13 февраля 2008 г. (ст. 16) возлагает заботу о выплате пособий по безработице нуждающимся на государственные учреждения, в компетенции которых находятся вопросы занятости и трудоустройства.

В соответствии с Законом (ст. L.5422-21) коллективное соглашение становится обязательным для всех нанимателей и наемных работников только с согласия министра труда. Следовательно, межотраслевое коллективное соглашение само по себе не может иметь прямых последствий. Для того чтобы получить одобрение министра, межотраслевое коллективное соглашение, единственной целью которого является выплата пособий по безработице, должно отвечать ряду условий: пройти процедуру обсуждения представительными профессиональными организациями на национальном уровне; не содержать положений, не соответствующих законодательству (там же). Если соглашение было подписано не всеми профсоюзными организациями наемных работников и нанимателей самого широкого представительства, министр может одобрить договор только после мотивированного положительного заключения национального комитета по занятости (ст. L.5422-22). В случае письменного мотивированного протеста двух профсоюзных организаций наемных работников или нанимателей, представленных в данном совете, министр может потребовать новое заключение, получив которое он может выступить с положительным мотивированным решением (ст. R.5422-17). Высший комитет по занятости является консультативным органом, созданным в установленном законом порядке; его возглавляет министр труда, а в состав входят представители наиболее крупных профсоюзных организаций рабочих и нанимателей, главных операторов государственной службы занятости и профессиональной переподготовки кадров, заинтересованных органов управления, территориальных образований и "квалифицированных лиц" (ст. L.5112-1). В отсутствие положительного решения меры по применению закона определяются декретом Государственного совета (п. 3 ст. L.5422-20). В данном случае правительство также может возложить функции управления страхованием от безработицы на государственный административный орган (ст. L.5427-7). Однако до настоящего времени в подобном вмешательстве государства как высшей инстанции необходимости не возникало; порядок страхования от безработицы всегда регулировался межотраслевыми коллективными договорами. Принимая во внимание частноправовой характер договоров, взимание платежей вменяется в обязанность не фискальному органу, а соответствующим органам системы социального страхования, находящимся в ведении частного права. Возникающие спорные моменты находятся в компетенции судебных инстанций системы социального страхования, подчиняющихся кассационному суду (ст. L.5422-16 - существуют исключения).

Положительное решение министра является регламентарным актом и на данном основании может стать предметом иска о превышении полномочий,которое находится в ведении Государственного совета, являющегося в данном отношении и первой, и последней инстанцией. Помимо формальных и процедурных ошибок, законность или незаконность положительного решения определяется в зависимости от содержания положений договора; административный суд, рассматривающий соответствующие жалобы, изучает по существу и на предмет правильности осуществляемой процедуры законность положений межотраслевого коллективного договора. Положительное решение будет отменено, если оно одобряет положения, признанные незаконными. Хорошим примером служит Постановление от 11 марта 2004 г., аннулировавшее положительное решение, одобрявшее определенные положения, признанные Государственным советом незаконными и четко им определенные в тексте данного Постановления <1>. Как и в отношении любого другого административного акта, следствием аннулирования является возврат к правовому состоянию, предшествовавшему дате принятия аннулированного акта. В вышеупомянутом Постановлении финансовые и социальные последствия аннулирования, обладавшие обратной силой, были таковы, что Государственный совет воспользовался данным случаем, чтобы отныне признать за собой право провозглашать ничтожность без обратной силы. Данный пример свидетельствует о том, что, наделяя межпрофессиональное соглашение обязательной силой, косвенным образом положительное решение переводит данное соглашение в спорный режим регламентарных актов.

--------------------------------

<1> Решение от 11 мая 2004 г. по делу Association AC et autres (Revue Frangaise de Droit Administratis 2004. P. 454 (выводы Devys); GAJA. P. 906).

2. Договоры и соглашения, регулирующие отношения между представителями медицинских профессий и Фондом социального страхования.Кодекс социального страхования приводит важные примеры иных соглашений, восходящих к регламентарным нормам. Во Франции большая часть системы оказания первой медицинской помощи обеспечивается врачами, дантистами, медицинскими сестрами, а также различными категориями вспомогательного медицинского персонала и специалистов парамедицинских профессий (например, массажисты-кинезитерапевты), занимающихся частной практикой. Однако финансирование врачебного вмешательства и медицинского обслуживания осуществляется системой социального страхования, которая возмещает расходы на лечение, при этом более или менее значительная часть расходов может оплачиваться за счет пациента. Для регулирования отношений между Фондом социального страхования и представителями разных профессий в Кодексе социального страхования предусмотрены многочисленные соглашения, заключаемые между организациями, представляющими данные профессии, и Национальным союзом касс медицинского страхования, являющимся государственным административным учреждением. В этом заключается важное отличие от предыдущих случаев: коллективные договоры и соглашения, предусмотренные Трудовым кодексом, представляют собой договоры, заключаемые между субъектами частного права, в то время как договоры и соглашения, предусмотренные Кодексом социального страхования, заключаются между субъектами частного права и субъектом публичного права; в силу своего содержания они представляют собой административные договоры, целью которых является установление регулирования. Здесь мы имеем дело с соглашениями, которые по воле законодателя носят регламентарный характер.

В Кодексе дается подробное определение условий, которые должны соблюдаться в данных договорах, в том числе условия мониторинга и санкционирования, условия осуществления профессиональной деятельности. Тарификация актов в этих соглашениях осуществляется на базе номенклатур, установленных системой социального страхования (в частности, для врачей - ст. L.162-5; для дантистов, акушерок и вспомогательного медицинского персонала - ст. L.162-9; для медицинских сестер - ст. L.162-12-2; для заведующих медицинскими лабораториями - ст. L.162-14; для общих положений всех подобных соглашений - ст. L.162-14-1). Для того чтобы данные соглашения приобрели законную силу, они должны быть подписаны по меньшей мере одной организацией, представляющей профессиональные интересы, а количество подписавшихся должно составлять как минимум 30% от общего числа участвовавших в выборах профессиональных представительных организаций (ст. L.162-14-1-2). Однако в отличие от коллективных трудовых соглашений и договоров соглашения данного типа изначально распространяются на всех представителей определенной профессии (п. 9 и 10 ст. L.162-15). Специалистам, не согласным с данными условиями, не запрещается заниматься профессиональной деятельностью, однако их действия не будут возмещаться системой социального страхования, так что подобные специалисты встречаются практически исключительно в сферах деятельности, лежащих вне системы социального страхования (например, пластическая хирургия).

Данные соглашения должны быть одобрены министром здравоохранения и социального обеспечения (ст. L.162-15), на которого также возлагаются обязанности соблюдения принятого парламентом закона о финансировании системы социального страхования, направленного на регулирование расходов здравоохранения. Одобрение министра может подразумеваться. Так происходит в случаях, когда в течение 21 дня с момента получения на рассмотрение соглашения министр не выразил своего несогласия с соглашением в целом или с отдельными его условиями ввиду "несоответствия последних действующему законодательству, либо по причинам, связанным с интересами системы здравоохранения и санитарных служб, либо в случае нанесения ущерба принципу равного доступа к медицинским услугам"; оспариваемые положения могут быть изъяты (п. п. 2 и 3).

Следовательно, если нормы вырабатываются совместно представителями профессий и Национальным союзом касс медицинского страхования, обязательная сила норм, содержащихся в данных соглашениях, зависит от административного акта, одобрения министра, которое само по себе для административного суда носит характер регламентарного акта. Положительное решение может явиться основанием для обжалования законности административного акта, административный суд дает оценку законности данного решения в зависимости от одобряемых им условий. Как указывает Государственный совет в отношении национального соглашения врачей общей практики, положения ст. L.162-5 уполномочивают стороны договора "участвовать в определенных данной статьей сферах" при условии одобрения со стороны министерства. Однако положения, закрепляемые соглашением, должны уважать право законодателя, определяющего фундаментальные принципы системы социального страхования и осуществляющего государственную регламентарную власть, которая реализуется посредством декретов, налагать на органы социального страхования и врачей определенные обязательства. В случае обжалования законности положительного решения Государственный совет осуществляет контроль соответствия условий соглашения действующим законодательным и уставным нормам <1>. Нередко Государственный совет частично аннулирует положительное решение относительно условий, которые он признал незаконными, так как они выходят за рамки признания правоспособности, допускаемого Кодексом социального страхования. Государственный совет приравнивает условия соглашений к регламентарным нормам, признает их "пригодными" в отношении врачей, включенных в систему социального страхования (т.е. тех, чьи действия регламентируются соглашением), и изучает с точки зрения принципа равенства положения, устанавливающие различия между специалистами, на том же основании, что и для любого иного регламентарного акта <2>.

--------------------------------

<1> Решение от 14 апреля 1999 г. по делу "Профсоюз свободных врачей", N 202605 и 203623.

<2> Решение от 30 ноября 2005 г. по делу "Syndicat des medecins d'Aix et region",N 278291.

Для применения вышеупомянутых соглашений в Кодексе социального страхования предусматривается заключение "договоров о качественном предоставлении медицинских услуг" (ст. L.162-12-17), "договоров о широкой практике" (ст. L.162-12-18) и "договоров о здравоохранении" (ст. L.162-12-20). В этих договорах, которые могут заключаться как на национальном, так и на региональном уровне, рассматриваются рамки профессиональной практики, фиксируются обязательства специалистов и финансовая сторона их участия в управлении медицинскими расходами. Данные договоры не нуждаются в одобрении министерства, однако они должны быть подписаны сторонами, подписавшимися под национальным соглашением, или их представителями на региональном уровне и соответствовать либо национальному соглашению, либо, в случаях заключения договоров на региональном уровне, национальному договору. Региональные договоры подлежат одобрению Национальным союзом касс медицинского страхования. Не стоит вдаваться в детали этого сложного положения. Государственный совет всегда увязывает регламентарные рамки данных договоров с актом административного органа. Таким образом, в случае обжалования фармацевтическим предприятием положений "договора о качественном предоставлении медицинских услуг", которые оно сочло невыгодными для производимого препарата, по постановлению Государственного совета жалоба "должна рассматриваться как направленная против решения Национального союза касс медицинского страхования (UN CAM),зафиксированного путем опубликования в официальной газете Французской Республики договора о качественном предоставлении медицинских услуг, что означало его вступление в законную силу" <1>. Можно сказать, что в данном случае, как и в случаях, когда процедура предусмотрена в законе более четко, Государственный совет подчиняет регламентарные рамки условий соглашения акту административного органа, а именноUN CAM,придающего ему обязательную силу.

--------------------------------

<1> Решение от 31 декабря 2008 г. по делу Societe SANOFI Pharma Bristol-Myers Squibb, N 286279.

3. Технические нормы.Технические нормы играют очень важную роль в экономической сфере. Они могут облегчать расширение рынка или, напротив, препятствовать этому, а также приводить к рыночной сегментации. Согласно определению Международной организации по стандартизации(ISO)техническая норма "представляет собой техническую характеристику или иной доступный публике документ, установленный при участии и с согласия всех заинтересованных сторон на основе научно-технологического опыта, наиболее соответствующий интересам общества и одобренный компетентным органом на международном, национальном или региональном уровне". Компетентный орган может так или иначе признаваться государственными органами либо только заинтересованными экономическими субъектами, от которых он, однако, должен быть обособлен с целью гарантирования беспристрастного отношения. В принципе норма не является обязательной и применяется на добровольной основе. Из профессиональной среды могут выделяться нормирующие органы, разрабатывающие нормы, которые могут ограничиваться установлением лишь основных требований <1>.

--------------------------------

<1> Igualens J., Penan H. La normalisation. Paris: PUF, 1994. P. 71 - 72 ("Que sais-je?". N 1954).

Однако даже если сама по себе техническая норма не является непосредственно правовой, она все же остается нормой, по крайней мере в социологическом понимании данного термина. Можно сказать, речь идет о норме, выполняющей "мягкую директивную функцию" с опорой на принципы причастности и лояльности тех лиц, которых она касается <1>. К тому же если раньше можно было противопоставлять, с одной стороны, либеральные режимы, в которых применение технических норм осуществлялось на добровольных основах, а, с другой стороны, централизованные или авторитарные режимы, где нормы носили императивный характер, то сегодня нужно признать, что эта сфера стала более регламентированной. Технические нормы разрабатываются не государством, а экономическими (частноправовыми) субъектами. В такой стране, как Франция, и в Европейском союзе в целом технические нормы имеют частное происхождение. Государство определяет только то, какие из технических норм и при каких условиях могут стать обязательными.

--------------------------------

<1> Violet F. Articulation entre la norme technique et la rfegle de droit. Aix-en-Provence: Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 2003. P. 45.

Техническое регулирование во Франции изначально развивалось в военных отраслях. В гражданской сфере оно оформилось в период между двумя мировыми войнами вследствие создания в 1926 г. Французской ассоциации технических норм и стандартов (AFN OR).Тогда технические нормы разрабатывались при участии заинтересованных сторон и носили обязательный характер. Основы регламентирования технических норм были заложены при режиме Виши (Закон от 24 мая 1941 г., действующий до настоящего времени). В 1984 г. было закреплено требование обязательной публичности технических норм, принятыхAFN OR,центральная роль которой сводилась к определению тех норм, которые могли быть признаны обязательными и тем самым, несмотря на свое техническое содержание, превращались в правовые нормы. В 80-е годы прошлого века Европейское сообщество предприняло попытку исключить использование технических норм в протекционистских целях, приняв положения о процедуре систематического взаимного информирования в области технических норм и одобряя создание общеевропейских органов по техническому регулированию (Директива 83/189). Помимо этого, даже если соблюдение технических норм осуществляется в добровольном порядке, ссылка на них при заключении государственных подрядов является обязательной, учитывая экономическую важность данного типа сделок. Таким образом, без технических норм очень сложно обойтись.

Во Франции порядок установления технических норм регулируется Декретом N 2009-697 от 16 июня 2009 г., который упразднил и заменил собой Декрет 1984 г. Роль AFN ORусилена как во внутреннем плане, так и в неправительственных европейских организациях по техническому регулированию. На нее возложены работы по планированию технического регулирования и организации государственного инспектирования норм проектов, разработанных агентствами по техническому регулированию, согласованные с министром промышленности и осуществляемые через представительствоAFN ORна базе соглашения, одобренного межминистерским уполномоченным по техническим нормам - высокопоставленным чиновником, который назначается декретом и подчиняется министру.AFN ORосуществляет периодическое инспектирование агентств по техническому регулированию и тщательно следит за тем, чтобы в комиссиях по установлению технических норм присутствовали все заинтересованные стороны. Она сама может также выполнять функции агентства по техническому регулированию, в частности в отраслях, где не существует своих агентств, либо устанавливать нормы, затрагивающие несколько отраслей.

В Декрете от 16 июня 2009 г. упоминается, что "нормы носят необязательный характер". Однако с юридической точки зрения их можно разделить на три категории: 1) нормы исключительно частные, которые могут быть зарегистрированы AFN OR; 2) нормы, которые могут быть установлены на основании государственного инспектирования, организованногоAFN OR; 3) нормы, которые становятся обязательными на основании постановления министерства (ст. 17). Помимо этого межминистерский уполномоченный по техническим нормам может выступить против утверждения нормы, противоречащей законодательным и регламентарным положениям, направлениям политики Франции в техническом регулировании или не соответствующей общественным интересам, которыми руководствуетсяAFN OR,или же по той причине, что норма не изложена на французском языке. Государственный совет посчитал, что простая регистрация нормы не связана с осуществлением полномочий государственной власти, а значит, не является административным актом, в то время какAFN ORпредставляет собой частный орган, на который возлагаются государственные полномочия <1>. Вместе с тем утверждение нормы, осуществляемое генеральным директоромAFN OR,не ограничивается рекомендацией, но является "решением, которое ввиду связанных с ним последствий носит регламентарный характер" <2>.

--------------------------------

<1> Решение от 17 февраля 1992 г. по делу Societe Textron (Actualite Juridique - Droit Administratis 1992. P. 450).

<2> Решение от 14 октября 1991 г. по делу Section regionale N ormandie-Mer du Nord du comite interprofessionnel de conchyliculture, N 90260: "...отказ в иске о признании незаконным решения генерального директора AFN OR о признании соответствия нормы, касающейся устриц".

Таким образом, утвержденная норма обладает природой административного акта, носящего регламентарный характер даже в том случае, когда в соответствии со ст. 11 предыдущего Декрета - от 1984 г. - утвержденная норма признается необязательной. Тот факт, что на данную норму требуется обязательная ссылка при заключении договора государственного подряда, позволяет предъявлять в суд иск об обжаловании законности или незаконности решения об утверждении нормы. Как и в предыдущих случаях, взятых из социального права, суд выносит постановление о полном или частичном аннулировании решения об утверждении нормы, лишив ее тем самым всякой юридической силы, только на основании оценки законности содержания утвержденной нормы.

Нормы, признанные обязательными на основании постановления министерства, носят регламентарный характер. Они должны быть в бесплатном открытом доступе на официальном интернет-сайте AFN OR(ст. 17 Декрета от 16 июня 2009 г.).

Таким образом, нормы частноправового происхождения могут наделяться государственными органами регламентарной силой с разной степенью императивности в зависимости от применяемой процедуры. Через сертификацию AFN ORнорме придается обязательный и публичный характер, а через постановление министерства она приобретает свойства юридически обязывающего положения для всех заинтересованных сторон.

Существуют другие примеры норм частноправового происхождения, которые могут приобретать обязательную силу путем утверждения административным органом либо посредством установления условий договора (например, в отношении некоторых государственных тарифов, фиксируемых для частных предприятий). Помимо этого, министр экономики своим указом вправе официально признать кодексы поведения, разработанные организациями, представляющими работников финансового сектора, в вопросах коммерциализации финансовых инструментов, размещения активов, заключения договоров. Сертификация осуществляется на основе заключения консультативного комитета по финансовому законодательству и регулированию (Кодекс о финансах и денежной системе, ст. L.611-3-1).

В. Делегирование права на издание нормы при сохранении

полномочий на придание ей обязательной силы

Данный тип организации регламентарной власти отличается от случаев, рассмотренных ранее, хотя и выражается посредством акта, именуемого сертификацией.

Закон трактует понятие сертификации в нескольких смыслах. В наиболее общем плане сертификация - это акт признания соответствия материала, оборудования, приспособления или сооружения предусмотренным заранее нормам, как это, например, происходит в случаях сертификации, предусмотренной Кодексом охраны окружающей среды в отношении различного оборудования, по уровню шумозагрязнения или сертификации спортивных сооружений по Кодексу о спорте. Следствием сертификации является разрешение на применение соответствующего оборудования и т.п. Норма права, определяющая соответствие, также служит для признания ее соответствия другим нормам права. Однако она выполняет и иную функцию, а именно придания обязательной силы.

Различие между рассматриваемым случаем и сертификацией технических норм заключается в том, что технические нормы по происхождению являются частными, государственные власти считают необходимым взять их под контроль, из чего следует, что речь здесь идет о делегировании государством частной или государственной организации полномочий на выработку регламентарных норм, придание которым обязательной силы остается в компетенции высшего административного органа. Иначе говоря, регламентарная норма остается несовершенной или неполной, если официальное утверждение не придаст ей обязательной силы.

Признание соответствия представляет собой процедуру, достаточно распространенную в различных сферах и используемую, как правило, для поддержания контроля со стороны высшего административного органа за осуществлением особой регламентарной власти, делегированной административному органу, либо независимой частной организации, либо частному лицу. Во всех трех случаях относительная независимость обладателя регламентарной власти уравновешивается пределами его полномочий и возможным контролем.

Таким образом, законодатель может делегировать независимому административному органу только особые регламентарные полномочия: если положения Конституции, относящиеся к правительственной регламентарной власти, не препятствуют тому, чтобы закон возлагал на государственный орган, помимо премьер-министра, заботу о выработке норм применения закона при условии, что данный закон не касается "мер, ограниченных как по сфере применения, так и по содержанию" <1>.

--------------------------------

<1> Решение Конституционного совета от 28 июля 1989 г. N 89-260 DC по делу "Комиссия по биржевым операциям".

Эта практика развивает положения ст. L.36-6 Кодекса о почтовой службе и электронных средствах связи, по которой официальному признанию министерства подлежат регламентарные меры, которые должна принимать Служба регулирования электронных средств связи и почты (ARCEP). Однако данное признание требуется, только если указанные меры касаются распространения услуг телерадиовещания. Напротив, сертификация не требуется для мер, принимаемых Комиссией по регулированию энергетики (CRE)или Высшим советом по телерадиовещанию (CSA). Право на определение соответствия предоставляется министру, и его целью является разграничение содержание акта и его обязательной силы. Сертифицируемый акт устанавливаетсяARCEP,однако он вступает в силу только после процедуры признания соответствия, которая сама по себе носит характер регламентарного акта <1>. Таким образом, высшей контрольной инстанцией остается министерство. На практике происходит так, что акт, который может быть отклонен, даже не выносится на рассмотрение. С точки зрения судебных споров решение о признании соответствия является условием для принятия меры, и именно решение о признании соответствия влияет на постановление о приостановлении в судебном порядке этой меры <2>. Однако в приведенном примере автором мер, которые требуется аннулировать, выступает именноARCEP<3>. Как бы там ни было, признание соответствия возможно только в случае, если это предусмотрено законом, а значит, оно не может выступать общим инструментом контроля министерств над актами независимого административного органа.

--------------------------------

<1> CE Ord. ref. 20 octobre 2003 "Soc. Louis Dreyfus Communications", N 260477.

<2> CE Ord. ref. 19 janvier 2004 "Soc. T-Online", N 263012.

<3> CE Ass. 26 juin 1998 "Soc. AXS T6l6coms", N 194151, 194152, 195427, 195428, 195429, 195430.

Относительно независимых административных органов можно привести и другие примеры. Так, общий регламент Службы по финансовым сделкам, где зафиксированы положения, применяемые к различным профессиям, существующим на финансовом рынке, подлежит проверке на соответствие со стороны министра финансов. Решения Службы по безопасности атомной энергетики, определяющие организацию национальной сети учреждений по защите окружающей среды от радиации, сущность публикуемой информации и способы, какими данная информация обнародуется, подлежат проверке на соответствие министром здравоохранения.

Проверка на соответствие реже применяется к нормам, которые частные организации должны принять по закону. Например, это касается организации сельскохозяйственных предприятий. Таким образом, национальные или региональные договоры, заключенные в рамках межпрофессиональной организации, включающей производителей молока, сельскохозяйственных кооперативов производителей молока и предприятий молокоперерабатывающей промышленности, представительскими органами данных профессий, могут указом министра признаваться как официально утвержденные. Если состоялась сертификация, то решения, принимаемые данной межпрофессиональной организацией, становятся обязательными для всех производителей и переработчиков в конкретном районе, в частности, речь идет о договорах на поставку молока, заключаемых между производителями и переработчиками (Сельскохозяйственный кодекс, ст. L.632-12).

Однако надо признать, что используемая терминология не всегда строга. Так, с сертификацией можно сблизить так называемое признание административным органом объединений сельхозпроизводителей, когда последние создают нормы, содержание которых определено законом (приспособление производства к спросу при соблюдении типовых условий, прозрачность сделок, развитие экологически чистых методов производства). Данное признание дает им преимущество при предоставлении государственной власти для организации производства (Сельскохозяйственный кодекс, ст. L.551-1 и след.). Организации производителей в данной сфере и в данном регионе могут представлять собой экономические сельскохозяйственные комитеты, располагающие определенными полномочиями, в том числе по осуществлению специальной регламентарной власти. Они вырабатывают общие для их членов нормы, содействуют реализации направлений национальной и региональной политики, могут организовывать фонды взаимопомощи для борьбы с кризисами и содействовать смягчению их влияния на прибыль сельхозпроизводителей (ст. ст. L.552-1 и L.552-2). Применение данных норм может быть расширено по указу министра на основании запроса экономических сельскохозяйственных комитетов при условии представления интересов всех сельхозпроизводителей данного округа, для которых данные нормы становятся, следовательно, обязательными (ст. ст. L.554-1 и L.554-2). Хотя все это напоминает терминологию Трудового кодекса, здесь возникают совершенно иные правовые отношения. Мы имеем дело с формой корпоративной организации, регулируемой законом и наделяемой им определенными полномочиями для выработки в отношении своих членов некоторых норм. Данные нормы являются обязательными для членов экономического сельскохозяйственного комитета на договорной основе, а постановление о расширении их действия делает их обязательными независимо от договора. Однако в этом случае министр вправе потребовать внесения изменений в нормы, а также отменить постановление о расширении действия договора (ст. ст. D.554-1 - D.554-6). Таким образом, здесь полномочия министра имеют более регламентарный характер, чем в случае с коллективными переговорами.

С. Условия осуществления регламентарной власти

при вмешательстве иных институтов

Данный порядок участия в осуществлении регламентарной власти является более традиционным и нас интересует в меньшей степени. Суть его заключается в том, что орган, наделенный правом принятия регламентарного акта, может осуществить его по предложению, после консультаций или с согласия другой инстанции. В этом случае для принятия акта требуется согласование в порядке, установленном законом.

Во французской административной системе присутствует большое число специализированных консультативных органов, представляющих интересы определенной отрасли и включающих независимых экспертов, административные учреждения или территориальные образования. Издаваемые ими заключения часто имеют высокую степень легитимности и четко выполняются административными органами. В этом отношении данные процедуры обеспечивают учет конкретных интересов при осуществлении регламентарной власти.

В вышеуказанные процедуры часто вовлекаются профессиональные организации, например при согласовании в сельскохозяйственных и торгово-промышленных палатах градостроительной документации. Профессиональные гильдии (врачей, ветеринаров, геодезистов и т.д.) участвуют в консультациях по разработке кодексов профессиональной этики, регулирующих профессиональную практику и утверждаемых декретом.

* * *

В заключение отметим, что, несмотря на то что регламентарная власть является прерогативой государственных органов, в законе предусматриваются эмпирические возможности для ее делегирования. С одной стороны, специальная регламентарная власть осуществляется многочисленными общественными организациями; с другой стороны, существует большое количество процедур, позволяющих заинтересованным сторонам принять участие в разработке норм, которым впоследствии они будут подчиняться. Для установления норм, основанных на соглашении, а не на одностороннем акте, в частности в социальной сфере, закон допускает широкое применение разных форм договоров. Частные нормы также могут быть признаны и наделены обязательной силой регламентарного акта. Данное изменение, не оспоренное при осуществлении политики приватизации, расширяет привычную сферу применения публичного права и включает в нее другие области через наделение регламентарной силой норм, установленных частными лицами. Это также является определенной гарантией защиты прав в ситуациях, когда возможность оспорить административный акт является более вероятной, чем возможность оспорить договор. Однако рассмотренное делегирование или разделение регламентарной власти не может выходить за рамки, предусмотренные законом, или охватывать полномочия правительственной регламентарной власти, так как только законодатели и правительство могут нести ответственность перед обществом в целом.