П. Кассиа подразумеваемые решения в административном праве франции

1. Правило о подразумеваемом или "молчаливом" решении является одним из важных инструментов правового государства. Указанное правило имеет два правозащитных последствия в отношении административных органов. Во-первых, оно дает заинтересованным лицам право на получение административного решения, прежде всего в тех случаях, когда это решение материально не существует, исключая случаи, когда администрация может хранить молчание в течение неопределенного срока в ответ на ходатайство, рассмотрением которого она занимается, из чего вытекает отсутствие юридических последствий. Во-вторых, оно позволяет воспользоваться правом на обжалование в органе административной юстиции решения, которое вступило в силу <1>.

--------------------------------

<1> Статья R.421-1 Кодекса административной юстиции гласит: "за исключением общественных работ, решение в суде может быть обжаловано в порядке апелляции".

2. Чтобы ограничить круг обстоятельств, при которых судебное разбирательство не проводится в связи с отсутствием предварительного решения, Декретом от 2 ноября 1864 г. было предусмотрено, что если в течение четырех месяцев министр хранит молчание по поводу обжалования решения кого-либо из его подчиненных, это означает отказ в удовлетворении ходатайства. Эта норма была подтверждена в ст. 3 Закона от 17 июля 1900 г. (она не применялась только при подаче жалобы в Государственный совет, а также при применении Указа от 30 сентября 1953 г. и Закона от 7 июня 1956 г. N 56-557, касающихся сроков обжалования по административным вопросам, рассмотренным нижестоящими судами) и распространялась на запросы в отношении всех административных органов (не только министров) в соответствии с Декретом от 11 января 1965 г. N 65-29, касающимся сроков обжалования по административным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> Этот Закон, действующий до настоящего времени, был значительно пересмотрен Декретом от 6 июня 2001 г. N 2001-492; в своей первоначальной редакции первая статья определяла, что "молчание компетентного органа по поводу жалобы в течение срока, превышающего четыре месяца, влечет за собой принятие подразумеваемого решения об отказе".

3. Значение указанного правового принципа выявляет определенные трудности. Государственный совет уже давно установил правило, согласно которому молчание администрации как знак решения об отказе не является общим принципом права <1>; таким образом, нормативно власть может сама, без предварительного законодательного разрешения, создать систему косвенного признания. Конституционный совет, со своей стороны, признал, что молчание администрации в течение установленного периода как знак решения об отказе является "общим принципом", который имеет законодательную, а не конституционную основу, и только законодательный орган может изменить последствия молчания административных органов, расценив последнее как признание требования <2>. Государственный совет присоединился к этому выводу, признавая в свою очередь "общий принцип права, в соответствии с которым молчание администрации означает решение об отказе" <3>; регламентарная власть не вправе без предварительного законодательного разрешения установить режим подразумеваемого согласия, отступив от общего правила.

--------------------------------

<1> См.: решение Государственного совета от 25 марта 1966 г. по делу Epx Richet; решение Государственного совета от 27 февраля 1970 г. по делу Cne de Bozas; решение Государственного совета от 23 апреля 1975 г. по делуVilain.

<2> См. решение Государственного совета от 26 июня 1969 г. N 69-55 касательно защиты интернет-сайтов: "Учитывая, что, согласно общему принципу нашего законодательства, молчание администрации означает решение об отказе, его может изменить только решение законодателя". См. решение Конституционного совета от 18 января 1995 г. N 94-352 DC о Законе об установке оборудования и программировании видеонаблюдения в целях безопасности.

<3> Решение Государственного совета от 14 февраля 2001 г.

4. В настоящее время режим, применяемый к подразумеваемым решениям, во многом <1> определяется Законом от 12 апреля 2000 г. N 2000-31 о правах граждан в их отношениях с правительством (далее - Закон от 12 апреля 2000 г.). Целью этого законодательного акта является улучшение порядка обработки запросов граждан. Он устанавливает, казалось бы, простое правило: при отсутствии специальных условий молчание администрации в отношении запроса в течение двух месяцев или дольше (но не более четырех) означает отказ. Закон устанавливает, что для регламентарной власти, в частности для правительства, возможно отказаться от этого правила путем принятия декретов в Государственном совете <2>, либо путем изменения установленного двухмесячного срока, либо путем изменения правила, согласно которому молчание администрации означает признание требования.

--------------------------------

<1> Закон от 12 апреля 2000 г. имеет ограниченную сферу применения; так, согласно ст. 18 он не распространяется на отношения между администрацией и работниками (за исключением ст. 21 о времени принятия подразумеваемого отказа) или на отношения между местными властями и центральным правительством или региональными (деконцентрированными) государственными органами. Публично-правовые учреждения в области промышленности и торговли (SN CF, RATPи др.) не вписываются в сферу действия Закона от 12 апреля 2000 г.; по этому вопросу см. решение Государственного совета от 7 мая 2008 г. Кроме того, законы могут устанавливать конкретные процедуры, ведущие к принятию подразумеваемых решений: см. пример того, как молчание министра экономики в соответствии со ст. L. 430-7 Кодекса законов о торговле означает разрешение на слияние, которое подлежит контролю со стороны органа по вопросам защиты конкуренции.

<2> Административный орган в лице мэра не может принять решение об установлении срока, отличающегося от установленного в законе или декрете Государственного совета; см. решение арбитражного суда города Нант от 5 июня 2007 г. N 05NT01414: "Предусматривая, что в случае, когда заявитель не имеет права на получение подразумеваемого разрешения посредством применения вышеуказанных положений Градостроительного кодекса, молчание административного органа в отношении заявления означает решение об отказе не на основании указанных сроков рассмотрения, а на основании истечения общего двухмесячного срока, предусмотренного вышеуказанными положениями статьи 21 Закона от 12 апреля 2000 г.". См. также решение Государственного совета от 7 июля 2008 г.:"Как видно из дела, заявление о выдаче разрешения представленное г. Auquier было зарегистрировано 23 января 2004 г., и следовательно, его рассмотрение в течение двух месяцев закончилось 23 марта 2004 г. в полночь, следовательно, решение мэра г. Венаск от 22 марта 2004 г., отклоняющее заявку на получение разрешения, которое было доставлено по адресу проживания гражданина 23 марта 2004 г., представляло собой отказ от разрешения на строительство, а не отзыв подразумеваемого разрешения, и даже если в письме, уведомляющем г. Auquier, в соответствии с положениями статьи Р.421-12 Градостроительного кодекса срок рассмотрения его заявления на разрешение был указан ошибочно, разрешение не было выдано компетентным органом до 23 марта 2004 г.". То же самое касается министра, который не имеет полномочий устанавливать правила, отличающиеся от установленных законом при принятии какого-либо подразумеваемого отказа (решение Конституционного совета от 5 октября 2005 г.).

5. Механизм подразумеваемых решений не безупречен. Существует как минимум три проблемы.

Во-первых, он применяется только тогда, когда есть необходимость принятия акта не просто по ходатайству, а "по запросу", последствия которого имеют значение для граждан, и это условие свободно интерпретируется как показатель обоснованности решения в соответствии с Законом от 12 апреля 2000 г. <1>. Гражданин должен, не прибегая на данном этапе к услугам адвоката, представить в письменном виде <2> на французском языке <3> всю информацию, которая позволит администрации вынести решение со знанием дела: в противном случае судья приходит к выводу, что никакое подразумеваемое решение не может быть принято <4>. Исполнитель ограничил риск систематических обращений с неполными заявками, обязав администрацию сообщать заинтересованному лицу, какие дополнительные сведения необходимы для рассмотрения его дела <5>. Судья мог бы контролировать злоупотребления при приостановлении административной процедуры, когда администрация запрашивает дополнительные документы с целью отсрочки принятия решения <6>.

--------------------------------

<1> Несколько примеров: решение Государственного совета от 31 октября 1986 г. по делу Национальной федерации свободных профсоюзов: молчание администрации после подачи уведомления в период между решением о забастовке и фактическим прекращением работы не означает принятия какого-либо подразумеваемого решения, администрация не обязана реагировать на это уведомление, но может ограничиться принятием акта; решение Государственного совета от 18 февраля 1987 г. N 29562: молчание администрации по заявлению о предоставлении разрешения не является подразумеваемым решением, если деятельность не подпадает под разрешение; решение Государственного совета от 10 марта 1989 г. N 53591: молчание префекта в ответ на заявление, в котором он не может выявить никаких юридических последствий, будучи некомпетентным, не означает принятия обжалуемого решения; решение Государственного совета от 29 апреля 2009 г. N 305695: "Учитывая, что если комиссар полиции представил 20 ноября 2002 г. в комиссию по такси и прокатным автомобилям проект создания 1500 новых разрешений для парковки такси в течение как минимум пяти лет, эта информация не может ни в отношении объекта, ни в отношении последствий ограничить полномочия префекта по регулированию количества такси в районе его юрисдикции; при полном отсутствии решающего характера этой информации письмо, направленное 21 ноября 2002 г. Советом профсоюза прокатчиков транспортных средств Парижа (Иль-де-Франс) министру внутренних дел не может рассматриваться как жалоба в иерархическом порядке на основании подразумеваемого решения об отказе, которое может быть оспорено в суде как превышение полномочий; более того, молчание министра в ответ на это письмо не является основанием для подачи жалобы".

<2> Заявление в соответствии с Законом от 12 апреля 2000 г. не может быть сделано в устной форме: устная форма не соответствует формальному подтверждению получения, обязательному для администрации. Однако до 2000 г. естественное требование, влекущее принятие подразумеваемого решения, могло быть сделано в устной форме (решение Государственного совета от 7 ноября 1956 г.).

<3> См., например, решение Государственного совета от 10 июня 1991 г. N 99608: "Учитывая, что два документа в адрес администрации не были написаны на французском языке и что, следовательно, их суть не может быть установлена, эти документы не могут привести к принятию подразумеваемого решения об отказе".

<4> См. решение Государственного совета от 27 июня 1962 г. по делу Министерства общественных работ о выступлении министра, в котором он дает "инструкции своим подчиненным в отношении права на ловлю рыбы"; решение Государственного совета от 4 июня 1982 г.

<5> Статья 2 Декрета от 6 июня 2001 г. N 2001-492, касающегося получения заявок, представленных в административные органы, гласит: "Когда заявление является неполным, административный орган должен информировать заявителя об отсутствии документов, рассмотрение которых имеет значение для дела. При наличии этих документов на другом языке, помимо французского, в том числе требуется их перевод и при необходимости легализация. Он устанавливает крайний срок для получения этих документов. Ранее при применении судебной практики Государственный совет постановил, что неполнота поданных документов является препятствием для вынесения подразумеваемого решения о признании и заявитель обязан представить недостающие документы".

<6> В этом смысле см. решение Государственного совета от 13 января 2003 г.: "Необходимо признать, что запрос о предоставлении дополнительных документов приостанавливает течение срока для вынесения подразумеваемого решения об отказе, если такой запрос является обоснованным".

Во-вторых, это может произойти при исключительных обстоятельствах, когда запрос, адресованный администрации, не может привести к принятию подразумеваемого решения, несмотря на игнорирование указанного запроса. Это касается прежде всего случаев, когда в законе предусматривается, что коллегиальный орган <1> или должностное лицо должны проводить консультации перед принятием решения, если только этим законом не предусмотрены способы преодоления данного требования. Например, ст. 50 Декрета от 29 июля 1927 г., касающаяся распределения энергии, предусматривает сложную процедуру утверждения работ на ЛЭП, которые могут не признаваться завершенными до тех пор, пока технический комитет по электроэнергии не даст свое заключение ответственному должностному лицу - главному инженеру "энергетического района" или префекту. В другом случае, касающемся оборудования (сельскохозяйственное и промышленное оборудование, создающее риски загрязнения или причинения вреда здоровью и безопасности граждан), судья приходит к выводу, что администрация не отклонила запрос о разрешении на основании истечения установленного срока, хотя он и указан в законе: в соответствии со ст. 11 Декрета от 21 сентября 1977 г. "префект принимает решение (по запросу о разрешении на строительство и эксплуатацию) в течение трех месяцев с момента поступления в префектуру отчета о расследовании. В случае невозможности принятия решения в указанный срок префект на основании мотивированного постановления устанавливает новый срок. Государственный совет посчитал, что подразумеваемое решение не считается принятым, если префектом был пропущен трехмесячный срок принятия решения без принятия постановления об отсрочке <2>; хотя подобное решение, похоже, не соответствовало логике Указа 1977 г. (какое значение имеет возможность продления трехмесячного срока посредством соответствующего постановления, если это не влечет за собой юридических последствий?) и Закона от 12 апреля 2000 г., который увеличил значение молчания администрации; Государственный совет подтвердил, что трехмесячный срок, предоставляемый префекту для принятия решения, не имеет обязательного характера, и он может вынести решение, несмотря на истечение указанного срока <3>.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 26 мая 1986 г. N 55822: окончательное решение, вынесенное в результате обжалования кандидатуры на должность представителя по архитектуре, не должно основываться на молчании министра в течение периода времени, необходимого для дачи заключения региональным советом по организации архитекторов.

<2> Решение Государственного совета от 6 июня 1995 г. N 127163; см. также, например, решение Государственного совета от 12 марта 1999 г. N 256378.

<3> См. решение Государственного совета от 2 мая 2007 г. N 29502407: "Хотя второй пункт статьи 11 Декрета от 21 сентября 1977 г. обязывает префекта, за исключением случаев продления изучения на основании мотивированного постановления, выносить решение по заявке на получение разрешения на монтаж в течение трех месяцев, отсутствие подобного решения по истечении указанного срока не влечет принятия подразумеваемого решения и не освобождает от производства по поданному заявлению административный орган". Это постановление подтверждает ранее высказанное мнение о косвенном вмешательстве в связи с выдачей разрешений на эксплуатацию гидроэлектростанций. См. решение Государственного совета от 11 декабря 2000 г. N 169437; Декрет от 15 апреля 1981 г. N 81-375, предусматривающий ассигнования на осуществление Закона от 16 октября 1919 г. об использовании электрической энергии. Упомянутый Декрет регламентирует порядок выдачи префектурой лицензий на эксплуатацию гидроэлектростанции мощностью менее 4500 кВт, указывая в п. 1 ст. 16, что"акт о выдаче разрешения содержит условия водопользования предприятием и устанавливает срок, в течение которого это разрешение действует", а в п. 2, что"необходимо прибегать к посредничеству не позднее четырех месяцев с момента завершения расследования".

Эти законы и прецеденты являются устаревшими с точки зрения прав граждан на получение ответов на свои претензии в течение разумного периода времени (см. ниже тезис 24).

В-третьих, молчание не создает каких-либо подразумеваемых решений, если это непосредственно установлено законом, например в делах, рассматриваемых Французским управлением по защите беженцев и апатридов; абз. 2 ст. L.723-3-1 Кодекса о въезде и пребывании иностранцев и Закон о праве на убежище предусматривают, что при подаче заявления о предоставлении убежища "никакое решение не считается принятым при отсутствии ответа от Управления"; ст. 2125-1 Гражданского кодекса предоставляет должностному лицу 12 или 18 месяцев для дачи ответа на просьбу о натурализации, превышение этого срока не приводит автоматически к признанию подразумеваемого решения.

Ну и, наконец, отсутствие ответа администрации в течение двух месяцев по общему правилу означает "молчаливое решение" об отказе или удовлетворении; режим, введенный Законом от 12 апреля 2000 г., является чрезвычайно сложным, поскольку многочисленные положения либо вновь подтверждают общее правило о четырех месяцах, либо устанавливают другие сроки. Таким образом, получается, что существует не один, а несколько сроков для принятия подразумеваемого решения.

6. Этот недостаток частично компенсируется ст. 19 этого Закона, требующей, за некоторыми исключениями <1>, чтобы администрация подтверждала получение запросов (иначе течение срока для судебного обжалования подразумеваемого решения об отказе не начнется), и исполнительными указами <2>, которые предусматривают, что в уведомлении о получении должна быть указана дата, когда, в случае отсутствия явно выраженного решения, ходатайство будет считаться удовлетворенным или отклоненным <3>.

--------------------------------

<1> Исключения, перечисленные, в частности, во втором предложении п. 1 ст. 19 Закона ("обстоятельства, при которых не подтверждается прием заявления в связи с коротким сроком для дачи ответа, или если заявление не требует другого ответа, кроме предоставления услуг или доставки документов, установленных законами и правилами"), были уточнены ст. 3 Декрета от 6 июня 2001 г. N 2001-492, касающегося подтверждения получения заявок, представленных в административные органы. Другие исключения, связанные с интересами управления, закреплены п. 2 ст. 19:"Административная власть не обязана подтверждать получение неправомерных заявлений, в том числе их количество, повторяемость или систематичность".

<2> См. Декрет от 6 июня 2001 г. N 2001-492, касающийся получения заявок, представленных в административные органы.

<3> При отсутствии такого указания срок судебного обжалования сохраняется; см. решение Государственного совета от 13 января 2003 г.

7. В целом подразумеваемые решения строго регламентируются законом с точки зрения как возникновения (I), так и правового режима (II).