I. Возникновение подразумеваемых решений

8. Являющийся продуктом административной и конституционной судебной практики Закон от 12 апреля 2000 г. устанавливает, что по общему правилу молчание означает отказ в удовлетворении требований (А), за исключением тех случаев, когда законодатель установил режим молчаливого согласия (В).

А. Принцип: молчание администрации рассматривается

как отказ

1. Правило двухмесячного срока

9. В п. 1 ст. 21 Закона от 12 апреля 2000 г. установлено: "Молчание административного органа по поводу заявления в течение периода, превышающего двухмесячный срок, следует рассматривать как отказ". До истечения этого срока при отсутствии конкретного ответа администрации решение административного органа не считается принятым <1>.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 20 декабря 2005 г. N 288253: в письме от 25 ноября 2005 г., получение которого было подтверждено 28 ноября, заявитель просил Президента Республики "любезно принять и подписать указ в Совете министров, которым будет введено чрезвычайное положение в метрополии". При отсутствии явно выраженного решения и ошибочном мнении, что для вынесения подразумеваемого решения об отказе необходимо истечение двухмесячного срока, не было доказано ни в день подачи заявления в суд после приостановления, ни в день, когда судья вынес срочное решение, наличие какого-либо административного решения, приостановление которого могло бы быть регламентировано судьей Государственного совета, выносящим решения по срочным делам на основании ст. L.521-1 Кодекса административной юстиции.

В отличие от сроков подачи судебного иска, являющихся свободными (не учитывается ни день его начала, ни день его окончания), за исключением случаев, когда декретом установлено иное <1>, срок признания подразумеваемого решения об отказе начинается со дня получения запроса административным органом (как правило, исчисляется в месяцах), без продления срока на основании того, что его последний день выпадает на воскресенье или праздничный день. Например, если этот срок составляет два месяца, а заявление поступило в администрацию 31 марта, то исчисление срока начинается с этого дня и заканчивается 31 мая в 24 часа, и начиная с данного момента считается, что вынесено решение об отказе <1>.

--------------------------------

<1> См., например, ст. 5 Декрета от 15 июля 2005 г. N 2005-795 о праве обжалования применения дисциплинарной и профессиональной ответственности: "Министр обороны проводит расследование на основании доклада генерального армейского инспектора, решает, какие меры необходимо принять, и дает ответ заинтересованному лицу в течение 60 календарных дней со дня получения жалобы министром. Отсутствие ответа по истечении этого срока считается подразумеваемым решением об отказе".

<2> Для иллюстрации приведем судебный случай подразумеваемого решения о признании, полученного в течение двух месяцев, - решение Государственного совета от 7 июля 2008 г. Также возможны и более сложные случаи, например, если год является високосным: подача заявления 30 или 31 декабря (что случается редко) подразумевает необходимость принятия решения до 24 часов 28 - 29 февраля в зависимости от года. Некоторые нормативные акты, такие как Декрет от 15 июля 2005 г., содержат положения, в соответствии с которыми при исчислении срока принятия подразумеваемого решения об отказе учитывается каждый день, т.е. для заявления, поданного 31 декабря, дата вынесения подразумеваемого решения об отказе приходится на первые дни марта.

Для решения об отказе это правило применяется, даже если гражданин передал материалы в административный орган, некомпетентный выносить решения по его запросу, как это предусмотрено в абз. 2 ст. 20 Закона от 12 апреля 2000 г.: "Срок, по истечении которого признается подразумеваемое решение об отказе, исчисляется с момента принятия заявления органом, в который обратился заявитель". В этом случае некомпетентный административный орган обязан передать заявление компетентному <1>, при этом последний должен рассматриваться в качестве инстанции, от которой исходит отказ <2>.

--------------------------------

<1> См. решение Государственного совета от 27 июля 2005 г. N 267084: консульские органы не обладают полномочиями ни по выдаче сертификата на французское гражданство, ни по рассмотрению подобных заявлений, которые признавались переданными в соответствии со ст. 20 Закона от 12 апреля 2000 г. компетентному административному органу, т.е. секретарю председателя соответствующего территориального суда первой инстанции, после окончания двухмесячного срока со дня получения их консульскими властями; по таким заявлениям признается вынесенным компетентным административным органом подразумеваемое решение об отказе по тем же основаниям. См. также решение Государственного совета от 20 июля 2007 г. N 278611: решение, вынесенное некомпетентным органом по заявлению о возмещении положительного ущерба, принимается в качестве подразумеваемого решения об отказе, поскольку мэр как представитель государства должен передать запрос в компетентный орган.

<2> Если в исключительном случае некомпетентный орган выносит решение на основании заявления, подобное выраженное решение подлежит отмене; см. решение Государственного совета от 8 декабря 1989 г. N 87434.

Нормативные положения об указанном двухмесячном сроке имеют "воспитательный" характер, что является избыточным, поскольку они согласно Закону от 12 апреля 2000 г. распространяются на все случаи, кроме тех, когда законом или декретом установлено иное; так, в ст. 40 Декрета от 3 мая 2006 г. N 2006-504 о профессиональных союзах собственников (речь идет о юридических лицах, объединяющих, в частности, собственников жилья) предусматривается, что отсутствие ответа в течение двух месяцев от префекта, которому был предоставлен проект изменений устава ассоциации или решение о ее роспуске, "означает подразумеваемое решение об отказе".

В соответствии со ст. 2 Декрета от 6 июня 2001 г. течение срока признания подразумеваемого решения об отказе может быть приостановлено, если администрация потребует от заявителя (в течение срока признания подразумеваемого решения об отказе) предоставления документов, необходимых для надлежащего рассмотрения дела; приостановление срока прекращается в день предоставления документов.

10. В случае, когда срок не определен законом, применяется правило о двухмесячном сроке принятия подразумеваемого решения об отказе <1>. Так, в соответствии с Декретом от 3 мая 2002 г. администрации предоставляется срок в четыре месяца для вынесения решения по заявлениям о предоставлении вида на жительство, по истечении которого считается, что принято подразумеваемое решение об отказе; иностранец может обратиться с жалобой на решение администрации, в этом случае к решению, принимаемому в порядке апелляции, применяется общее правило о двухмесячном сроке, предусмотренном п. 1 ст. 21 Закона от 12 апреля 2000 г. <2>.

--------------------------------

<1> Решение Государственного совета от 7 февраля 2003 г. N 231871: при отсутствии специальных положений, принятых декретом Государственного совета и нарушающих положения ст. 21 Закона от 12 апреля 2000 г., отсутствие ответа в течение двух месяцев по заявлению, поданному в орган министерства в порядке иерархического обжалования в соответствии со ст. ст. L.6121-4 и L.6121-8 Кодекса о здравоохранении, означает принятие подразумеваемого решения об отказе.

<2> См.: решение Государственного совета от 27 марта 2006 г. N 283409; JCP Adm. 2005, 1275.

Возникает вопрос: применяется ли срок, предусмотренный общим правилом, к решениям, принимаемым в порядке административного обжалования, если решение об отказе принято до истечения двухмесячного срока? Согласно здравому смыслу, срочность, с которой принято первоначальное решение, должна влиять на сроки последующего административного обжалования; например, если первоначальное подразумеваемое решение об отказе было вынесено в течение одного месяца, этот же срок мог бы применяться и при обжаловании заявителем решения в вышестоящем административном органе до подачи иска о пересмотре решения в судебном порядке. Как отмечалось, "более короткое, с учетом срочности, время обжалования, чем предусмотрено общим правилом, может привести к негативным последствиям, если решение об отказе в административном обжаловании вынесено в течение двухмесячного срока" <1>. Тем не менее исходя из содержания ст. 21 Закона не представляется возможным установить соотношение сроков принятия решений об отказе; положение заявителя в данном случае устанавливается с момента принятия решения об отказе; если, вместо того чтобы непосредственно обратиться в суд, он желает вновь обжаловать решение в административном органе, не подавая новую заявку, он должен в любом случае ждать два месяца до истечения срока повторного молчаливого отклонения. Кроме того, ст. 18 Закона предусматривает, что "административное обжалование по иерархии" подчиняется общему правилу о подразумеваемых решениях: "удвоение" срока принятия решения об обжаловании в неотложном случае по отношению к тому сроку, в течение которого было принято первоначальное решение, относится к исключительной компетенции исполнительной власти, которая реализуется посредством соответствующего декрета Государственного совета.

--------------------------------

<1> JCP Adm. 2005, 1275.