Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

дефицита правительства прибегают к эмиссии (выпуску в обращение большего количества денег), вызывая тем самым инфляцию, или берут деньги в долг у своих и зарубежных кредиторов, увеличивая государственный долг. В обоих случаях наносится серьезный ущерб экономической стабильности в стране и возможностям экономического роста.

Поэтому существуют подходы [72, с. 37], основанные на том, что какоелибо вмешательство государства в экономику оправдано главным образом тогда, когда рыночные механизмы оказываются заведомо неэффективными вследствие органически присущих им дефектов. Такие дефекты рыночного механизма обусловливают недостаточное или избыточное предложение частными производителями определенных товаров или услуг. Как правило, происходит это в пяти типичных ситуациях:

1)при производстве так называемых общественных благ, например, обеспечении национальной безопасности, правопорядка или охраны окружающей среды;

2)при недостаточном производстве товаров или недостатке предоставляемых услуг с положительными внешними эффектами (включая производство услуг врачей и учителей, здравоохранение и образование),

атакже при перепроизводстве товаров с отрицательными внешними эффектами (например, бытовых аэрозолей, разрушающих озоновый слой атмосферы);

3)там, где существуют так называемые естественные монополии (например, предприятия электро- и газоснабжения), способные ограничить предложение своей продукции с целью искусственного повышения цен на нее;

4)в области социальных услуг, таких как пенсионное обеспечение или медицинское страхование;

5)при недостаточности информации в распоряжении кого-либо из участников рыночного процесса (например, информации о качестве продуктов питания и медикаментов в распоряжении покупателей, здоровье которых может оказаться под угрозой) [72, с. 38].

Таковы типичные ситуации, в той или иной степени требующие вмешательства государства в «автоматическое» функционирование рыночной экономики. Однако это вмешательство не обязательно должно выражаться в огосударствлении соответствующих предприятий. Введение государственного управления далеко не всегда позволяет компенсировать дефекты рыночного механизма, поскольку государственное управление, зачастую неэффективно.

Признание этих дефектов государственного управления заставляет правительства развитых стран экспериментировать в поисках различных

20

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

альтернатив государственной собственности – новых методов регулирования деятельности частных компаний или государственных заказов на производство общественных благ частными производителями. Ярким примером таких экспериментальных попыток правительства США справиться одновременно с дефектами рыночного и государственного механизмов можно считать возникновение частных тюрем, работающих по государственному заказу [72, с. 38].

В. М. Гальперин, С. М. Игнатьев и В. И. Моргунов считают, что, решая одни проблемы, государственное регулирование или государственное производство товаров и услуг порождает свои собственные проблемы. Недостаточность рынка дополняется недостаточностью государства. Это связано и с увеличением административных расходов, и с ослаблением стимулов снижения издержек, если контроль рынка над производством замещается контролем чиновника. Поэтому, даже если рынок не вполне эффективен, в качестве механизма размещения производственных ресурсов, не всегда целесообразно замещать его государственным производством или регулированием, которые сами влекут потери в эффективности

[24, с. 43].

Вто же время, как отмечает Ю. Б. Рубин, наряду с реорганизацией частных предприятий в направлении изменения формы собственности – национализации, в странах с развитой рыночной экономикой происходят

иобратные процессы, а именно процессы приватизации государственных предприятий [104, с. 441].

Приватизация означает передачу государственных предприятий в негосударственный сектор экономики путем превращения их в акционерные компании. При этом последние обладают различными организационноправовыми формами и составом участников, в том числе и представителей государства.

Разумно предложить и иное толкование термина приватизация – как действия, направленные на полное обособление и независимость субъектов предпринимательского бизнеса от государства, а также на преодоление каких бы то ни было технологий и инструментов влияния государства на деятельность частных компаний и предпринимательских фирм. Однако полное исключение роли государства в частном бизнесе невозможно. Другое дело, что государство может выйти из предпринимательского бизнеса, сохранив за собой роль института власти и управления. Под таким углом зрения правомерно говорить о разгосударствлении как о специфическом типе реорганизации субъекта предпринимательского бизнеса.

Вотличие от национализации, разгосударствление всегда имеет принудительный характер, так как, с одной стороны, опирается на директивные

21

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

(обязательные для исполнения) документы государства, а с другой стороны, вынуждает всех субъектов бизнеса, прямо или косвенно участвующих

вразгосударствлении, существенно перестраивать содержание своей деловой деятельности. Процессы разгосударствления обычно сопровождаются серьезным функциональным, организационным и кадровым обновлением субъекта предпринимательского бизнеса.

Так, к примеру, неэффективные менеджеры и рядовые сотрудники государственных предприятий рискуют просто потерять работу в результате проведенных преобразований. Многие из них могут впоследствии уйти

всамостоятельный предпринимательский бизнес, прежде всего – в малое предпринимательство. Напротив, на реорганизованной фирме обязательно появятся новые функциональные подразделения и, следовательно, новые функционеры (менеджеры и рядовые сотрудники), которым ради этого придется отказаться от предыдущей работы.

Так, с точки зрения Ю. В. Рубина, оснований, которые обусловливали бы необходимость разгосударствления государственных предприятий, несколько. Первое основание состоит в преодолении последствий неправильной или ранее неправильно проведенной национализации предпринимательских фирм (назовем это корректирующим разгосударствлением). Все проявления национализации, в ходе которых искусственно конструировались не опирающиеся на объективные принципы и родовые признаки бизнеса нежизнеспособные схемы организации деловой деятельности, ведущие к дестабилизации рынка, в конце концов, должны быть преодолены [104, с. 442].

Для таких действий иногда необходима небольшая корректировка ранее принятых решений (например, о приобретении государством контрольного пакета акций той или иной обыкновенной компании), иногда такая корректировка может затронуть значительную совокупность деловых интересов (к примеру, выход государства из деловой деятельности естественных монополий). Но иногда разгосударствление может быть произведено лишь как элемент перехода всего общества в некое новое – рыночное состояние.

Вфедеральном законе Российской Федерации «О приватизации» указаны четыре основных способа (технологии) приватизации, а именно [100]:

1. Продажа предприятий по конкурсу, который проводит государство. При проведении конкурса государство интересует не самая высокая цена за объект, а наилучший предложенный план финансового оздоровления предприятия.

22

1.1.Основные задачи государственного управления в экономике

2.Продажа предприятий на аукционе. При аукционе государство интересует наибольшая цена, за которую можно продать данный объект приватизации.

3.Продажа акций (доли акций) в капитале предприятия. В данном случае происходит частичная приватизация, и государство оставляет за собой определенный пакет акций. Государство имеет возможность сохранить за собой и контрольный пакет акций в ходе частичной приватизации.

4.Продажа имущества государственных предприятий, включающая:

–аукционную распродажу имущества государственных предприятий;

–заключение прямых сделок с индивидуальными покупателями по продаже имущества государственных предприятий.

Основные способы приватизации государственного (муниципального) имущества представлены на рис. 3.

Приватизация в соответствии с ФЗ «О приватизации»

Конкурсная		Аукционная		Продажа		Продажа
продажа		продажа		акций (долей)		имущества

Рис. 3. Технологии (способы) приватизации государственных (муниципальных) предприятий в России

Наряду с государственными унитарными предприятиями еще одной формой государственных предприятий в России являются государственные корпорации. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [94].

Государственная корпорация создается на основании федерального закона. В отличие от государственных и муниципальных унитарных предприятий, имущество, переданное государственной корпорации, является ее собственностью. Субъекты РФ и муниципальные образования не имеют права создавать некоммерческие организации в форме государственной корпорации.

Можно считать корпорацией объединение предприятий, за которым закрепляется публичный статус соответствующим регистрирующим

23

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

органом, и относят к таковым финансово-промышленные группы и юридические лица коммерческого типа. При этом полагается, что термин «государственная корпорация» искусственен и создан законодателем для установления возможности работы и участия такого особого хозяйствующего субъекта в экономических правоотношениях наряду с коммерческими юридическими лицами.

Камень преткновения в понимании «особого» правового статуса государственных корпораций заключается в том, что они призваны заниматься предпринимательской деятельностью, но при этом согласно закону являются некоммерческими организациями. Очевидно, что границы термина «государственная корпорация» весьма размыты, а ГК РФ не дает четкого определения такой некоммерческой организации.

Во второй половине 2007 года ускорился процесс создания различных государственных корпораций. В частности, создаются или планируются к созданию в форме государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Олимпстрой». В форме государственной корпорации создан «Банк развития« (бывший ВЭБ). В форме государственной корпорации создано «Агентство по страхованию вкладов».

Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна и некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями. В частности, М. М. Рассолов отмечает, что появление государственных корпораций – в ряду некоммерческих организаций – опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц [32, с. 76].

Формой поддержки отечественной науки является создание государственных научных центров (ГНЦ). Сама идея ГНЦ является достаточно прогрессивной. Еще в 1992 г. государство начало проводить селективную поддержку науки. В соответствии с указом Президента РФ от 22 июня 1993 г. № 939 «О государственных научных центрах Российской Федерации» статус государственного научного центра может присваиваться организациям науки, а также вузам, имеющим уникальное опытно-экспериментальное оборудование и высококвалифицированные кадры, результаты научных исследований которых получили международное признание [87].

Однако финансирование ГНЦ в рамках долгосрочных приоритетов научно-технического развития составляет не более 30% потребностей организации. Тем не менее, есть примеры успешно работающих центров на базе вузов и организаций химического профиля, адаптированных на рынке

24

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

лекарственных препаратов и медицинских услуг. Система ГНЦ – важнейший элемент национальной инновационной системы в области генерации знаний, перевода этих знаний в наукоемкий товар и подготовки научных и инженерных кадров.

На основе анализа роли государственных предприятий в экономической деятельности и, в частности, при исполнении государственных заказов можно выделить следующие аспекты проблемы:

–государственные предприятия являются неотъемлемой частью рыночной экономики как в России, так и в других странах с рыночной экономикой;

–государственные предприятия имеют свои особенности в сравнении с частными компаниями в целях и задачах функционирования, в том числе и в обеспечении экономической эффективности;

–в Российской Федерации существует множество проблем, связанных с государственными предприятиями, особенно с низкой экономической эффективностью по сравнению с частными компаниями, решение которых требует эффективной государственной политики в данной сфере;

–в настоящее время существует законодательная база и практика изменения статуса предприятия – национализация, связанная

спреобразованием частной компании в государственное предприятие, и приватизация или разгосударствление, в рамках которых осуществляется преобразование государственного предприятия в частную компанию.

Источники финансирования государственного заказа

Государственный заказ, в общем толковании термина, может быть определен как потребность государства в товарах (работах, услугах), которая удовлетворяется за счет бюджетных средств, то есть за счет средств налогоплательщиков, а также за счет внебюджетных источников.

Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. определяют государственный заказ как «выдаваемый государственными органами и оплачиваемый из средств бюджета заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересованно государство» [115, с. 79]. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, выпуск новых образцов вооружений и военной техники для армии. В узком смысле под государственным заказом понимают определенный перечень товаров, работ и услуг, закупаемых конкретным государственным заказчиком.

25

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Государственный заказ отличается, прежде всего, тем, что закупки

ипоставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах. Это так называемый принцип «источника средств». При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем продукции – тот, кто ее приобретает или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть комитет здравоохранения, государственный аптечный склад или аптеки. Но в любом случае, если эти закупки оплачиваются из бюджета или внебюджетных источников, они попадают под понятие «государственный заказ».

Под понятие государственного заказа согласно действующему законодательству попадают потребности как федеральных государственных органов (федеральные министерства, службы, агентства и т. д.; например, Минобороны России, Госкомстат России), так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Размещение государственных заказов в Российской Федерации регулируется в соответствии с федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [102]. В соответствии с российским законодательством государственный заказ может быть размещен следующими способами: конкурс, аукцион, в том числе в электронной форме, запрос котировок, на товарных биржах, закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Государственный заказ размещается преимущественно среди частных организаций. Такой заказ выдается обычно на конкурентной, конкурсной основе. Стремление к получению государственного заказа обусловлено его большим объемом, стабильностью, повторяемостью [67, с. 169]. В современных условиях государство, осуществляющее закупки и выступающее в роли заказчика, является самым надежным партнером в бизнесе.

Получение госзаказа становится единственно верным и, пожалуй, самым надежным мостом между средствами, выделенными государством

ибюджетом предприятия. Именно эту схему распределения финансов предлагает государство, упростив процесс государственной закупки, для активного вовлечения большего количества предприятий и влияния государственного управления посредством вложения государственных средств в российскую экономику. При этом «конкуренция за государственный заказ в условиях финансового кризиса будет только возрастать», – считает руководитель Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России) И. Ю. Артемьев [122].

26

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

Для привлечения малого бизнеса к выполнению госзаказа в мировой практике используются следующие основные подходы:

–предоставление субъектам малого предпринимательства информации об условиях размещения государственного заказа (конкурсной документации) бесплатно или на льготных условиях;

–установление специальных требований к квалификации поставщиков – субъектов малого предпринимательства, участвующих в размещении государственного заказа (соотносящихся с размером части государственного заказа, передаваемого малому бизнесу);

–квотирование части государственного заказа и его размещение исключительно среди субъектов малого предпринимательства;

–выделение в сложной составной продукции простых частей и размещение такой части государственного заказа исключительно среди субъектов малого предпринимательства;

–привлечение субъектов малого предпринимательства к выполнению государственного заказа на основе субконтрактов (субподряда);

–использование специализированных структур, обеспечивающих поставки продукции малых предприятий.

Исключением (в плане размещения государственного заказа среди частных организаций) является специальная продукция, закупаемая,

втом числе в рамках государственного оборонного заказа. Финансирование оборонного заказа производится за счет средств федерального бюджета. Статьи бюджета, по которым финансируется оборонный заказ, входят в категорию защищенных статей расходов федерального бюджета [7, с. 128].

По данным Министерства экономического развития, объем госзаказа

в2009 году должен был составить 4 трлн рублей с учетом оборонного заказа, при этом объем государственных закупок у предприятий малого бизнеса – 800 млрд рублей, или 20%. С 2010 года вступают в силу поправки в федеральное законодательство, согласно которым более 70% заказов будут размещаться на утвержденных Правительством РФ электронных площадках. Уже с начала этого года по системе электронных торгов государственные заказчики разместили заказы более чем на 40 млрд рублей [122].

Уполномоченным органом по нормативно-правовому регулированию государственного заказа в РФ является Министерство экономического развития РФ. Уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов является Федеральная антимонопольная служба.

Достаточно часто употребляется термин «государственный заказчик», обычно в значении «орган государственного управления или государственное учреждение, которое непосредственно занимается формированием и размещением государственного заказа». Особенно часто

27

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

это понятие встречается при анализе деятельности региональных администраций.

Общая схема организации финансирования научно-технических проектов на выполнение государственного заказа на конкурсной основе представлена на рис. 4.

	Правительство РФ				Государственная Дума ФС РФ

Перечни финансируемых госбюджетом научно технических проектов общегосударственного значения

Конкурсная комиссия					Министерства и ведомства

Рабочие перечни финансируемых проектов

Конкурсные подкомиссии по направлению расходов бюджетных средств

Рабочая группа подкомиссии					Отраслевые департаменты

Финансируемые проекты по приоритетам

Заказчики продукции		Предприятия и организации–
		исполнители проектов

Рис. 4. Схема организации финансирования научно-технических проектов на выполнение государственного заказа на конкурсной основе [13, с. 25]

28

1.1.Основные задачи государственного управления в экономике

Всоответствии с Бюджетным кодексом РФ оплата выполнения государственного (муниципального) заказа осуществляется в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением следующих случаев:

–если предметом государственного (муниципального) заказа является поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения;

–если производится выполнение работ, оказание услуг с длительностью производственного цикла более трех лет при утверждении закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения [18].

Следует отметить, что под целевой программой понимается совокупность взаимоувязанных по срокам, исполнителям, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технологического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой, общей цели [115, с. 479]. При этом целевые программы делятся:

1)по уровням (федеральные, региональные, муниципальные программы);

2)по видам (научно-технические, социально-экономические, внешнеэкономические, производственно-технологические, экологические целевые, комплексные программы).

Внимание к тематике программно-целевых методов управления, целевым программам вполне закономерно. Страна получила возможность перейти от решения проблем выживания к реализации масштабных задач развития на уровне отраслей, регионов и государства в целом.

Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) и целевых программ на федеральном и региональном уровнях сталкивается с рядом вполне закономерных трудностей. Это обусловлено следующими причинами:

–отсутствием наработанных практик, регламентирующих, методических документов;

–трудностью привлечения квалифицированных специалистов;

–спецификой взаимоотношений между разными органами и уровнями власти;

–невозможностью прямого заимствования опыта советских лет или лучших практик из коммерческой сферы деятельности.

Всоответствии с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» Правительство

29

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Российской Федерации принимает решение о разработке целевой программы, устанавливает предельные объемы финансирования и определяет государственного заказчика. При этом в четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий [103].

Финансирование целевых программ может осуществляться также за счет средств государственных внебюджетных фондов. Финансирование целевых программ предусматривается, как правило, нормативными актами о бюджетах соответствующих фондов.

В последнее время участились случаи выполнения государственных заказов с привлечением внебюджетных источников финансирования. Однако сам термин «внебюджетные источники финансирования» остался неопределенным с точки зрения права. С другой стороны, данные типы ресурсов в соответствии с методическими рекомендациями по учету привлеченных внебюджетных средств, издаваемых государственными заказчиками в рамках своих лотов, как раз и учитываются как внебюджетное финансирование.

Проблема заключается в том, что условие привлечения внебюджетного финансирования ставится в государственном контракте как обязательство исполнителя. Иными словами исполнитель обязан привлечь или свои собственные средства, или средства третьих лиц. У организации – исполнителя НИОКР, как правило, собственные средства не покрывают установленного лимита внебюджетного финансирования. Поэтому должны привлекаться средства третьих лиц (например, представителей коммерческого сектора). Но тогда должно быть и четко урегулировано, какие права на полученный результат и на каких условиях получают участвующие в финансировании структуры, должна быть обеспечена их заинтересованность в финансировании конкретного государственного заказа.

Проведенный анализ источников финансирования государственного заказа позволил сделать следующие выводы:

–государственным заказом является покупка государственными заказчиками товаров, работ или услуг за счет финансирования из бюджетов или внебюджетных источников;

–в соответствии с действующей в стране бюджетной системой государственный оборонный заказ финансируется на основе защищенных статей федерального бюджета, а все остальные виды

30

1.2. Предмет и содержание государственного заказа

государственного заказа финансируется также и из региональных бюджетов и внебюджетных фондов;

–источниками финансирования муниципального заказа являются соответственно муниципальный бюджет и внебюджетные источники финансирования;

–государственный заказ может также осуществляться с целью финансовой поддержки предприятий;

–государственные и муниципальные заказы совершаются на основе конкурсов, аукционов, запросов котировок и др. в соответствии

сдействующим законодательством.

1.2. Предмет и содержание государственного заказа

Предмет государственного заказа

В настоящее время российское государство является самым крупным потребителем товаров, работ и услуг, производимых национальной экономикой. Значительные суммы направляются ежегодно на удовлетворение государственных нужд.

Как было отмечено ранее, закупки продукции для государственных нужд осуществляются в соответствии с федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (№ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).

Под государственными нуждами понимаются «потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, удовлетворяемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования» [102]. Например, ежегодно составляемый Перечень государственных нужд Санкт-Петербурга насчитывает более 32 тысяч наименований [139, с. 74].

Объем и структура закупок для государственных нужд определяется на основании величины бюджетного и внебюджетного финансирования. Динамика объема закупок для государственных нужд приведена на рис. 5.

Объектами государственных закупок на товарном рынке являются товары, работы и услуги, необходимые для работы систем, финансируемых из государственного бюджета и внебюджетных источников (здравоохранение, образование, правоохранительные органы, коммунальное хозяйство, строительство и т. д.). Объекты государственных закупок можно разбить на три группы: товары, подрядные работы и услуги.

31

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа
3000,0								2968,0
2500,0
2000,0							1713,3
1500,0
						1092,0
1000,0				615,4	786,5
			463,5
500,0		352,8
	230,9
0,0
	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
Рис. 5. Объем закупок для государственных нужд, млрд. руб. [78]

При этом Правительством РФ установлен перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, заказы на которые размещаются среди субъектов малого предпринимательства. В данный перечень входит продукция животноводства, растениеводства, текстильная, пищевая и косметическая продукция, мебель. А также транспортные, рекламные, туристические услуги, услуги по уборке помещений, подбору персонала и др. [97].

Размещение заказов у субъектов малого предпринимательства производится путем проведения торгов. При этом устанавливаются предельные цены лотов. Так, для товаров и работ предельная цена составляет 3 млн рублей, для услуг – 2 млн рублей [97].

Следует отметить, что вид продукции, поставляемой для государственных (муниципальных) нужд во многом определяет способ размещения заказа.

Существуют товары и услуги, которые можно оценить только при проведении специальной экспертизы, либо после того, как эти товары изготовили или оказали соответствующие услуги. То есть стоимость определяется в момент предложения их продавцом покупателю. Таким образом получается целая категория товаров, работ, услуг на рынке, которые нельзя оценить до конкурса или в процессе конкурса, а можно оценить только после.

32

1.2.Предмет и содержание государственного заказа

Вподобных случаях в качестве критерия отбора необходимо использовать такие критерии, как репутация и квалификация. Там же, где можно оценить товары, работы и услуги в процессе размещения заказа при проведении конкурсов или аукционов, следует предоставить образец для экспертизы [60, с. 2].

Есть и третий вариант, это простая закупка, когда закупается простой стандартный сопоставимый товар, фактически каталожный. Вот это – те товары, которые должны идти фактически без тех ограничений на рынок для поставщика и для самого товара, которые есть сейчас у нас в российском законодательстве. То есть получилось так, что российское законодательство о государственных закупках все-таки больше нацелено на закупку простых и стандартно-сопоставимых товаров, а не сложных, и, соответственно, тех, которые нельзя оценить до их использования [60, с. 3].

По мнению С. Седых, ключевым условием повышения эффективности закупок для государственных (муниципальных) нужд является централизация. Он считает, что целесообразны массовые конкурсные закупки малоценных товаров (например, канцтоваров). При этом закупки малоценных предметов рекомендуется осуществлять на внеконкурсной основе, в частности, посредством запроса ценовых котировок. Закупки малоценных товаров могут дать наибольшую экономию за счет того, что такие товары стандартизованы и предлагаются большим количеством поставщиков [123].

Всвою очередь, Н. Андропова подчеркивает, что две трети всех государственных закупок в России составляют подрядные работы [2]. Согласно закону 94-ФЗ с 1 января 2008 г. «размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд» осуществляется исключительно через аукционы [102].

Кроме того, в ходе исполнения контракта на выполнение научноисследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, на выполнение аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия, на оказание медицинских, аудиторских услуг заказчик вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренный контрактом объем таких работ [102].

При этом И. Смотрицкая и С. Черных отмечают, что в связи со сложностью расчетов, например, по крупным государственным программам, особенно заказам на НИОКР, контракты с государством детально разработаны, регламентированы и сложны как по структуре, так и по финансовой составляющей [131, с. 110].

33

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Наряду с этим, все еще сохраняется процедурный, формализованный подход к государственным закупкам, не учитывается специфика заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, проектноизыскательские работы, поставки продукции, долгосрочные работы и др.). Нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, например, в рамках творческих конкурсов, внесены только в июле 2007 г. федеральным законом

№218-ФЗ [84].

Всоответствии с принятой нормативно-правовой базой был определен порядок формирования контрактных цен на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком. Это предполагает необходимость анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения «ценакачество». Однако применить это положение на практике оказалось проблематичным из-за отсутствия регламентации понятия начальной цены для определенных видов товаров, работ, услуг, а также методик

ееобоснования и механизмов установления, наличия различных видов применяемых контрактов (например, стимулирующего типа, с возмещением издержек) [131, с. 114].

Федеральным законом № 94-ФЗ установлен запрет на размещение государственного заказа посредством конкурса на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, включенных в Перечень. Закупка таких товаров, работ, услуг должна осуществляться исключительно путем проведения аукциона.

По мнению автора, на современном этапе крайне необходимо разработать диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, работ и услуг с учетом разных способов размещения государственных заказов.

По результатам проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

–предметом государственного заказа являются товары, услуги и работы, необходимые для осуществления потребностей субъектов федерального и регионального уровней;

–объем и перечень необходимых товаров, услуг и работ определяется государственными заказчиками в зависимости от объемов финансирования;

–вид продукции, поставляемой для государственных (муниципальных) нужд во многом определяет способ размещения заказа;

1.2.Предмет и содержание государственного заказа

–на современном этапе крайне необходимо разработать диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, работ и услуг с учетом разных способов размещения государственных заказов.

Институциональная структура системы государственного заказа

Субъектами рынка являются основные его участники: продавцы и покупатели. Отличительной особенностью рынка государственных закупок является то, что покупателем (субъектом) выступает государство в лице своих учреждений и органов, которые представляют конкретные люди – государственные чиновники. Поэтому в зависимости от субъекта (покупателя и продавца) рынок можно разделить на рынок частного предпринимательства и рынок государственных закупок и продаж [139, с. 74].

Основой формирования государственного заказа являются заявки федеральных органов исполнительной власти на финансирование за счет средств федерального бюджета на календарный год.

Государственный заказчик размещает заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд посредством конкурсов, если иное не предусмотрено законодательством.

Организатором конкурса является государственный заказчик или специализированная организация, которой государственный заказчик передал часть своих функций в рамках заключенного контракта (договора).

Участниками размещения заказа могут быть поставщики (исполнители), осуществляющие предпринимательскую деятельность по производству товаров (работ, услуг) и подавшие заявку на участие в конкурсе.

Победителем конкурса становится участник, предложивший лучшие условия поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. С победителем конкурса заключается государственный контракт.

Инициаторами предложений о программной разработке могут выступать любые физические и юридические лица, которые направляют свои предложения в Министерство экономического развития РФ. На основе представленных предложений Правительство РФ принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, определяет государственного заказчика.

Исполнителем государственного заказа может быть любое юридическое или физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель), которое обладает гражданской правоспособностью для заключения государственного контракта, а в установленных законодательством

34

35

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

случаях – необходимой квалификацией, материальными, финансовыми возможностями и иными квалификационными характеристиками.

Продукция поставщиков государственных нужд, подлежащая в соответствии с законодательством обязательной сертификации, должна иметь соответствующий сертификат.

Поставщик продукции (исполнитель работ) для государственных нужд не может иметь неисполненных обязательств по ранее заключенным государственным контрактам (договорам), находиться в процессе ликвидации, быть признанным несостоятельным (банкротом) или являться организацией, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.

У участника размещения заказа не должно быть задолженности по налогам и прочим платежам в бюджеты и внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период [102].

В целях экономического стимулирования подрядчиков, выполняющих работы для государственных или муниципальных нужд, им могут предоставляться социальные гарантии. «Для поставщиков, осуществляющих поставки продукции для поддержания необходимого уровня обороноспособности Российской Федерации, могут устанавливаться специальные квоты (государственное бронирование) по обязательной продаже указанных ресурсов государственным заказчикам и поставщикам» [98].

При этом для стимулирования исполнителя оборонного заказа могут предусматриваться:

–предоставление средств федерального бюджета на строительство, реконструкцию, приобретение современного оборудования;

–гарантия фиксированного уровня рентабельности при выполнении заказа;

–освобождение от уплаты таможенной пошлины на оборудование

идругую продукцию, не производимые отечественной промышленностью и ввозимые для технического переоснащения организаций, выполняющих оборонный заказ.

Также исполнитель может быть освобожден от уплаты:

–налога на часть прибыли от выполнения оборонного заказа, на-

правляемой на техническое перевооружение, реконструкцию

и расширение производства;

–земельного налога на земельные участки, на которых размещены производственные и научно-исследовательские комплексы;

–налога на имущество объектов мобилизационного назначения [86].

36

1.2. Предмет и содержание государственного заказа

Подобные обстоятельства делают привлекательным участие исполнителей в поставках для государственных нужд и позволяют избежать административного воздействия на них в целях привлечения к выполнению контракта. Тем самым поставки для государственных или муниципальных нужд служат методом государственного регулирования инвестиционной деятельности, способствующим использованию государственных вложений на важнейших направлениях экономики страны.

В то же время предоставление преференций местным поставщикам, широко практиковавшееся до недавнего времени, приводит к ограничению конкуренции. Кроме того, нормы законов субъектов РФ, касающиеся предоставления преференций региональным производителям, противоречат многим федеральным законам.

Следует напомнить, что до недавнего времени в законе СанктПетербурга «О заказе Санкт-Петербурга» существовала норма, устанавливающая предоставление преференции местным поставщикам в размере 15% надбавки к цене внешнего поставщика. Однако по решению СанктПетербургского городского суда данная норма была признана не подлежащей применению и в последующем, в результате внесения изменений в закон Законодательным собранием Санкт-Петербурга, была отменена

[138, с. 128].

Заказчикам в случае выявления конкурсных (аукционных) предложений, которые не отвечают признакам экономической обоснованности, разумности и добросовестности, надлежит брать на особый контроль исполнение таких контрактов и требовать от поставщиков (исполнителей, подрядчиков) неукоснительного исполнения своих обязательств перед государством, реализуя весь комплекс мер, предусмотренных государственным контрактом. Заказчики также должны направлять информацию и необходимые материалы в Санкт-Петербургское УФАС России для возбуждения в отношении победителей торгов, чьи конкурсные (аукционные) предложения явно не отвечают признакам экономической обоснованности, разумности и добросовестности, дел по признакам недобросовестной конкуренции.

При неисполнении или ненадлежащем исполнении контракта заказчикам следует обращаться в Комитет финансового контроля СанктПетербурга для организации мероприятий по контролю исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга [93].

В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 № 1829 на Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга возложены обязанности по контролю размещения государственного заказа [92].

37

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в Комитет финансового контроля Санкт-Петербурга действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа.

Вдругих регионах также создаются подобные органы. Так, напрмер,

вТюменской области создан Комитет по контролю в сфере размещения государственного заказа Тюменской области (далее – Комитет) [82]. Комитет осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами исполнительной власти Тюменской области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления Тюменской области, общественными объединениями и иными организациями. Комитет обладает правами юридического лица, имеет печать, штамп и бланки со своим наименованием. Деятельность Комитета осуществляется за счет средств областного бюджета.

Комитет осуществляет следующие функции и полномочия:

–проводит проверки соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов Российской Федерации о размещении заказов (плановые проверки проводятся Комитетом на основании ежеквартального плана, согласованного курирующим заместителем губернатора области; внеплановые проверки проводятся на основании решения председателя Комитета, а также на основании поручений губернатора области, курирующего заместителя губернатора области);

–передает информацию при выявлении факта совершения заказчиками, уполномоченным органом, аукционными, конкурсными или котировочными комиссиями действия (бездействия), содержащего признаки состава преступления, и подтверждающие такой факт документы в правоохранительные органы в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации;

–проводит анализ поступившей информации о заключении государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в случае возникновения потребности в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы;

–согласовывает возможность заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) по письменному обращению заказчика;

1.2.Предмет и содержание государственного заказа

–рассматривает письменные жалобы участников размещения заказа на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа для муниципальных нужд и нужд Тюменской области.

Впорядке, установленном Правительством Тюменской области, Комитет взаимодействует с органом финансового контроля исполнительной власти Тюменской области по вопросам планирования совместных проверок в организациях, осуществляющих функции заказчика. Комитет составляет сводный годовой и квартальный отчет о своей контрольной деятельности, представляемый на утверждение курирующему заместителю губернатора области. Комитет ежеквартально представляет губернатору области информацию о выявленных нарушениях и принятых мерах. Также Комитет представляет, в рамках полномочий главного администратора доходов бюджета, в соответствующий финансовый орган сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета [82].

Изучение институциональной структуры системы государственного заказа позволяет сделать следующие выводы:

–институциональная структура системы государственного заказа состоит из таких основных субъектов: государственных заказчиков товаров, услуг и работ, уполномоченных органов, исполнителей государственного заказа, специализированных организаций и организаций, контролирующих выполнение заказа;

–государственными заказчиками являются государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели бюджетных средств;

–исполнителем государственного заказа может быть любое юридическое или физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель), которое обладает гражданской правоспособностью для заключения государственного контракта, а в установленных законодательством случаях – необходимой квалификацией, материальными, финансовыми возможностями и иными квалификационными характеристиками;

–контроль выполнения государственного заказа осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, анализа информации о заключении государственного контракта с единственным поставщиком и др. в соответствии с законодательством.

38

39