Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

споры и разногласия разрешаются в соответствии с нормами гражданского судопроизводства.

Вслучаях, когда не поступило ни одной заявки, если существенно изменились основания для проведения торгов, а также при наличии других веских причин конкурс объявляется несостоявшимся. Об этом незамедлительно извещают всех претендентов. При проведении повторного конкурса его условия объявляются заново.

Всоответствии с принципом независимости при размещении заказа госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа.

Проверки проводятся независимой комиссией федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным органом федеральной земли также подробно, как и на этапе выделения бюджетных средств. Это, прежде всего, означает, что госзаказчик должен представить подробный отчет о расходовании средств. Для программ и инвестиций, финансируемых из нескольких источников, предусмотрены формы совместного контроля расходования средств.

Для создания реальной конкурентной среды нужно, чтобы в экономике работало большое количество не слишком крупных предприятий. Нежелательно, чтобы народное хозяйство держалось на нескольких доминирующих в нем предприятиях. Эффективную структуру экономики ФРГ обеспечивает множество малых и средних фирм. Для их поддержки

вправилах конкурсного размещения госзаказов предусмотрена возможность дробления крупного заказа на отдельные лоты, а при бесконкурсном размещении заказов предписывается обязательная ротация поставщиков (исполнителей).

Тем самым, даже при размещении заказов на крупные строительные объекты, обеспечивается участие в конкурсах в качестве субподрядчиков малых и средних фирм из различных регионов страны, что оказывает положительное влияние на экономику в целом.

Объявление общенациональных, а также европейских тендеров способствует оптимизации состава участников.

Положениями о размещении госзаказов предписано рассматривать поступившие на конкурс заявки строго с точки зрения критериев, перечисленных в объявлении о конкурсе и в другой документации, получаемой претендентом по его запросу. Это означает, что при рассмотрении заявок дополнительные факторы (помимо чисто ценового подхода) могут приниматься во внимание только в той мере и степени, в которой

100

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

они обеспечивают надежность выполнения госзаказа по критериям, установленным в положении о госзаказах.

В целом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для всех сторон и тем самым максимально обеспечить их конкурентный характер.

Вследствие введения в законодательство ФРГ норм и требований общеевропейского законодательства в части допуска к национальным конкурсам фирм из других стран – членов ЕС многие конкурсы приобрели международный характер. Особенно ярко эта тенденция прослеживается в приграничных регионах.

За прошедшие годы существующий в ФРГ порядок размещения госзаказа хорошо зарекомендовал себя. Хотелось бы подчеркнуть важность детального и точного описания предмета конкурса, что позволяет в дальнейшем избежать неправильного толкования. Сказанное не означает, что подробное описание снимает все проблемы, но оно, безусловно, позволяет уже на первом этапе сократить объем непродуктивной работы.

Для достижения целей, стоящих перед системой госзаказа, решающее значение имеет точное и правильное выполнение существующих правил и инструкций. Опыт показывает, что причиной ошибок и нежелательного развития событий является несоблюдение инструкций и предписаний в конфликтных ситуациях, при столкновении интересов сторон, особенно на местном уровне.

Отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право [76, с. 35].

Отличительной чертой организации процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

Германия отличается также системой строгого государственного контроля в сфере госзакупок. В соответствии с требованиями, заказчик должен указать в конкурсной документации организацию, которая контролирует его деятельность. Проверка проведения закупок проводится, если имеются подозрения о злоупотреблениях заказчика или при обращении участника процедуры с просьбой о проверке [11, с. 126].

101

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

В законодательстве Германии предусмотрен контроль со стороны антимонопольного ведомства (Федеральная картельная служба) над размещением публичных заказов. Нормы, посвященные этим вопросам, были в 1998 году включены в закон «Против ограничений конкуренции». Правда, закон не предусматривает проведение Федеральной картельной службой тотальных проверок [134, с. 15].

Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчикам в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:

1)апелляционную – в форме независимого учреждения;

2)судебную – в форме судебного органа [1, с. 22].

Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала

вГермании успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права

всфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти,

атакже частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных

всоответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика [1, с. 22].

Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов.

Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям

всфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Кроме того, форум ежегодно

102

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award) [1, с. 22].

В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика.

Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Основные положительные и отрицательные стороны организации государственных закупок в Германии представлены в табл. 7.

Таблица 7

Основные положительные и отрицательные стороны госзаказов в Германии

Положительный опыт	Отрицательный опыт
Детальное и точное описания предмета за-	Коррумпированность чинов-
купок	ников
Строгое выполнение сторонами – участника-	Излишняя жесткость правил
ми торгов существующих правил и инструк-	Недостаточно развитый в
ций	законодательной базе учет
Использование преференций	специфических особенностей
Активное привлечение и поддержка участия	закупок услуг
малых предприятий в конкурсных торгах	Нерешенные вопросы прак-
Разработанная и эффективно действующая на	тического применения
практике система контроля за осуществлени-	электронно-лотовых торгов на
ем закупок по всему циклу их проведения	международном уровне
Отработанный механизм досудебного раз-	Излишняя регламентация про-
решения споров	цесса организации закупок
Активное внедрение в процесс осуществления	Существование нестыковок в
закупок для государственных нужд электрон-	законах о закупках для госнужд
ной торговли, являющейся ключевым направ-	на федеральном и местном
лением экономического развития в XXI веке	уровнях власти

Анализ организации проведения государственных и муниципальных закупок в Германии позволяет сделать следующие выводы:

– система закупок в Германии основана на положениях европейского законодательства о государственных закупках, но в то же время имеет свои особенности;

103

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

–отличительной особенностью системы государственных закупок

вГермании является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг;

– процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика;

–Германия отличается также системой строгого государственного контроля в сфере госзакупок. В соответствии с требованиями, заказчик должен указать в конкурсной документации организацию, которая контролирует его деятельность. В законодательстве Германии предусмотрен контроль со стороны антимонопольного ведомства (Федеральная картельная служба) над размещением публичных заказов;

–как правило, размещение государственного заказа в Германии осуществляется в форме открытого конкурса, к которому допускается неограниченное число предприятий. Определение победителей конкурса требует от заказчика оценки поданных заявок и отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом помимо чисто ценового в расчет принимаются дополнительные критерии: технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки;

–в целом существующие в стране порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, так как были разработаны с учетом экономической политики государства, национальной специфики организации производства, особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти.

Организация публичных заказов в США

За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят

104

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

вСША в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.

Вцелом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена [1, с. 23].

Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти [147, с. 17].

Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR) [174], разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчивая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/ затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.

Всоответствии с FAR при размещении государственного заказа США применяются следующие процедуры: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров; упрощенные способы закупок [147, с. 17].

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods) применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:

–запрос ценовых котировок (Price Quotations);

–использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках – до 2500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);

–размещение заказов на закупку (Purchase Orders);

–использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример – канцелярские товары и прочие

105

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др. [147, с. 17].

Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).

Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа – дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation – Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США

идругими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.

Вопросы текущего обеспечения федеральных органов власти решаются централизованно, через специальную организацию – Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75% [147, с. 17].

Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая – общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая – специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок

ианализа их результатов [1, с. 23].

Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:

–достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия в конкуренции за государственные заказы;

–борьба с коррупцией при государственных закупках;

106

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

–эффективность и экономия, то есть обеспечение закупок товаров

иуслуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок [1, с. 23].

ВСША подготовка, размещение, оплата и контроль выполнения

госзаказов осуществляется через федеральную контрактную систему (ФКС), которая представляет собой сложный экономико-правовой

иадминистративно-управленческий механизм [130, с. 43]. Основными документами, регламентирующими механизм государственного хозяйствования, являются «Свод государственного регулирования» (Code of Federal Regulations) [153, с. 243], а также ряд федеральных законов [164, с. 49].

Современный механизм ФКС США содержит большой арсенал финансово-экономических рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства (прибыль по госзаказу в среднем на 20–30% выше, чем в целом по обрабатывающей промышленности).

Сих помощью согласуются тактические и стратегические интересы государства и частных фирм. Часть рычагов используется в рамках реализации конкретных заказов. В первую очередь, это цены на продукцию

иприбыль ее поставщиков, обеспечение подрядчиков дефицитными ресурсами. Другие рычаги применяются для решения как текущих, так

идолгосрочных экономических задач, таких как укрепление производственной и научно-технической базы исполнителей заказов. К ним относятся передача компаниям научно-технической информации, предоставление государственных финансовых и материальных ресурсов, а также налоговых льгот.

Одним из важнейших рычагов экономического стимулирования корпораций-подрядчиков является финансовое обеспечение государством его заказов на товары и услуги, а также расчеты по поставкам. Формы финансирования и оплаты заказов государства весьма многочисленны. Одни из них предусматривают покрытие затрат подрядчиков в прямой форме, другие – в косвенной.

Основными действующими лицами в области организации государственных закупок являются:

–конгресс США (издает законы, управляющие процессом закупок);

–Главное контрольно-финансовое управление (следит за организацией работы ведомств по закупкам, а также рассматривает протесты по поводу выдачи контрактов);

–Управление по федеральным закупкам, входящее в состав Административно-бюджетного управления при президенте США (обеспечивает функционирование всей системы закупок).

107

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Глава управления вместе с первыми лицами Министерства обороны, Управления общих служб и НАСА, входит в состав Совета по организации федеральных закупок. Совет подразделяется на два ведомства: Совет по гражданским закупкам и Совет по военным закупкам;

–государственные общеэкономические ведомства, такие как: Министерство труда, Управление малого бизнеса и Агентство по охране окружающей среды (могут вносить дополнения и давать разъяснения по действующим положениям свода федеральных закупок, относящихся к их компетенции) [37, 617].

Глава государственного ведомства делегирует право государственного заказчика старшему должностному лицу ведомства, ответственному за закупки. Тот, в свою очередь, передает это право федеральным служащим, ведающим направлением закупок. Непосредственно осуществляют процесс размещения государственных заказов и руководят им контрактные чиновники, имеющие лицензию.

В ведомствах имеются отделы претензий по контрактам и внутренняя инспекция по проверке организации процесса закупок, оформления и выдачи контрактов. В контрактном процессе участвует большое число специалистов. Анализ контрактной системы выявил, что столь разветвленная система, напрямую подчиненная высшему государственному руководству страны, обеспечивает достаточно надежную защиту от коррупции в государственном хозяйствовании.

Процесс управления государственными заказами в США представлен на рис. 9.

Финансовым гарантом государства по хозяйственным операциям подрядчиков выступает Федеральная резервная система (ФРС). Что касается «авансовых платежей», то законодательство предусматривает для Пентагона, НАСА и Министерства энергетики право предоставлять их военным подрядчикам из расчета 6% годовых, что намного ниже нормы обычного банковского процента [36, с. 43].

Среди преимуществ, получаемых фирмами, работающими на государственный рынок, все большее значение приобретает право безвозмездного использования научно-технической информации, которая является собственностью государства или частных лиц. Более того, кроме безвозмездной передачи уже имеющейся информации, компании получают право бесплатного пользования всеми результатами НИОКР, выполненными на государственные средства.

Главный аргумент финансовой поддержки НИОКР со стороны государства состоит в том, что народнохозяйственный эффект от создаваемых

108

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

управленияАппаратгосударственными заказами	________________________________________________________	Общественное	Управление потребление	организация созданных		заказа товаров	и услуг	торгиЗакрытые	США
		законыФедеральныеи ведомственное регулирование	ВыборПереговорыПрограмˆ Выдача		мирование		торгиОткрытые		государственнымиуправленияПроцесс9. заказами на товары, работыуслугии в
				и
					контракта
							Переговоры
					подрядчика
					по заказам
		Общественные	потребности,	финансовые		и материальные	ресурсы		Рис.
			109

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

новых технологий выше экономических преимуществ, получаемых непосредственно частными фирмами.

Важной составной частью механизма регулирования госзаказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время – это объект государственного регулирования. Особое значение имеет практика применения с 1987 г. в США «системы военных приоритетов и распределения материалов» [130, с. 43].

Данная система используется для регулирования ресурсных потоков в условиях, когда спрос на ресурсы превышает их предложение, а неритмичность и несвоевременность поставок могут существенно ущемить государственные интересы. Система функционирует на основе следующих правил:

–обязательный характер приоритетных госзаказов;

–распространение режима приоритетного снабжения на все звенья технологической цепочки;

–первоочередное выполнение приоритетных госзаказов;

–государственная помощь в решении проблем ресурсного обеспечения приоритетных заказов;

–уголовная ответственность за умышленное нарушение правил данной системы.

Для современного механизма ФКС США характерно сочетание централизованного управления закупочной деятельностью с децентрализацией размещения конкретных заказов. Центральные государственные органы при этом осуществляют выработку единой закупочной политики, определяют долгосрочные направления закупок, перспективные и текущие потребности конкретных ведомств, увязывают их с имеющимися финансовыми ресурсами, а также разрабатывают основные принципы развития взаимоотношений государственных заказчиков и корпораций-поставщиков. Право решать все вопросы размещения и выполнения конкретных заказов предоставляется отдельным ведомствам, непосредственным потребителям приобретаемой продукции. Эти ведомства разрабатывают свои планы закупок, в соответствии с которыми действуют их закупочные органы.

Формирование заказов государства – детально разработанный и отлаженный многоэтапный процесс. В ходе него государственные закупочные органы и компании – потенциальные исполнители – последовательно определяют предварительные требования к техническим параметрам заказываемой продукции, устанавливают стоимостные ограничения, предельные сроки завершения работ [130, с. 43].

110

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

Определяя требования к заказываемой продукции, государственные органы стремятся вовлечь в этот процесс максимально большее число возможных исполнителей заказа, а также различные научноисследовательские и консультативные фирмы, которым поручается провести независимую (и от заказчика, и от поставщиков) проработку всех наиболее важных вопросов. Участие таких фирм в подготовке госзаказов осуществляется и оплачивается на основе специальных договоров.

Согласованные требования к заказываемой продукции доводятся до сведения всех компаний, которые, по мнению закупочного органа, могут их выполнить. Для этого фирмы должны удовлетворять следующим условиям: быть в состоянии соблюсти сроки поставок (графики работ); иметь необходимое производственное оборудование, технологию, систему финансового и оперативного контроля, научно-технические знания и навыки; иметь успешный опыт выполнения заказов; демонстрировать высокое качество работ; не нарушать этики делового мира. В зависимости от особенностей конкретного заказа ведомства могут предъявлять и дополнительные требования к своим подрядчикам.

Для получения необходимой заказчику информации всем потенциальным исполнителям направляются «запросы на информацию». Их списки составляются и регулярно пересматриваются всеми государственными закупочными органами с учетом прошлого опыта выполнения госзаказов и ситуации на коммерческом рынке. Сведения о надежности фирм фиксируются в специальной информационной системе.

Часто, кроме рассылки «запросов на информацию», заказчик организует специальные конференции с приглашением предполагаемых претендентов. Цель конференций – выявление всех желающих получить заказ; разъяснение сложных требований, предъявляемых к техническим параметрам изделий; получение предварительных предложений от претендентов о подготавливаемом контракте.

Основным печатным органом для информирования деловых кругов о планируемых государственных закупках служит ежедневное издание «Commerce business daily». В нем не публикуются сообщения только о заказах, выполнение которых затрагивает интересы государственной безопасности. Часто государственные закупочные органы распространяют информацию о будущих госзаказах через промышленные ассоциации (ассоциации электронной, аэрокосмической промышленности и др.).

Основными способами размещения госзаказов в США являются следующие:

1)«открытые торги»;

2)«прямые переговоры» заказчика с претендентами.

111

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

«Открытые торги» предполагают выдачу контракта на основе сопоставления только стоимостных аспектов конкурирующих предложений без их дополнительного обсуждения сторонами. Заказчик подготавливает «приглашение к участию в торгах» и рассылает их претендентам на получение заказа. В приглашения должны быть включены все документы, необходимые для подготовки претендентами обоснованных предложений.

Определяя сроки, в течение которых претенденты должны подготовить свои предложения, заказчик обязан учитывать:

–срочность и важность заказа;

–сложность предъявляемых требований;

–ожидаемый уровень развития кооперационных связей;

–географическое размещение претендента.

ВСША претенденты должны получить приглашения не позднее чем за 30 дней до открытия торгов (на заказы по НИОКР – не позднее чем за 45 дней) [130, с. 43].

Предложения должны точно соответствовать требованиям к заказываемой продукции, которые содержатся в приглашениях. Считается, что это ставит всех претендентов в равное положение и дает возможность заказчику использовать при выборе подрядчика один критерий – предлагаемую цену продукции (или оценки предстоящих затрат). Предложения поступают в закрытом (запечатанном) виде. Объявляя открытие торгов, специальный уполномоченный закупочного органа вскрывает пакеты

иоглашает их содержание (за исключением тех случаев, когда заказ является секретным).

Далеепредложенияизучаютсянапредметихсоответствиятребованиям, зафиксированным в «приглашениях к участию в торгах». Изучение ведется сотрудниками закупочного органа нередко с привлечением специальных консультативных фирм. Из предложений, прошедших такую проверку, выбирается то, в котором фигурирует минимальная закупочная цена продукции (или минимальные планируемые издержки производства).

Разновидностью «открытых торгов» является метод «двухэтапных торгов». Применяется данный метод в тех случаях, когда заказчик еще не располагает детальной спецификацией закупаемой продукции, но уже сформулировал однозначные критерии для сравнения технических предложений. На первом этапе оцениваются и, в случае надобности, обсуждаются только технические предложения претендентов. Вопросы цены покупки не рассматриваются. Задача данного этапа – обеспечить разработку необходимых технических требований к заказываемой продукции, определить преемственность для заказчика предлагаемых ему товаров (услуг). Интересно, что в понятие «техническое предложение» вкладывается

112

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

широкий смысл – это не только технические характеристики продукции, но и различные технические подходы, специальные производственные процессы, методы и оборудование для испытания изделий.

На втором этапе те претенденты, чьи предложения признаны удовлетворительными на первом, подготавливают и предлагают свои стоимостные оценки. Эти оценки сопоставляются заказчиком так же, как при реализации «открытых торгов».

«Прямые переговоры» предполагают размещение заказов на основе рассмотрения и всестороннего обсуждения предложений одного или нескольких претендентов. Основным способом информирования потенциальных исполнителей о требованиях к заказываемой продукции являются «заявки на предложения», которые рассылаются аналогично «приглашениям на торги».

Заказчик подготавливает и рассылает заявки, получает предложения претендентов, оценивает их, и затем организует их двухстороннее обсуждение с целью выработки взаимоприемлемых условий выполнения заказа. Стороны должны согласовать не менее четырех основных показателей по заказу: закупочную цену, норму прибыли, количественные и качественные показатели продукции, сроки и условия поставок.

Заказчик, как правило, дает возможность претендентам пересмотреть свои предложения, уточнить их с учетом информации, полученной в ходе переговоров. Однако, как указывается в «Своде государственного регулирования», заказчик не имеет права предпринимать шаги, способствующие выравниванию технических предложений претендентов. Сведения, содержащиеся в предложениях, и названия фирм, которые их прислали, не подлежат оглашению.

Запрещается также использовать на переговорах аукционы, то есть сообщать претендентам минимальный уровень цен, указанный в предложениях. Представляется, что данный порядок способствует повышению обоснованности технических предложений и стоимостных оценок.

Оценка предложений заказчиком, переговоры с претендентами и выбор подрядчика осуществляется в четыре этапа. На первом этапе заказчик анализирует только предложения технического характера, а также возможные сроки выполнения заказа. На втором – стоимостные предложения претендентов. На третьем этапе заказчик осуществляет всестороннюю оценку предложений и подготавливает список претендентов в соответствии с привлекательностью предложений для заказчика. Наконец, на четвертом этапе заказчик ведет переговоры с претендентом, занимающим первое место в этом списке. В ходе переговоров идет поиск компромиссов по основным показателям заказа, указанным выше. Если компромисс не

113

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

найден, то заказчик прерывает переговоры и начинает их с претендентом, занявшим второе место в списке и т. д.

В результате использования «прямых переговоров» выбирается подрядчик, который превосходит остальных претендентов по целому ряду показателей. В целом данный способ размещения государственных заказов более активно воздействует на эффективность хозяйствования корпорации, чем способ «открытых торгов». Он позволяет заказчикам осуществлять контроль выполнения контрактов и прямое регулирование процесса производства приобретаемой продукции. Вместе с тем, он создает основу для злоупотреблений с обеих сторон. Для предприятий-монополистов он дает возможность преднамеренно завышать цены на поставляемую продукцию.

Показательна система контроля подрядчиков. Еще при подготовке контракта заказчик осуществляет комплексную проверку потенциальных исполнителей. Помимо этого, заказчик осуществляет регулярные проверки подрядчика в процессе выполнения заказа. Их цель – установить насколько эффективно и целесообразно подрядчик расходует государственные средства. В период между проверками контроль выполнения заказа осуществляется уполномоченными по административному контролю.

Большое значение для успешного выполнения государственных заказов имеют формы кооперационных связей подрядчиков. Выбор формы обычно осуществляется государственным заказчиком с учетом сложности, масштаба, срочности заказа, а также предложений претендентов.

Наиболее распространенной формой кооперационных связей является система «генеральный подрядчик – субподрядчики» (prime-subcontractor system). Центральное место в ней принадлежит генподрядчику, с которым заключается основной контракт и который несет финансовую ответственность за выполнение всех работ и за поставку заказчику продукции, отвечающей всем требованиям заказа. Генподрядчику предоставляется право решать, какие работы он выполняет сам, а какие передает субподрядчикам. Он самостоятельно размещает субподряды, ведет по ним финансовые расчеты на основе соответствующих договоров, а также осуществляет контроль и регулирование деятельности субподрядчиков. Субподрядчик, в свою очередь, имеет право передать часть своих работ субподрядчикам второго порядка и т. п.

Законодательство предусматривает обязательную передачу субподрядчикам до 50% от общей стоимости заказов свыше 500 тыс. долл. на строительство, промышленное оборудование, военную технику и НИОКР (в ряде случаев при стоимости заказов свыше 100 тыс. долл.) [130, с. 43]. Часто подряды выдаются двум и более исполнителям, каждому свой участок

114

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

работ. Исполнители размещают свои субподряды, контролируют и оплачивают их.

Широкое применение имеет также «групповая форма» выполнения заказа. В ее рамках две и более корпорации образуют партнерство (товарищество) или совместное предприятие, которое в дальнейшем действует как единый подрядчик. Причем часто корпорации-учредители объявляют, что доступ к ним открыт для других. В США считается, что эта форма хозяйственных связей особенно эффективна при выполнении сложных, масштабных заказов на проведение исследований и разработок.

Государственные заказы реализуются на контрактной (договорной) основе. Федеральный контракт является документом, посредством которого государство регламентирует экономико-правовые, организационнотехнические, а в последнее время и социальные взаимоотношения между ведомством-заказчиком и фирмой-поставщиком.

Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны [130, с. 43].

Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса – сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных.

Сегодня каждое федеральное ведомство США обязано формировать

иподдерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок. Для предоставления сведений по контрактам федеральные ведомства используют стандартные формы документов

иунифицированные форматы данных. В дополнение к представленному перечню ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты по контрактам на общую сумму 5 млн долл.

иболее.

115

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений по 400–500 тыс. контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. и 17 млн контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами (на общую сумму порядка 200 млрд долл.). Центральная информационная система федеральных закупок является источником консолидированной информации о госзакупках [130, с. 43].

Данные, содержащиеся в Центральной информационной системе федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, конгрессу и Бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности.

С учетом этих сведений Центральная информационная система ежегодно подготавливает и издает отчет. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета. Срок подготовки документа – пять-семь рабочих дней. Стоимость специального поиска в основном банке данных по одному году составляет приблизительно 400 долл., сведения по каждому дополнительному году – еще 100 долл. [130, с. 43].

Специальные отчеты, списки и рассылки передаются как в бумажном виде, так и на магнитном носителе. При составлении специального запроса требуется указать следующие данные:

–период времени, по которому необходимо провести исследования (финансовый год в США исчисляется с 1 октября по 30 сентября);

–данные, которые клиенту нужно получить в отчете (например, название исполнителя контракта, номер и тип контракта, сумма в долларах и др.);

–структура, по которой клиент желает получить информацию (например, с разбивкой по годам, ведомствам, названиям исполнителей, комбинированные варианты).

Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок США – автоматизация рутинных процессов, а также сокращение сроков проведения операций.

Важными условиями применения электронных торгов являются: развитое законодательство в сфере регулирования использования Интернеттехнологий, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.

Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов – публичности процесса закупок продукции для

116

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия федерального регистра контрактов также размещена в сети Интернет [130, с. 43].

Основные преимущества и недостатки информационной системы федеральных закупок в США представлены в табл. 8.

		Таблица 8
Основные преимущества и недостатки информационной системы
федеральных закупок в США
Преимущества		Недостатки
Высокая оперативность и	точность	Неполное предоставление данных от-
предоставления Конгрессу,	админи-	дельными федеральными ведомствами
страции президента, федеральным ве-
домствам и частному сектору данных		Недостаточная активность использова-
о положении в области контрактов на		ния информационных ресурсов, как со
закупки для государственных нужд		стороны правительственных ведомств,
		так и со стороны населения
Позволяет получить сведения по фе-
деральным закупкам в различных ин-		Недостаточная информационная со-
тересующих пользователя	разрезах:	вместимость между звеньями системы
по годам, ведомствам, контракторам		и др.
и т. п.

Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:

–наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, определяемой в правовом порядке;

–регулирование государственного потребления и функционирование федеральной контрактной системы не Гражданским кодексом (как в России), а особым разделом права – федеральным контрактным правом;

–сложная и детально прописанная организация государственного рынка, наличие на нем четкой специализации и кооперирования производственных процессов, государственное планирование, программирование и контроль;

117

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

–одновременно для государственного рынка характерна жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу;

– особая система ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономикоправовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков;

–наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использования его как инструмента залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем центральный банк Америки – Федеральная резервная система – его гарантом. Правление Федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны «Перечень уполномоченных коммерческих банков» – кредиторов корпораций подрядчиков под гарантию ФРС [117, с. 5].

Таким образом, рассмотрев организацию публичных заказов в США, можно сделать следующие выводы:

–США имеют значительный опыт госзакупок и детально разработанную нормативно-правовую базу в данной сфере;

–федеральная контрактная система является основным механизмом, посредством которого осуществляется подготовка, размещение, оплата и контроль за выполнением госзаказов.

Зарубежный опыт противодействия коррупции в государственных закупках

Термин «коррупция» отражает все виды поведения человека, который, находясь в доверительном положении, использует это положение для приобретения своего собственного преимущества (в целях получения собственной выгоды). В руководящих принципах Всемирного Банка по организации поставок «коррумпированная практика» определяется как «прямое или косвенное предложение, предоставление, получение или ходатайство о получении некоторой ценности для того, чтобы повлиять на

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

действия общественных должностных лиц в процессе поставок или при выполнении контракта» [172].

Коррупция – широко распространенная по всему миру проблема в организации поставок. Всемирный Банк оценил объем взяток, влияющих на управление поставками для общественного сектора, примерно в 200 миллиардов долл. в год [157].

Поэтому заказчик должен быть готов столкнуться с различными формами коррупции, а значит, создавать такие механизмы, которые устраняют коррупцию или, по крайней мере, делают затруднительным ее организацию.

Зарубежные исследователи Никола Димитри, Густаво Пига и Джианкарло Спагноло [156, с. 412–429] выделяют следующие формы коррупции при организации поставок:

–фальсификация заявок;

–управление ситуацией по заявкам;

–искажение рейтинга.

При реализации любого из этих видов коррупции аукционист может либо быть связан с одним из претендентов, которого он поддерживает, либо устанавливает коррупционные отношения с тем претендентом, который предлагает самую высокую взятку. Далее рассмотрим основные типы коррупции и средства, направленные на противодействие ей.

Фальсификация заявок

Мошенничество в предложении имеет место, когда аукционист позволяет претенденту-фавориту регулировать свое предложение после получения информации о конкурентных предложениях. Мошенничество в предложении выступает в следующих видах:

Отбор претендентов-фаворитов, независимый от их предложений

Предположим, что аукционист еще перед аукционом уже установил отношения с одним из претендентов. Аукционист позволяет этому привилегированному претенденту (претенденту-фавориту) подгонять свой результат под самое низкое предложение конкурирующих с ним претендентов. Это может означать одно из двух:

В случае, когда привилегированный претендент представил самое низкое предложение, аукционист позволяет ему поднять это предложение с тем, чтобы претендент увеличил свой доход при выигрыше на аукционе (аукционист позволяет ему увеличить сумму предложения с тем, чтобы этот претендент при выигрыше на аукционе мог повысить свой доход).

118

119