Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Если привилегированный претендент представил не самое низкое предложение, аукционист позволяет ему подогнать свой результат под самое низкое предложение, чтобы, так или иначе, выиграть аукцион. В любом случае, предложенная данным претендентом цена должна быть ниже, чем у непобедивших претендентов.

Претендент-фаворит должен побеждать всякий раз, имея возможность регулировать свое предложение даже тогда, когда самое низкое предложение непривилегированного претендента превышает его цену.

Очевидно, первоначальное предложение привилегированного претендента не имеет значения, потому что оно может быть отрегулировано в любом направлении. Поэтому аукцион с привилегированным претендентом эквивалентен последовательному аукциону, в котором непривилегированные претенденты сначала представляют свои предложения, а затем привилегированный претендент может ответить и имеет право подогнать свое предложение под самое низкое конкурентное предложение. В целом, при наличии данного вида коррупции аукцион не всегда будет способствовать выбору в качестве победителя претендента с наименьшей предложенной ценой; а это не только неэффективно в принципе, но, кроме того, ведет к уменьшению экономии заказчика2.

По мнению зарубежных исследователей [156, с. 412–429], этот тип коррупции может быть устранен посредством проведения открытого аукциона3 или аукциона закрытого предложения второй цены (Викрей)4. Действительно, на аукционе Викрей претенденты представляют предложение равное его истинной стоимости; точно так же на Английском аукционе все продолжают действовать, пока цена не достигает себестоимости. Поэтому с привилегированным претендентом обращаются точно так же, как со всеми остальными претендентами, тем самым обеспечивая

2Это следует из двух фактов.

(I) Претенденты указывают цену предложения выше собственных расходов, потому что иначе они не могут извлечь выгоду из победы на аукционе.

(II) Предположим, что расходы у претендента-фаворита выше, чем у всех других претендентов, но он еще может заявить цену предложения ниже, чем у его конкурентов, тогда привилегированный претендент объявляет свое самое низкое предложение и выигрывает. Это свидетельствует о возможности подтасовки результатов аукциона и по-

нижения их эффективности. См.: Arozamena and Weinschclbaum (2004), Bikhchandani,
Lippman, and Ryan (2005).
3	Это могло быть Английским открытым аукционом с понижением предложения
или Голландским аукционом с возрастающим предложением.
4	Формат Викрей, однако, не популярен, потому что он уязвим для других мани-

пуляций. Например, аукционист может пригласить подставного участника, чтобы закрыть промежуток между двумя самыми низкими предложениями, и претенденты могут вступать в сговор, который они сами себе навязывают.

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

результат, какой можно было бы получить без организации коррупционных действий.

Проблема коррупции слегка отличается, если отбор претендентафаворита основывается на соревновании, основанном на величине возможной суммы взятки. Предположим, что аукционист просит, чтобы претенденты одновременно предложили предполагаемую сумму взятки и представили предложения, понимая, что он получит самую высокую взятку в обмен на предоставление претенденту привилегированного статуса.

Если аукцион первой цены находится в равновесии, то претенденты объявляют свои максимальные предложения, но при этом предлагают аукционисту взятки с тем, чтобы полученный ими доход был не менее чем на обычном аукционе первой цены без коррупционных действий. Результат продуктивен в том смысле, что контракт заключается с претендентом, представившим минимальную цену, но весь остаток присваивается аукционистом. С точки зрения заказчика, это наименее предпочтительная ситуация.

Данная проблема коррупции также может быть скорректирована с помощью проведения аукционов с открытым предложением или аукционами второй цены с закрытыми предложениями (Викрей), потому что в этом случае претендент-фаворит не получает никаких преференций, равновесие устанавливается отказом от взяток и адекватными предложениями (равными реальным расходам по поставке).

Отбор претендентов-фаворитов на основе подаваемых ими предложений

В рассмотренных выше случаях при отборе претендента-фаворита аукционист не учитывает информацию, поступающую к нему во время аукционной процедуры. Однако для коррумпированного аукциониста, возможно, более выгодно провести отбор претендента-фаворита по результатам рассмотрения поступивших к нему предложений по следующим основаниям:

1. Аукционист может извлекать максимальную выгоду при рассмотрении предложений и затем выбрать наиболее выгодное предложение в качестве подходящего претендента.

2. Начиная переговоры с одним или несколькими претендентами, аукционист минимизирует число незаконных контактов и, таким образом, риск их обнаружения.

120

121

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Как и ранее, на аукционе первой цены коррумпированная сделка может принимать одну из двух форм5. Аукционист может предложить претенденту, заявляющему самую низкую цену, поднять свое предложение до второго из наивысших предложений в обмен на взятку. Альтернативно аукционист может предложить второму претенденту, предлагающему более высокую цену, понизить свое предложение до самого низкого представленного предложения (то есть аукционист предоставляет этому претенденту право первого отказа) также в обмен на взятку.

Поскольку аукционист получает достаточную информацию о готовности претендентов платить (делая вывод из представленных предложений об их истинной стоимости), он может выбирать ту форму коррупции, которая наиболее выгодна с точки зрения доходности. Такая форма коррупции очень трудна для обнаружения – и, таким образом, представляет небольшой риск для коррумпированной коалиции, так как только две стороны обладают подобной информацией.

На аукционе второй цены коалиция, состоящая из одного претендента и аукциониста, не может изменять установленную цену, и таким образом ее участники не имеют никакого возможного дохода от коррупции, чтобы поделить его между собой. Минимальная по размеру коррумпированная коалиция состоит из аукциониста и двух претендентов, предлагающих самые низкие цены. Они могут договориться о том, что претендент, предлагающий вторую из самых низких цен, отзывает свое предложение для того, чтобы претендент, предлагающий самую низкую цену, выиграл аукцион, но при этом он получит третье из самых низких предложений. Поэтому можно сделать вывод, что аукцион Викрей недостаточно действенная мера для предотвращения данной формы коррупции.

Крупные коалиции также возможны, и они получают большую прибыль от коррупции. Но риск обнаружения, очевидно, увеличивается с расширением числа лиц, которые знают о коррупции. Схемы коррупции, которые моделируются по этому образцу, основаны на способности сторон изменять предложения после того, как они были представлены. Если это условие не соблюдается, то такая форма коррупции не будет возможна. Один из путей ее предотвращения и заключается в том, чтобы сделать процесс торгов публичным. Как следствие, открытый аукцион, является достаточным в качестве антикоррупционной меры просто потому, что он исключает сохранение конфиденциальной информации, необходимое для осуществления данного типа коррупции.

5	Этот случай был проанализирован Lengwiler и Wolftetter. См.:	Lengwiler Y. Bid

Rigging. An Analysis of Corruption in Auctions / Y. Lengwiler, E. Wolfstetter. Discussion paper. Humboldt-University at Berlin, 2005.

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

Таким образом, если имеются подозрения о том, что ведущий торгов пробует заключить тайную сделку с несколькими претендентами после аукционного раунда при попытке сбора побочных взносов, то следует объявить открытый аукцион.

Открытый аукцион может быть не желателен по другим причинам, в частности, из-за опасности сговора. В этом случае необходимо попробовать доказать факты коррупции на аукционе с закрытыми предложениями. Для этого требуется технология, которая сделала бы невозможным оказание давления с помощью предложений.

Так, можно было бы потребовать, чтобы аукционист публично открыл все предложения после того, как время торгов истекло6. Конечно, претенденты могут быть заинтересованы в том, чтобы сообщить аукционисту о своих предложениях, потому что они также получают доход от коррупции. Аукционист может пригласить каждого претендента посетить его офис со своим раскрытым предложением (с незапечатанным конвертом с предложением).

Аукционист решает, кому из претендентов позволить изменить свое предложение, и взаимодействует с ним. Первое предложение этого претендента просто изымается и заменяется новым, подтасованным предложением7. Поэтому обычная практика подачи предложений в закрытом виде и требования публичного раскрытия не достаточна для исключения мошенничества в предложении. В дополнение к этому обязательно соблюдение условия, что никакое предложение не может быть изъято и заменено.

Часто считается, что проблему коррупции можно решить, учреждая должность хранителя предложений, например, общественного нотариуса, которому устанавливается достаточно высокая «заработная плата за доверие» и которому передаются все предложения. Однако это не гарантирует, что предложение не может быть заменено, не оставляя никакого следа.

Последняя проблема может быть разрешена посредством внедрения электронной системы подачи предложения. Подобная система должна содержать электронную форму, в которой фиксируется, кто произвел подачу заявки, в какое время, а также кто и когда ее рассмотрел. Это предусматривает использование цифровых подписей и печатей с указанием времени. С введением электронной формы торгов аукционист не сможет больше подменять предложение, оставшись незамеченным. В результате однажды представленное предложение уже не может быть изменено.

6	Подобное предусмотрено при организации поставок по заказам Всемирного банка
и Азиатского банка развития.
7	Однако такая схема подвергает коррумпированного аукциониста высокому риску,
так как он должен установить незаконный контакт со всеми претендентами.

122

123

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Таким образом, если имеются подозрения, что аукционист получает взятки в обмен на особенное отношение к претендентам, но все еще хочет использовать формат аукциона с закрытыми предложениями, следует провести аукцион с помощью электронной системы подачи предложения с защищенной электронной формой.

Управление ситуацией по заявкам

Даже если аукционные заявки не могут быть изменены после их представления, коррупционная деятельность может осуществляться в форме управления ситуацией со стороны аукциониста. В этом случае он является как бы «дирижером» тайного сговора участников аукциона, который координирует заявки перед их подачей.

Широко известен скандал страхового брокера, имевший место в США. Генеральный прокурор Нью-Йорка Элиот Спицер предъявил иск ведущей брокерской страховой компании за то, что та «направляла ни о чем не подозревающих клиентов к тем страховщикам, с которыми она заключила прибыльные соглашения за вознаграждение, и что фирма требовала фальсифицированных предложений за контракты по страхованию».

По-видимому, обвиняемые страховые брокеры получили компенсацию за управление бизнесом партнеров своих страховых компаний, и некоторые даже требовали поддельные предложения, которые заставили бы их клиентов думать, что имело место честное соревнование. Ведущие страховые компании США в иске были названы участниками подобного мошенничества. Непосредственными жертвами незаконных действий стали клиенты брокеров.

Искажение рейтинга

Во многих поставках товаров и услуг предложение имеет много измерений. Кроме ценовых различий, важное значение имеют и требуют рассмотрения качественные характеристики. В таких случаях типичной процедурой является «выбор, основанный на качестве и цене». Претендентов просят представить два предложения в двух отдельных запечатанных конвертах: одно, определяющее цену («финансовое предложение») и другое, определяющее товар или предоставляемую услугу («техническое предложение»). Техническое предложение в таком случае рассматривается оценочным комитетом, который начисляет баллы за качество, не имея информации о финансовом предложении. Финансовые предложения передаются на хранение общественному аудитору или независимому специалисту и остаются запечатанными до тех пор, пока они не вскрываются публично после того, как все технические предложения были оценены.

124

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

Затем, используя установленный заранее порядок исчисления оценки, баллы за цену и качество суммируются. Наконец, выбирается предложение с наивысшим общим баллом.

Как правило, на практике используется следующая процедура исчисления баллов. Каждый член оценочного комитета дает техническому предложению оценку от 0 до 100; затем предложение получает балл за качество, которое рассчитывается как среднее арифметическое оценок, выставленных оценщиками; на втором этапе открываются финансовые предложения и заявленным ценам устанавливаются баллы за цену, которые рассчитываются согласно следующей формуле:

Баллы за цену = 100 х (наименьшая из заявленных цен / цена данного предложения)

В этом случае, самое низкое предложение получает 100 баллов в качестве оценки за цену; остальные предложения получают меньшие баллы. Далее посредством использования выпуклой линейной комбинации баллы за качество и цену суммируются в общую оценку, например, показатель качества получает вес 80 процентов, а цены – 20 процентов, как это представлено в следующей формуле:

Общая оценка = (80% х баллы за качество) + (20% х баллы за цену)

В конечном счете, выбирается предложение с самой высокой общей оценкой. С победителем обычно подписывается контракт на сумму, которую он запросил в своем финансовом предложении. В другом случае, по аналогии с упомянутым ранее правилом оценки Викрея, победителю может быть выплачена сумма, при которой общая оценка предложения приравнивается к самой высокой общей оценке проигравшего претендента.

Имея дело с проблемой коррупции, следует сначала позаботиться об обосновании предложения, как уже отмечалось ранее. Это уместно в данном случае и относительно финансового и относительно технического предложения. Следует обратить внимание, что при проведении открытого аукциона техническое предложение вообще не может быть применено, потому что данное предложение обычно является сложным документом. Поэтому, по мнению зарубежных специалистов, технические предложения следует запрашивать при проведении защищенного с помощью электронных технологий аукциона с закрытыми предложениями.

Для применения финансового предложения существует больший спектр возможностей. Можно или использовать ту же самую электронную систему подачи предложения с защищенной электронной формой, или использовать формат открытого аукциона. Открытый аукцион

125

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

с понижением цены следует проводить после того, как технические предложения оценены и начислены баллы за качество. Лучшим способом его проведения является использование специального счетчика, в котором, однако, обычный ценовой счетчик заменен на счетчик баллов. Учитывая свои баллы за качество, каждый претендент может вычислить цену, которая соответствует полученным баллам.

Даже после того, как была внедрена система подтверждения подачи технических предложений, коррупция все еще может оставаться проблемой при оценке технических предложений. Претенденты могут предпринимать попытки подкупа членов оценочного комитета в обмен за выставление необъективной оценки за качество. Подкупая одного или более оценщиков, претендент может запрашивать более высокую цену.

И хотя не существует совершенных средств решения данной проблемы, способы противодействия подобному виду коррупции имеются. Они могут сделать его более дорогостоящим и более опасным для участвующих сторон. Один из способов заключается в том, чтобы уменьшить вес оценки за качество, что можно объяснить тем, что качественный сигнал является менее надежным из-за возможности манипуляции. Еще один способ состоит в том, чтобы привлекать оценщиков к работе уже после получения заявок, выбирая их на основе жребия из целого пула (большого объединения). Это уменьшает влияние отдельных членов объединения оценщиков и, таким образом, делает более дорогостоящей для претендентов «покупку» хорошей оценки качества.

Таким образом, можно сделать вывод о необходимости привлечения для проведения оценки кандидатов на основе жребия из большого объединения потенциальных оценщиков после того, как предложения были представлены. Конечно, при этом следует обеспечить соблюдение условия, чтобы оценщики не имели конфликта интересов по прошлым или настоящим обязательствам ни с одним из претендентов.

Следует также проанализировать распределение оценок за качество, чтобы обнаружить отклонения в оценках отдельных оценщиков. Если у оценщиков согласованная позиция относительно оценки качества, маловероятно, чтобы среди них был кто-то подкуплен. Если оценщик был подкуплен, он выставит оценку, которая смещена в пользу его клиента. В принципе, подобное отклонение может быть обнаружено при помощи статистического тестирования. Однако на практике эффективность такого тестирования будет мала, потому что количество оценщиков обычно невелико.

Есть простой способ уменьшить эффект влияния подкупленного оценщика. Обычно общая оценка за качество вычисляется как простое

126

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

среднее арифметическое оценок отдельных оценщиков. Это означает, что оценкам, выставленным каждым оценщиком, придается одинаковая значимость. И все-таки хотелось бы, чтобы отклонения от средних оценок имели меньшее значение, либо вообще не было бы отклонений от средних оценок.

Добиться этого можно, используя так называемое урезанное среднее. Урезанное среднее х процента – это среднее, вычисленное после удаления предельного x процента в верхнем и нижнем рядах данных. Например, простое выполнение этой идеи – это исключить из общей оценки заявки самую высокую и самую низкую оценку за качество и затем вычислить среднее оставшихся оценщиков.

Продвигаясь еще далее, можно вычислить медиану общей оценки за качество всех оценщиков. Медиана – это баллы за качество оценщика, который находится «в середине»: одна половина оценщиков определяет предложение выше, другая половина ниже, чем медианный оценщик. В отличие от среднего, отклонение от среднего не влияют на медиану. Предельная оценка отдельным необъективным оценщиком (возможно, по причине его подкупа) не оказывает влияния на срединный балл.

Таблица 9 иллюстрирует результат применения этого альтернативного метода определения общей оценки.

В таблице представлены три заявки от претендентов и результаты оценки, выполненной семерыми оценщиками. Оценщики не могут точно и объективно измерить качество предложений, поэтому выставленные ими баллы за качество не абсолютно точны.

Следует попытаться усложнить их работу, смоделировав сложную систему начисления баллов за качество. Согласно общей оценке за качество, заявка А предлагает наивысшее качество. Эта же заявка предлагает и самую высокую цену, но согласно порядку проведения оценки, следует выбрать именно это предложение. Предложение B имеет немного более низкое качество, но и более низкую стоимость. Согласно порядку начисления баллов, оно находится на втором месте. В данном примере, оценщик 1 был подкуплен подателями предложения B: он резко увеличил этому предложению В свою оценку за качество и, наоборот, занизил оценку за качество самого сильного конкурентного предложения A, пытаясь тем самым повернуть решение в пользу предложения B.

Средней оценкой за качество этих трех предложений при расчете простого среднего арифметического всех семи оценщиков является 56,1 – для заявки A; 58,1 – для предложения B и 48,4 для C соответственно. Это даст для предложений общую оценку 56.9; 60.0 и 58.7 соответственно; на основе данных расчетов следует выбрать предложение B. Отклонение оценщика 1

127

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

изменило баланс от лучшего выбора в пользу предложения A. Однако если бы общая оценка за качество рассчитывалась посредством объединения по медиане, а не вычислением среднего арифметического, то оценщик 1 не был бы способен делать такие различия, как можно увидеть в таблице. В этом случае общая оценка за качество составила бы 58.0, 53.0 и 45.0 соответственно и предложение А победило бы с общей оценкой 58,4 против 55,9 для предложения B.

Таблица 9

Среднее арифметическое против объединения по медиане на аукционах с начислением баллов

Предложение	A	B	C
Предложенная цена	45	40	27
Оценка за предложенную цену (в баллах)	60,0	67,5	100
Оценка за качество	60	55	45
Общая оценка предложения	60,0	57,5	56
Оценки за качество, выставленные
отдельными оценщиками
1	46	75	44
2	53	53	45
3	65	48	58
4	59	64	63
5	58	49	50
6	60	67	42
7	52	51	37
Результат, полученный при исчислении среднего
арифметического
Оценка за качество (в баллах)	56,1	58,1	48,4
Общая оценка (в баллах)	56,9	60,0	58,7
Результат, полученный при объединении по медиане
Оценка за качество (в баллах)	58,0	53,0	45,0
Общая оценка (в баллах)	58,4	55,9	56,0

Оценка надежности этого открытия проверена посредством модели Монте-Карло. Установлено, что при предполагавшихся в примере условиях выбор в пользу наилучшего предложения А будет сделан при расчете оценки за качество посредством вычисления среднего арифметического всех

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

оценок лишь с вероятностью 23 процента. Эта вероятность увеличивается до 47 процентов, если вместо этого используется медиана8.

Однако обратная сторона данного метода заключается в том, что при объединении по медиане выбор будет сделан с большей вероятностью в пользу наименее привлекательного предложения C, что, естественно, совсем нежелательно9.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что на аукционах с исчислением баллов следует предусмотреть использование медианы при оценке за качество вместо исчисления среднего арифметического оценок всех оценщиков.

Даже если невозможно провести специальное статистическое исследование, анализ представленных в табл. 9 оценок за качество, начисленных оценщиком 1, наводят на него подозрения. По мнению зарубежных исследователей [156, с. 412–429], при подобных обстоятельствах следует начинать специальное расследование. Независимо от этого, необходимо выяснить экспертную позицию по поводу оценки качества у другой группы оценщиков. Расследование может включать опрос оценщиков и, возможно, проверку их недавних банковских переводов. Как только оценщик вызывает подозрение, он должен быть помещен в черный список. Кроме того, экспертные мнения следует запрашивать в плановом порядке, даже если нет никаких признаков отклонений. Конечно, о данной политике должно быть известно всем вовлеченным сторонам для предотвращения коррупции.

Необходимо рассмотреть индивидуальные оценки за качество и проверить наличие признаков отклонения от среднего. Если существуют подозрения о существовании манипуляции, следует выяснить экспертное мнение или провести уголовное расследование. Желательно, чтобы эта политика системы сдержек была известна всем участвующим сторонам еще до того, как было объявлено о проведении аукциона.

Актуальна так называемая методика проведения «A+B торгов», используемая при выборе подрядчиков на проведение работ по ремонту

8	Следует учитывать, что в примере не смоделированы стратегические аспекты оце-

нок оценщиков. Коррумпированный оценщик может вести себя по-другому в зависимости от того, используется ли для вычисления оценки за качество среднее арифметическое или медиана. Тем не менее, более очевидным является то обстоятельство, что на медиану гораздо меньше воздействуют предельные точки зрения. Поскольку коррумпированные оценщики с большей вероятностью будут делать предельные (то есть смещенные) оценки, использование медианы уменьшает влияние коррумпированных оценщиков и, таким образом, понижает значение усилий претендентов к коррупции.

9	При оценке качества по среднему арифметическому всех оценок выбор в пользу

проекта C будет сделан в 4 процентах случаев, а при объединении по медиане – в 10 процентах возможных случаев.

128

129

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

шоссейных дорог Федеральным министерством по дорогам США и соответствующими департаментами штатов. В данном случае, главной качественной характеристикой будет продолжительность строительных работ, которая вызывает дорогостоящие задержки движения.

«A+B торги» предполагают, чтобы претенденты представили финансовые предложения (приблизительная стоимость) и оценку времени, за которое они могут выполнить работу. Для этого используется следующий линейный порядок начисления баллов:

Общая оценка = предварительная стоимость + приблизительные сроки проведения x стоимость работ за единицу времени

Порядок базируется на расчетном времени проведения работ и предусматривает заключение контракта по предложению, получившему наименьшую общую оценку за общую стоимость работ

Формой проведения таких аукционных торгов может рассматриваться (и фактически осуществляется) одномерный аукцион, где каждый претендент представляет некий сводный показатель в баллах. Выигрывает предложение с наименьшей предложенной оценкой, при этом победитель может свободно выбирать предпочтительную для него комбинацию стоимости и сроков проведения работ с тем, чтобы обещанный сводный показатель в баллах не повышался.

Конечно, торги при оценке сводного показателя в баллах могут проводиться в формате как закрытого, так и открытого предложения. А правилом определения победителя может быть или первый, или второй «показатель», где второй показатель означает то, что победитель должен предложить самую низкую из всех проигравших оценок за общую стоимость работ (обобщенное правило оценки Викрея).

При проведении торгов на выполнение заказов на поставки по системе QCBS («выбор, основанный на качестве и цене») обычно требуется сокращенный список участников, состоящий обычно из шести претендентов, независимо от того, сколько претендентов выразили свою заинтересованность в участии10. Целью подобного жесткого требования является обеспечение прозрачности, справедливости и конкурентности. Однако это требование часто не эффективно, так как оно привлекает к торгам претендентов с невысоким качеством.

Претендент с предложением низкого качества – это претендент, который обладает низким уровнем технических знаний и неспособен предоставить высококачественное изделие или услугу. Если претенденты,

10	См., например, порядок требований Европейского экономического сообщества,
Всемирного банка и Азиатского банка развития.

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

предлагающие высокое качество, участвуют в торгах, претенденты с предложением низкого качества обладают малым или даже никаким шансом на победу без коррупции. Поэтому они особенно склонны к тому, чтобы подкупить оценщиков в обмен на благоприятную оценку качества или информацию посвященного лица относительно еще неуказанных желательных характеристик товара. Вот те способы, посредством которых претенденты с предложением низкого качества могут превращаться в «паршивых овец», и таким образом жесткие требования ранжирования могут способствовать повышению коррупционности процесса поставок.

Потенциальным решением данной проблемы видится установление определенной гибкости списка участников и возможность формирования более короткого списка в случае, когда недостаточно претендентов

спредложениями высокого качества выразили свою заинтересованность

вучастии.

Таким образом, в поставках QCBS («выбор, основанный на качестве

ицене») следует поддерживать гибкость обязательного списка претендентов, которые приглашены внести свои технические и финансовые предложения. В этот список не следует включать претендентов, которые известны или подозреваются в низком качестве, так как вероятнее всего они коррумпируют процесс поставок.

Установление некоторой гибкости в выборе размера списка вступает в противоречие с философией, которая является в настоящее время распространенной в ЕС и различных международных агентствах. Они твердо верят в строгие предписания конкуренции как в лучшую гарантию предотвращения коррупции. Однако практический опыт предполагает, что именно эти самые правила часто и открывали двери для претендентов, которые особенно склонны к коррупции.

Должны быть приняты следующие меры предосторожности. К формированию списка не следует допускать тех, кто позже будет выполнять функции оценщиков технических предложений. В противном случае оценщики могут включить «паршивых овец» ожидая, что они, скорее всего, предложат им взятки.

Усилия по обузданию коррупции были недавно увеличены благодаря новому законодательству, возложившему на компании ответственность за взятки, выплаченные их подразделениями и филиалами, а также за взятки, предлагаемые третьим лицам. Другая важная веха – это акт о практике иностранной коррупции (FCPA), принятый конгрессом США в 1977 г.

ипозже ратифицированный несколькими другими странами. Этот акт предписывает судебное преследование компаний, уличенных в коррупционных деяниях как внутри страны, так и за ее пределами. Раньше многие

130

131

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

страны позволяли своим фирмам рассматривать взятки, оплачиваемые за границей, как деловые расходы и вычитать их из налогов. В этой связи развитие законодательства, подобного FCPA, является крайне важным изменением.

Наконец, следует упомянуть, что коррупция часто имеет место и после заключения контракта – в процессе выполнения работ. В этом случае коррупция принимает форму предоставления подрядчику возможности вносить в выполнение заказа изменения, устанавливающие цену выше уровня, заявленного в исходном финансовом предложении. В целом, дверь для этого вида коррупции широко открыта, если условия действия договора (TOR), определяющие технические особенности и установление цены, недостаточно четкие. Поэтому условия действия договора всегда следует детализировать и разрабатывать особенно тщательно.

Естественно, что необходимость внесения изменений в условия выполнения заказа никогда не может быть исключена целиком. В зависимости от характера поставляемых товаров или услуг более или менее обычным является то, что задачей подрядчика является постоянная готовность к непредвиденным обстоятельствам. Изменения заказа особенно часты при оказании строительных, инженерных и архитектурных услуг, поэтому отношения между подрядчиком и заказчиком требуют постоянного управления.

Завершая рассмотрение проблемы предотвращения коррупции при проведении аукционов за рубежом, можно сделать следующие выводы.

В научной литературе коррупция на торгах рассматривается как манипуляция при оценке качества в комплексных предложениях или как мошенничество при предложении. Принято различать коррупцию, базирующуюся на уже установленных отношениях между заказчиком и претендентом-фаворитом, и коррупцию, основывающуюся на отборе претендента-фаворита во время конкурсного процесса [156, с. 412–429].

Первое направление в исследовании коррупции на торгах разрабатывалось Дж. Лаффонтом и Дж. Тиролем11, которые высказали предположение, что аукционист имеет некоторый дрейф в оценке сложных многомерных предложений и предрасположен к поддержке претендента-фаворита. Эти вопросы впоследствии исследовались и углублялись рядом авторов12.

11	См., например:	Laffont J. A Theory of incentives in procurement and regulation /

J. Laffont, J. Tirole. L., 1993; Они же. Competition in telecommunications / J. Laffont, J. Tirole. MIT Press 1999.

12	См., например, работы М. Челентани и Ж.-Ж. Ганузы: Celantani M. Corruption and

Competition in Procurement / M. Celantani, J.-J. Ganuza // European Economic Review. 2002. № 46. P. 1273–1303; а также Р. Буржэ и Й.-К. Че: Burguet R. Competitive Procurement with Corruption / R. Burguet, Y.-K. Che // Rand Journal of Economics. 2004. № 35. P. 50–68.

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

Вторая группа исследователей рассматривает специфическую форму оснащения предложения, позволяющую аукционисту предоставлять право первого отказа претенденту-фавориту, а это право дает претендентуфавориту возможность соответствовать самому высокому предложению

ивыиграть аукцион13. Подразумевается, что когда все претенденты знают

окоррупции, это повышает риск ее обнаружения. Аукционист, озабоченный опасностью обнаружения, должен учитывать это и предлагать вступать в коррупционные действия лишь небольшому количеству претендентов.

Наконец, третья группа исследователей предполагают, что мошенничество при подаче заявок осуществляется аукционистом после того, как им рассмотрены все предложения. Это позволяет ему сближаться лишь с минимальным числом претендентов и выбирать претендента(ов), сотрудничество с которыми позволяет ему получить максимально возможный доход14. Ламберт-Могиланский и ряд других ученых в работах, посвященных исследованию мошенничества при подаче заявок, выдвигают предположение, что взятки не могут превышать верхнюю границу. Это аргументируется в работах, однако часто взятки принимаются только в том случае, если они достаточно высоки, чтобы компенсировать риск обнаружения и наказания [161], [162], [163].

Практическим проблемам борьбы с коррупцией при организации поставок посвящены многие публикации международных агентств, таких как Всемирный Банк [173], Азиатский банк развития [170], Всемирная торговая организация [155] и Европейский Союз [154], а также современных отечественных и зарубежных специалистов в области государственных закупок15.

13Эти проблемы рассматриваются, например, в исследованиях Л. Арозамена и Ф. Вейншелбаум: Arozamena L. The Effect of Corruption on Bidding Behavior in First-Price Auctions / L. Arozamena, F. Weinschelbaum. Discussion paper. Universidad de San Andres, 2004. (2004), а также С. Кок и В. Нейлсон: Кос S. Bribing the Auctioneer in First-Price Sealed-Bid Auctions / S. Кос, W. Neilson. Discussion paper. Texas A&M University, 2005.

14Cм., например, работы И. Ленгвилера и Э. Вольфштеттера: Lengwiler Y. Bid Rigging. An Analysis of Corruption in Auctions / Y. Lengwiler, E. Wolfstetter. Discussion paper. Humboldt-University at Berlin, 2005; Они же. Auctions and Corruption. Working Paper 401. 2000; Они же. Corruption in procurement auctions. Handbook of Procurement. Theory and Practice for Managers. Cambridge University Press, 2006; а также работы Ф. Менезеса и П. Монтейро: Menezes F. Corruption and Auctions / F. Menezes, P. Monteiro. Discussion paper. Australian National University. 2003.

15См., например, цикл статей о зарубежном опыте проведения аукционов на право заключения государственных контрактов Н. Н. Ефремовой (Академия казначейства и бюджета Минфина России): Ефремова Н. Н. Аукцион как средство от коррупции в сфере государственных закупок // Финансы и кредит. 27(267). 2007. Июль. С. 57–61; Она же. Аукционы – основной механизм государственных закупок // Финансы и кредит. 1(289). 2008. Январь. С. 49–55; Она же. Обнаружение сговора в аукционах на право заключения государственных контрактов // Финансы и кредит. 38(278). 2007. Октябрь. С. 82–87; Она же. Средства ограничения коррупции и сговора в аукционах по закупке

132

133

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

Уровень осознания опасности коррупции в последнее время вырос как в государственном, так и в частном секторах. Это способствовало расширению комплекса мер по ее предотвращению, начиная от введения горячих линий и поощрений за «доносы», до включения в черный список подрядчиков, уличенных в коррупционных деяниях, а также ротацию персонала. Интересное исследование кейсов (практических ситуаций) из опыта частного и общественного сектора, включая замечательный случай реформы общественного сектора в Сингапуре, представлено в работах Р. Стапенхурста и С. Кпундеха16, Дж. Арвиса и Р. Беренбейма17.

Во всех развитых странах коррупция рассматривается как наиболее опасное для общества явление, которое преследуется законом. Дела о коррумпированности видных политических и государственных деятелей подвергаются широкой огласке; запятнавшие себя чиновники, независимо от ранга, вынуждены покидать посты. В Германии для должностного лица, получившего взятку, предусмотрено наказание сроком до 6 лет; во Франции – до 10 (правда, с возможностью замены на денежный штраф в размере, вдвое превышающем размер взятки). За подкуп коммерческого партнера в США провинившийся будет осужден на пять лет, в Японии – на семь. В Китае взяточник может быть приговорен к смертной казни. Однако, несмотря на жесткие меры, взяточничество в Китае остается одним из самых распространенных преступлений, что наносит значительный урон экономике [147].

Во многих государствах существует отлаженная антикоррупционная система, которая базируется на двух документах, определяющих весь комплекс мер по борьбе с коррупцией: конвенции ООН от 31 октября 2003 г. и конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Такая система не только делает наказание неотвратимым, но и закрывает различные бреши в законодательстве, направлена на предотвращение подобных правонарушений.

Существует несколько международных организаций, которые занимаются проблемами коррупции. Крупнейшая из них – Всемирная организация по борьбе с коррупцией (Transparency International), которая ежегодно публикует аналитические доклады о проявлениях коррупции в различных сферах, а также индекс восприятия коррупции, отражающий не реальную статистику по объемам взяток и уголовным приговорам взяточникам,

товаров (работ, услуг) для государственных нужд // Финансы и кредит. 45(285). 2007. Декабрь. С. 59–69.

16См., например: Stapenhurst R. Curbing Corruption: Toward a Model for Building National Integrity / R. Stapenhurst, S. Kpundeh. Washington DC: World Bank, 1999.

17См., например: Arvis J. Fighting Corruption in East Asia: Solutions from the Private Sector / J. Arvis, R. E. Berenbeim. Washington: The World Bank Division, 2003.

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

амнения предпринимателей и аналитиков из разных стран мира о масштабах данного явления среди государственных чиновников.

Россия в этом рейтинге традиционно соседствует с развивающимися странами Латинской Америки и Африки. Осознание того, что необходимо не только наказывать за взяточничество, но и стремиться к предотвращению, профилактике таких преступлений, в нашей стране происходит постепенно. В 2006 г. Россия ратифицировала обе международные конвенции по борьбе с коррупцией и подписала декларацию «О борьбе с коррупцией на высоком уровне». В соответствии с названными документами не только должностные лица, но и члены их семей обязаны отчитываться

всвоих расходах и доходах.

В федеральном законе РФ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. коррупция определяется как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами [101].

Коррупция, ее масштабы, динамика и специфика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны [121]. Когда страна находится в стадии модернизации, масштабы коррупции всегда увеличиваются. В России на данном этапе развития происходит не просто модернизация, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому для нее характерны общие закономерности общественного развития, к сожалению, в том числе и негативные.

Возвращаясь к мировому опыту, следует отметить, что основной тенденцией, наметившейся в области борьбы с коррупцией, является постепенная компьютеризация всех процессов, в которых может возникнуть риск взяточничества. В докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сферой, наиболее подверженной коррупции во всех странах, названа закупочная деятельность на государственном уровне.

Риск взяточничества возникает на всех стадиях процесса госзакупок, начиная с планирования и бюджетирования, проведения аукционов и заканчивая реализацией контрактов и осуществлением платежей. Наиболее коррумпированными ведомствами в большинстве стран являются

134

135

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

госучреждения, занимающиеся выдачей лицензий и квот на экспорт, бюджетными трансфертами, обслуживанием бюджетных счетов, зачетом долгов.

Для достижения большей открытости и прозрачности в государственном управлении, в процессе госзакупок, в предоставлении различных услуг населению все шире используются компьютерные технологии. Это явление призвано способствовать борьбе с коррупцией несколькими путями: онлайновые транзакции деперсонализируют предоставление услуг и практически не оставляют возможностей для передачи взятки или подарка; использование компьютеров стандартизирует все правила и процедуры, делая их максимально четкими; кроме того, компьютеризированные услуги позволяют управлять решениями и действиями на расстоянии.

Например, граждане Южной Кореи могут в режиме реального времени наблюдать за процессом подачи заявок и предоставлением различных разрешений и лицензий. В Пакистане налоговая служба идет по пути реструктуризации и оснащения компьютерными технологиями, чтобы свести к минимуму контакты между налогоплательщиками и налоговыми инспекторами. В Индии и на Филиппинах все документы, касающиеся закупочной деятельности, мгновенно становятся доступны в режиме онлайн [16].

Португалия – одна из первых европейских стран, которая начала активно внедрять программу «электронных госзакупок». Национальный портал по госзакупкам создавался как сугубо информационный; сейчас на нем представлены сведения обо всех стадиях процесса закупок и заключения контрактов на государственном уровне. В режиме онлайн можно бесплатно ознакомиться со всей сопутствующей документацией и подробностями сделок. Подобная система информационного управления помогает собрать и систематизировать все данные и получить статистику, касающуюся сферы госзакупок. С начала реализации этой программы поступления в госбюджет существенно увеличились, все более широкое внедрение электронной системы госзакупок позволяет минимизировать затраты времени и труда, а также способствует структурной систематизации.

В Норвегии, Великобритании и многих других странах Европы и мира вся документация, связанная с государственными закупками и тратами средств госбюджета, является общедоступной и публикуется в Интернете и печатных СМИ.

Во Франции также ставка делается на публичность сведений о заключенных контрактах и проведенных сделках, причем информация ранжируется и размещается в различных по статусу изданиях – в зависимости от суммы сделки. Контракты, сумма которых выше уровня, установленного

136

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

общеевропейскими директивами, публикуются в официальном журнале Евросоюза; контракты на сумму выше 90 тыс. евро, но меньше уровня ЕС – в официальной газете Французской республики (BOAMP); более мелкие сделки освещаются в специализированных журналах, региональных бюллетенях и других общедоступных СМИ [53].

ВЧехии на базе Министерства регионального развития создана информационная система по государственным контрактам, куда поступают все данные, связанные с процессом заключения и реализации контракта на государственную закупку. В электронном виде система будет полностью воспроизведена к 2010 г.

Все большее значение в мире придается этическому воспитанию и образованию сотрудников госструктур. В Китае часто говорят о ключевой роли образования в профилактике коррупции как долгосрочной и стратегической цели. По мнению китайских экспертов, кропотливая работа по воспитанию честности, правильного поведения начиная с раннего детства, со школы, поможет сформировать правильное самосознание и стабильную социальную среду, в которой не будет места коррумпированному правительству.

ВИспании Совет министров одобрил кодекс правильного руководства для членов правительства и других высокопоставленных чиновников,

вкотором декларируются основополагающие ценности государственной службы. Кроме того, в этой стране принят специальный закон о конфликте интересов в сфере госзакупок.

Итальянская компания «Consip», которая отвечает за информационное обеспечение электронной системы закупок для Министерства экономики и финансов, признала, что конфликты интересов и коррупция наиболее часто возникают именно в сфере госзакупок. Компания разработала кодекс этики, устанавливающий стандарты поведения для всех участников, вступающих во взаимодействие в данной сфере. Как считают итальянцы, имеющие колоссальный опыт борьбы с коррупцией, противостоять этому явлению может только общество и его институты – демократический и свободный парламент, независимые судьи и журналисты, партии, профсоюзы, местное самоуправление. Разоблачение нечестных политиков и чиновников должно стать делом общественным [68].

ВГермании Федеральное агентство по закупкам на протяжении уже нескольких лет проводит специальное обучение для новых сотрудников, организует семинары и тренинги, на которых рассматриваются те стадии процесса закупок, когда может возникнуть наибольший риск взяточничества, анализируются конкретные ситуации и через участие в ролевых играх показываются способы правильного поведения. Подобные

137

Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

семинары получили поддержку общественности, Федеральное агентство по закупкам постепенно привлекает к участию в своих тренингах и другие госструктуры, демонстрируя тем самым, что борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений его работы.

Помимо сферы госзакупок есть еще одна зона риска, явление, которое порождает и стимулирует взяточничество, – использование родственных и дружеских связей при устройстве на работу в госструктуры. Неопределенные критерии и практически закрытая информация о вакансиях затрудняют поиск талантливых, перспективных кандидатов. Вместе с тем, по мнению антикоррупционных институтов, прозрачность и открытость процесса найма на работу, предоставление равных возможностей при продвижении госслужащих являются необходимыми условиями для того, чтобы госслужба стала честной, компетентной и независимой.

Избежать кумовства, использования родственных и дружеских связей при устройстве на работу также помогает Интернет. В таких странах, как Корея, Сингапур и Гонконг, Интернет занимает все более весомую нишу

врекрутинговой деятельности.

ВАвстралии для повышения прозрачности и открытости процесса найма на работу существует специальная комиссия, которая отслеживает все вопросы, связанные с госслужбой, разрабатывает инструкции и предписания для кадровых агентств, а затем оценивает, насколько агентства выполняют эти предписания [35].

Южная Корея ввела специальную службу мониторинга для отслеживания случаев устройства на работу через знакомых и последующего взяточничества, если оно имело место. Все выявленные случаи документируются и публикуются в Интернете.

ВСингапуре решение о найме сотрудника на работу принимает специальная комиссия. При этом стратегия борьбы с коррупцией в Сингапуре отличается системностью и последовательностью. К моменту обретения независимости в 1965 г. Сингапур был страной с высоким уровнем коррупции. Для ее снижения были регламентированы действия чиновников, упрощены бюрократические процедуры, введен строгий надзор за соблюдением высоких этических стандартов.

Центральным событием стало создание автономного бюро по расследованию случаев коррупции, куда граждане могут обращаться с жалобами на госслужащих и требовать возмещения убытков. Одновременно было ужесточено законодательство, повышена независимость судебной системы, установлены экономические санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных расследованиях, а также приняты жесткие меры вплоть до поголовного увольнения сотрудников таможни и других

138

3.2.Правила организации публичных заказов

вэкономически развитых странах

госслужб. Это сочеталось с повышением зарплат чиновников и подготовкой квалифицированных административных кадров. Сейчас Сингапур имеет один из самых низких показателей коррупции в мире.

Интересен и американский опыт разоблачения чиновниковвзяточников. Несколько лет назад в США была проведена крупномасштабная операция «Шейх»: сотрудники ФБР появлялись на порогах кабинетов чиновников под видом арабов и предлагали взятки за подряды на разработку нефтяных месторождений. Позже сотрудники спецслужб отмечали, что этот метод проверки дал поразительные результаты.

Проблемы взяточничества и коррупции – основные в деле реформирования государственных учреждений всех уровней. Но так как глубина проникновения и масштабы распространения коррупции стали беспрецедентными, для противодействия ей недостаточно сил и средств того или иного «компетентного» ведомства. Коррупция возникает в результате взаимодействия между представителями власти и бизнесом, частными лицами, а значит, усилия по искоренению взяточничества должны быть общими, все должны взять на себя ответственность за построение новой государственной системы.

139