Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Глава 2

Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами

2.1. Система управления государственными закупками

Основные аспекты формирования государственного заказа

Управление государственными закупками позволяет понять сущность основного механизма расходования бюджетных средств в рыночной экономике – государственного заказа, изучить его функции как инструмента государственного управления экономикой и как системы взаимоотношений между государством и бизнесом, освоить методы и процедуры финансирования и управления государственным заказом в условиях рыночной экономики и выявить особенности финансово-хозяйственной деятельности предприятий на рынке государственных заказов.

Актуальность изучения данного вопроса обусловлена структурной перестройкой экономики и переходом к рыночным отношениям, что требует построения адекватной системы финансовых отношений государства и бизнеса для обеспечения государственных потребностей.

При определении принципов осуществления закупок для государственных (муниципальных) нужд необходимо принимать за основу передовой зарубежный опыт и основные отечественные теоретические разработки. Так, например, В. А. Бажанов отмечает, что целью развития региональной системы бюджетных закупок является формирование системы бюджетных закупок, отвечающей определенным требованиям [8, с. 58]. К данным требованиям можно отнести:

40

2.1.Система управления государственными закупками

1.Эффективность функционирования региональной системы бюджетных закупок (РСБЗ) с точки зрения организации ее управления.

2.Эффективность функционирования системы закупок.

3.Соответствие системы бюджетных закупок основным принципам осуществления закупок продукции для государственных (муниципальных) нужд [119, с. 38].

Стадия исполнения обязательств по государственным контрактам, также как и стадия заключения государственных контрактов, может осуществляться:

1.Централизовано, когда функции мониторинга исполнения государственных контрактов полностью возложены на финансовый орган либо на координирующий закупки орган. Государственные заказчики осуществляют формирование и контроль платежных документов получателей бюджетных средств.

2.Децентрализовано, в этом случае основные функции по контролю исполнения обязательств по государственным контрактам делегируются непосредственно государственным заказчикам. Финансовый орган в данном случае отвечает непосредственно за финансирование государственных контрактов, а координирующий закупки орган осуществляет контроль над исполнением в срок и с требуемым качеством [143, с. 108].

Горизонтальный срез (по стадиям жизненного цикла) функциональных возможностей системы управления государственными закупками необходимо рассматривать в совокупности с вертикальным срезом, обусловленным иерархичностью бюджетной системы [65, с. 97]. В данном случае речь идет о взаимодействии информационно-аналитических систем управления государственными закупками, находящихся на федеральном и региональном уровне управления. Такое взаимодействие должно осуществляться с использованием единых открытых форматов обмена данными.

Необходимо также акцентировать внимание на функциональности аналитического блока системы управления государственными закупками, наличие которого позволяет говорить о таком понятии как «система управления». Следует отметить схожесть требований к функциональному составу аналитического блока на этапе размещения государственного заказа. К таким требованиям, по мнению Е. А. Коломака, относятся:

–анализ динамики спроса и предложения на конкретные виды продукции, динамики цен на данную продукцию;

–анализ соответствия предоставленных в конкурсной заявке поставщика документов требованиям конкурсной документации;

41

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

–осуществление математически обоснованного выбора победителя закупок, используя различные модели оценки и рейтинговую интегральную оценку конкурсных заявок поставщиков [55, с. 132].

Примером комплексной информационно-аналитической системы управления государственными закупками является АИС «Государственный заказ», разработанная в НПО «Криста» и используемая в различных субъектах Российской Федерации. Отличительной особенностью этой системы является полная интеграция процесса управления государственными закупками с бюджетным процессом региона, а также официальным сайтом РФ для размещения информации о размещении заказов [43, с. 92].

Вне зависимости от используемой в регионе модели заключения государственных контрактов, в федеральном законе № 94-ФЗ предусмотрено ведение федеральным органом исполнительной власти реестров недобросовестных поставщиков. Кроме того, обязательным требованием выступает публикация сведений, содержащихся в реестрах, на официальных сайтах субъектов РФ в сети Интернет.

В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 27.12.2006 № 807 (ред. от 15.07.2008) «Об утверждении Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры» [81]. Единый порядок ведения реестров контрактов позволяет унифицировать процедуры заключения и регистрации государственных контрактов, усиливает контроль соответствия заключаемых государственных контрактов плановым показателям [54, с. 43].

Следует также подчеркнуть необходимость создания единого информационного пространства России в области государственных закупок, охватывающего органы государственной власти Российской Федерации

исубъектов РФ [146, с. 114]. Специалист по государственному управлению Г. В. Атаманчук подчеркивает, что «государственное управление по замыслу должно формироваться и реализовываться в соответствии с духом

ибуквой закона, которые, в свою очередь, должны отвечать представлениям о праве» [6, с. 214]. Тем не менее, как отмечает Б. А. Райзберг, часто между требованиями различных социальных норм, в том числе и законов, существуют противоречия [114, с. 45].

Так, политическая воля высшего руководства Российской Федерации к повышению эффективности закупочной деятельности имеется, однако говорить о том, что она является ярко выраженной и действия по ее реализации являются последовательными, не приходится. Один из примеров – долгое

42

2.1. Система управления государственными закупками

утверждение федерального закона «О государственных закупках», который готовился в течение 6 лет (с 1999 года по июль 2005) [112].

Некоторые нормы закона, а также исключенные из него нормы, говорят о том, что представление высших руководителей о государственных закупках сводится скорее к повсеместному внедрению конкурсов вместо использования широкого инструментария конкурентных технологий на регламентированной основе.

Нормативная правовая база включает множество документов различной юридической силы, принятых в разные исторические периоды и основанные на разных экономико-юридических концепциях. При этом данные документы содержат многочисленные несоответствия.

Расходование бюджетных средств на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд в России регулируется Гражданским и Бюджетным кодексами Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и принятыми в их развитие иными нормативными правовыми актами. На уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления используется собственная нормативно-правовая база по данному вопросу, принятая в соответствии

сКонституцией РФ, Гражданским и Бюджетным кодексом РФ [20, с. 276].

Сточки зрения Н. В. Гуева, понятие «государственные нужды» трактуется как «определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования» [34, с. 412]. Е. А. Князева считает, что любое расходование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, а также внебюджетных фондов Российской Федерации на приобретение товаров, оплату работ или услуг является способом удовлетворения государственных нужд [51, с. 18].

Следует отметить, что понятие «государственные нужды» не включает расходы органов местного самоуправления. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 132) [58] органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты.

Государственный контракт является разновидностью гражданского договора [69, с. 61]. Отличие же государственных контрактов от обычных договоров состоит в следующем:

–источники финансирования государственных контрактов – средства бюджета и внебюджетных источников финансирования;

–участие в контрактах в качестве одной из сторон органов государственной власти – государственных заказчиков или уполномоченных ими лиц [74, с. 289].

43

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

Как уже отмечалось, правоотношения, связанные с удовлетворением государственных нужд и проведением конкурсов, в Российской Федерации до введения в силу федерального закона № 94-ФЗ регулировались множеством нормативных правовых актов. Ряд норм был приведен в указе Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции

исокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» [96]. В настоящее время основным документом, регулирующим вопрос размещения заказов для удовлетворения государственных нужд, является федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный закон заменил собой федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» [91].

Кроме того, ряд норм общего характера о порядке формирования

иразмещения государственного заказа содержится в законах «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» [98], «О государственном материальном резерве» [85], «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» [88] и «О государственном оборонном заказе» [86]. Определенные требования к порядку размещения государственных заказов содержатся в антимонопольном законодательстве: федеральном законе РФ «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 17.07.2009, с изм. от 18.07.2009) [89]. Также некоторые положения о порядке формирования

иразмещения государственного заказа присутствовали в утратившем силу федеральном законе «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» [90].

Закон о размещении заказов регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации [102]. При этом сферой правового регулирования закона о размещении заказов являются не только государственные нужды, удовлетворяемые путем конкурсного размещения, как это было в утратившем силу законе о конкурсах № 97-ФЗ.

Новый закон о размещении заказов № 94-ФЗ и ранее принятый указ № 305 имеют более широкую сферу правового регулирования, чем утративший силу закон о конкурсах № 97-ФЗ. В частности, указ № 305 распространяется на любых заказчиков, использующих средства федерального

2.1. Система управления государственными закупками

бюджета и бюджетов субъектов Федерации, выделяемые в том числе в качестве государственной поддержки или государственных гарантий.

Результаты сопоставления этих трех документов представлены в табл. 1.

Таблица 1

Сравнительная характеристика федеральных законов № 94-ФЗ, № 97-ФЗ и указа Президента № 305 в зависимости от вида финансирования государственного заказа

			Закон о	Закон о
				размещении
	Вид государственного заказа	Указ № 305	конкурсах
				заказов
			№ 97-ФЗ
				№ 94-ФЗ
	Заказ с использованием
	средств федерального бюджета	Да	Да	Да
	Закупки с использованием
	средств федеральных госу-
	дарственных внебюджетных
	фондов	Да	Да	Да
	Закупки с использованием
	средств бюджетов субъектов
	Российской Федерации	Да	Нет	Да
	Заказ с использованием
	средств государственных вне-
	бюджетных фондов субъектов
	Российской Федерации	Да	Нет	Да
	Заказ с использованием
	средств, предоставляемых
	в качестве государственной
	поддержки	Да	Нет	Нет
	Закупки с использованием
	средств органов местного	Рекомендательный
	самоуправления	характер	Нет	Да

Как уже отмечалось выше, закон о размещении заказов предусматривает размещение заказа путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, а также без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах) [102].

В рамках указа № 305 предусматривается, кроме этих видов, также закрытый специализированный конкурс при размещении заказов на

44

45

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

поставки продукции для нужд национальной обороны и безопасности, связанных с режимом секретности.

Результаты сопоставления предлагаемых законом о размещении заказов и указом № 305 способов закупки приведены в табл. 2.

Таблица 2

Сравнительная характеристика способов закупок продукции для государственных нужд, предусмотренных законом о размещении заказов № 94-ФЗ

и указом Президента № 305

	Способ закупок продукции	Закон о размещении	Указ
		заказов
	для государственных нужд		№ 305
		№ 94-ФЗ
	Открытый конкурс	Да	Да
	Закрытый конкурс	Да	Да
	Закрытый специализированный конкурс	Нет	Да
	Двухэтапный конкурс	Нет	Да
	Запрос котировок	Да	Да
	На товарных биржах	Да	Нет
	Закупка у единственного источника	Да	Да
	Возможность проведения предварительного
	(квалификационного) отбора	Нет	Да

В целом и закон о размещении заказов, и указ № 305 основываются на единых подходах к процедурам проведения конкурса, последовательность которых может быть описана следующим образом: подготовка публикация извещения предоставление конкурсной документации разъяснение конкурсной документации (при необходимости) получение конкурсных заявок вскрытие конкурсных заявок оценка конкурсных заявок определение победителя конкурса заключение государственного контракта завершающие процедуры [22, с. 123].

Методическая база государственных закупок была представлена, прежде всего, типовой закупочной документацией [80]. Данные документы в своей основе представляли стандартную конкурсную документацию Всемирного банка [118, с. 112] без учета различий в целях закупок

*	Глава 7 «Размещение заказов на поставки биржевых товаров для государственных

или муниципальных нужд на товарных биржах» 94-ФЗ утратила силу с 1 июля 2009 года (Федеральный закон от 08.05.2009 № 93-ФЗ). Вместе с тем, в статью 10 «Способы размещения заказа» закона 94-ФЗ изменения не внесены, и товарные биржи сохранены как способ размещения заказа (прим. автора).

2.1. Система управления государственными закупками

его и Российской Федерации и без адаптации к российской гражданскоправовой среде.

Кроме того, Минэкономразвития России выпустило несколько писем с разъяснениями по применению отдельных положений действующего законодательства по госзакупкам, однако эти документы не имеют юридической силы и по ряду положений содержат расширительное толкование норм действующего законодательства [119].

Контроль за соответствием заявленной при планировании государственного (муниципального) заказа номенклатуры и количества закупаемой продукции установленным планам социально-экономического развития региона является важным элементом контроля за эффективностью обеспечения государственных нужд [29, с. 164].

При осуществлении планирования прямой получатель бюджетных средств осуществляет контроль за достаточностью объема и номенклатуры продукции, предполагаемой к закупке, на предмет:

–возможности обеспечения функционирования объектов и инфраструктуры, находящихся в ведении органов власти субъекта РФ;

–возможности реализации программ и проектов региона [50].

При этом характерной тенденцией экономики России является совершенствование и развитие системы государственных заказов как инструмента удовлетворения общественных потребностей и макроэкономического регулирования. Формирующийся и динамично развивающийся рынок государственных заказов как неотъемлемая часть общенациональных рынков товаров, работ и услуг в рыночной экономике является перспективным для развития многих российских предприятий.

Таким образом, на основе проведенного анализа важнейших аспектов формирования и развития системы государственных закупок можно сделать следующие выводы:

–систему управления государственными закупками можно рассматривать в трех аспектах: государственно-управленческом, законодательно-правовом и социально-экономическом;

–первый аспект заключается в эффективном взаимодействии органов государственной власти и других специализированных органов в вопросе размещения госзаказов;

–законодательно-правовой аспект предполагает формирование нормативно-правовой базы для осуществления государственных закупок;

–социально-экономический аспект заключается в том, что размещение госзаказа за счет средств федерального бюджета,

46

47

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования должно соответствовать установленным планам социальноэкономического развития страны.

Основные принципы организации государственного заказа

Система государственных закупок в России представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с организацией национальной экономики России (рис. 6).

Система государственных заказов в Российской Федерации

ПРИНЦИПЫ Основные принципы

Недискриминация

Транспарентность

Справедливость

Эффективность Подотчетность Законность

Дополнительные принципы

Надежность информационного обеспечения Обоснованность нужд государства общественными потребностями Высокий уровень квалификации специалистов

Основные субъекты

Рыночная инфраструктура Общество и его институты Органы власти Поставщики

Основные объекты

Финансовые средства на закупку продукции

Продукция для государственных нужд

Процессы

Закупка продукции способами, установленными нормативно% правовыми актами

Рис. 6. Система государственных заказов в Российской Федерации

Эффективное использование государственных средств напрямую связано с обеспечением конкуренции среди поставщиков на рынке государственных закупок. Предоставление им равных возможностей по участию в конкурсных процедурах и предотвращение коррупции связаны с открытостью и гласностью процесса закупок для государственных нужд на всех его этапах и контролируемостью этого процесса со стороны надлежащих государственных органов [110, с. 19].

Далее рассматриваются основные принципы размещения государственного заказа.

Первый принцип – законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Основными законодательными

48

2.1. Система управления государственными закупками

документами на федеральном уровне, регламентирующими закупки для нужд субъекта Российской Федерации, являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и закон № 94-ФЗ. Причем многие вопросы, связанные с процедурами размещения и осуществления централизации закупок и так далее, не нашли отражения в этих документах. Поэтому на уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты, призванные дополнить имеющиеся федеральные нормативные документы.

Законодательным собранием Санкт-Петербурга принят закон СанктПетербурга «О заказе Санкт-Петербурга». Аналогичные законы приняты во многих других субъектах Российской Федерации [111, с. 33]. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка проведения закупок. В частности, необходимо соблюдать порядок выбора способов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.

Второй принцип – эффективность размещения государственного заказа. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынке. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция формируется в результате проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Эффективность подразумевает, что затраты на проведение конкурса должны покрываться за счет экономии от полученных результатов. Применение способов закупок, в той или иной степени ограничивающих конкуренцию, допускается лишь при наличии оговоренных законодательством оснований [83].

Принцип экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется путем выбора подходящего способа закупки. При этом учитывается анализ затрат на закупки, разумная экономия средств и контроль над исполнением контракта. Эффективное же расходование средств включает в себя общую оценку выгод от приобретения товара, работы, услуги с учетом фактора времени и затрат на это приобретение [109, с. 51].

Третий принцип – равенство поставщиков и справедливость. Конкуренция на рынке государственных закупок может обеспечиваться только при равенстве поставщиков. Одинаковые требования для всех поставщиков применяются в процессе проведения конкурса и определении победителя. Равенство поставщиков может быть обеспечено объективностью проведения конкурсных процедур. Поэтому государственный заказчик для определения победителя конкурса назначает независимый коллегиальный орган – конкурсную комиссию.

Кризис 90-х годов, происходивший в экономике России и других стран СНГ, способствовал разрушению межрегиональных связей между

49

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

производителями, сложившихся еще в условиях централизованной системы на территории одного государства. В эти годы властями ряда регионов были приняты протекционистские меры, которые должны были защитить региональных производителей от конкуренции со стороны «внешних» поставщиков [140]. Это прямые запреты на ввоз и вывоз определенной продукции, предоставление преференций местным производителям при выборе поставщиков на выполнение региональных заказов.

Введенные в отдельных субъектах РФ и странах СНГ меры по защите местных производителей были оправданы на стадии кризиса. Но в условиях подъема экономики они стали тормозом ее развития. Протекционистские меры снижают действия рыночных механизмов регулирования, в первую очередь, конкуренции, что может привести к застою. Создание во всех регионах рыночной среды позволит быстрыми темпами развиваться наиболее эффективным производителям.

Принцип равного и справедливого отношения осуществляется благодаря предоставлению одинаковых возможностей участия в госзакупках всем поставщикам, вне зависимости от вида деятельности, организационноправовой формы, а также формы собственности [83].

Четвертый принцип – прозрачность (открытость) процедуры размещения государственного заказа [140]. Данный принцип заключается в гласности на всех этапах осуществления государственных закупок: формирования государственного заказа, размещения и исполнения. На этапе формирования – составление и опубликование сводного перечня нужд. На этапе размещения – обязательная публикация приглашений и результатов проведенного конкурса. Допуск поставщиков к процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками. Гласность является сильнодействующим лекарством против такой «болезни», как коррупция.

Транспарентность предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность является одним из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.

Общий принцип транспарентности с точки зрения закупочных процедур состоит в предоставлении необходимой и достаточной информации всем заинтересованным субъектам системно и своевременно [127, с. 5]. Транспарентность при организации и проведении закупок предполагает: достаточность информации, своевременность, доступность, системность.

Своевременная, полная и доступная информация о возможности участвовать в торгах способствует усилению конкуренции, что, в свою очередь, обеспечивает более широкий выбор для государственных заказчиков,

50

2.1. Система управления государственными закупками

и, как следствие, способствует повышению эффективности закупочной деятельности.

Процесс осуществления госзакупок должен осуществляться публично, и информация по госзакупкам должна быть общедоступна. При этом необходимо соблюдать принцип «презумпции открытости информации», то есть пользователь этой информации не обязан объяснять причины, по которым он запрашивает информацию, а государственный орган обязан доказать, со ссылкой на нормы законодательства, почему он отказывает в предоставлении этой информации.

Пятый принцип – осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Принцип ответственности подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права [83]. Также необходим контроль со стороны общественности, включая поставщиков или их уполномоченных представителей, которым, например, является некоммерческое партнерство «Коллегия поставщиков Санкт-Петербурга». Осуществление контроля тесно связано с принципом ответственности [140]. Ответственность за те или иные нарушения, допущенные в процессе осуществления закупки, должны нести конкретные лица.

Принцип недискриминации предполагает открытую и эффективную конкуренцию. Наиболее последовательно принципу недискриминации следует Всемирная торговая организация, одна из важнейших задач которой состоит в обеспечении равных и справедливых условий для всех участников торгового процесса и стимулировании тем самым экономического роста.

Недискриминационный подход к поставщикам продукции является одним из важнейших принципов соглашения ВТО о государственных закупках. Следует отметить, что данное соглашение является несомненным шагом вперед на пути либерализации рынка государственных закупок, хотя его сфера применения и ограничена обязательством предоставления национального режима и режима наибольшего благоприятствования [127].

Соглашение ВТО о государственных закупках (статья III) предусматривает предоставление национального режима и режима наибольшего благоприятствования (далее – РНБ). Тем не менее, соглашение дает возможность устанавливать дополнительные ограничения в силу того, что не распространяет РНБ и национальный режим на меры регулирования доступа на рынок, так как они регулируются ГАТТ и ГАТС [14, с. 11].

51

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

В то же время, соглашение препятствует дискриминации, запрещая закупочным организациям требовать от участвующих в торгах поставщиков компенсаций при проведении квалификационного отбора или при оценке конкурсных заявок и присуждении контрактов. Соответственно, обязательство по предоставлению национального режима охватывает все стадии закупочного процесса.

Исключение из указанного положения предусмотрено для развивающихся стран, в связи с необходимостью стимулировать развитие местных отраслей и содействовать развитию. Указанные страны в процессе присоединения к соглашению вправе оговорить условия применения компенсаций.

По мнению Л. П. Бородулиной, данные условия должны отвечать следующим требованиям: быть объективными, четко определенными, недискриминационными [15, с. 139]. Кроме того, указание на их применение должно содержаться в извещении о планируемых закупках и прочей документации.

Типовой закон о закупках товаров, строительных работ и услуг, разработанный Комиссией ООН по международному торговому праву, – ЮНСИТРАЛ1 – в качестве базовой модели, ориентирован на транспарентность и недискриминационность процедур закупок. Закон признает право государств на ограничение участия зарубежных поставщиков с целью защиты определенных национальных отраслей или по другим законным причинам. С целью обеспечения транспарентности любые подобные ограничения должны вводиться только закупочными организациями в соответствии с нормами действующего законодательства.

Законодательство ряда стран предусматривает возможность предоставлять преимущества национальным поставщикам при присуждении государственных контрактов. Преференции конкурсным заявкам от национальных поставщиков или на национальную продукцию могут быть выражены в различных формах:

–преференциальные поправки, которые могут варьироваться в зависимости от категории закупок (обычно в интервале от 3% до 20%);

–преференция может предоставляться поставщикам товаров и услуг национального происхождения при выборе между двумя конкурсными заявками, которые по другим параметрам равны;

–могут отсутствовать общие преференции, но существовать преференции, применяемые при закупках определенных категорий продукции или осуществляемые определенными закупочными организациями [17, с. 92].

1Этот закон приводится полностью в приложении.

2.1.Система управления государственными закупками

Вряде стран законодательство по закупкам обязывает закупочные организации учитывать при присуждении контрактов способность поставщиков выполнять установленные компенсационные требования («offset» requirements). В данном случае закупочная организация должна указать подобные условия в объявлении о торгах и в конкурсной документации.

Вцелом необходимо отметить, что при проведении закупок государство, как правило, стремится предоставлять преференции отечественным поставщикам в отраслях, находящихся в кризисной ситуации, или в регионах, страдающих от безработицы или низкого уровня развития.

Кроме того, преференции отечественным поставщикам применяются для поддержки новых высокотехнологичных отраслей, особенно в секторах, которые сильно или полностью зависят от государственных контрактов. Заказы, размещаемые в данных отраслях, использующих наиболее передовые технологии, способны стимулировать инновации во всей национальной экономике.

Таким образом, по нашему мнению, существующее в системе государственного заказа противоречие между протекционизмом и транспарентностью, которое заключается в предоставлении преимуществ национальным товарам и услугам по сравнению с иностранными, должно стать стимулом к развитию эффективности и качества национальных производств до момента преодоления технологической отсталости российскими компаниями.

Например, законодательство Соединенных Штатов Америки (закон

озакупках товаров американского происхождения – «Buy American Act») ограничивает поставки для государственных нужд товаров зарубежного производства [17, с. 124]. В тех случаях, когда национальная правовая база допускает участие в тендере иностранных производителей и поставщиков, зарубежный товар должен обладать явными преимуществами перед продукцией американского происхождения для выигрыша тендера. В случае поступления равнозначных коммерческих предложений от национальных производителей и потенциальных зарубежных партнеров предпочтение всегда отдается американским субъектам хозяйствования [17, с. 126]. За исключением отдельных случаев, предписывается использование материалов только американского производства в строительстве государственных объектов на территории США.

Шестым принципом является уникальность, то есть каждый конкурс по-своему уникален, имеет свои особенности и к его проведению следует подходить творчески [12, с. 19].

Для реализации этих принципов государством в первую очередь должны быть созданы условия, при которых сведения о государственных закупках, характере закупаемой продукции, работ или услуг, о государственных

52

53

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

заказчиках и поставщиках будут доступны широкому кругу заинтересованных лиц.

Многие принципы и правила государственных закупок заимствованы из мировой практики, но, к сожалению, с довольно серьезными искажениями или без достаточного учета положений отечественного законодательства, упуская из виду тот факт, что копирование лишь части пусть даже эффективного механизма вовсе не гарантирует того, что этот новый механизм будет работать также эффективно.

Витоге российское законодательство в области государственных закупок еще далеко от совершенства. Но именно оно определяет формальные процедуры и требования к предложениям участников таких конкурсов. Без знания этих процедур, а также сложившейся практики проведения закупок, крайне сложно проводить закупки для государственных нужд.

Внедрение конкурсной системы в закупочную практику проходит на региональном уровне. Как правило, законодательную основу таких закупок составляют распоряжения.

По мнению автора, необходимо разработать дополнительные принципы организации государственного заказа с учетом российской действительности: недостаточным опытом в данной области и особенностями законодательства. К этим новым дополнительным принципам можно отнести:

1) надежность информационного обеспечения,

2) высокий уровень квалификации специалистов,

3) обоснованность нужд государства общественными потребностями. Рассмотрим предлагаемые дополнительные принципы более подробно.

1.Надежность информационного обеспечения

Всоответствии с положениями закона № 94-ФЗ необходимо определить как официальные печатные издания, где будет публиковаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках, так

иофициальные сайты в Интернете, которые сделают информацию о госзакупках еще более доступной. Следует отметить, что при разработке закона № 94-ФЗ Россия применила самый передовой зарубежный опыт, в результате чего вся процедура размещения заказа имеет должное информационное сопровождение.

Иными словами, сведения обо всех этапах процедуры размещения государственного заказа – от публикации извещения о проведении закупки

иее условий до информации о заключенном государственном контракте

иего исполнителях – носят открытый характер, и доступ к ним предоставлен всем желающим [124, с. 97]. Такой подход позволяет говорить

54

2.1. Система управления государственными закупками

об увеличении эффективности размещения государственного заказа. Так, по сравнению с первым полугодием 2005 г., среднее число участников открытых конкурсов, аукционов и запросов котировок при размещении госзаказов увеличилось в полтора раза.

Тем не менее, имеется ряд сложностей, связанных с информационным обеспечением государственных заказов в нашей стране. В частности, в законе № 94-ФЗ нормативно закреплены двойная (электронная и бумажная) работа госзаказчика, что затягивает сроки, в связи с ориентацией на бумажный документооборот [25, с. 123].

Необходимо законодательное решение, утверждающее статус интернет-публикации на официальном сайте госзакупок как главенствующей, а точнее — как первичной. Объявление интернет-публикации первичной означает, прежде всего, что отсчет сроков конкурса будет вестись, начиная с момента интернет-публикации. Традиционные печатные («бумажные») извещения о конкурсе останутся, однако от времени их публикации сроки конкурса зависеть не будут, и в каждом из бумажных извещений должна будет указываться ссылка (URL) на первичное опубликование в Интернете.

Большинство развитых стран уже давно законодательно закрепили первичность интернет-публикации извещения. Так, в ЕС вся информация об объявленных тендерах публикуется в Приложении S к «Официальному журналу EC» (Official Journal of the European Communities). Бумажная версия этого приложения была упразднена 1 июля 1998 г., и официальным изданием является «Электронный ежедневник тендеров» (Tender Electronics Daily – TED) [25, с. 124].

Однако первичная электронная публикация извещения не должна интерпретироваться как появление текста извещения на произвольном сайте Интернета в произвольном формате. И из закона № 94-ФЗ, и из здравого смысла следует, что под первичной публикацией понимается размещение информации на одном из официальных сайтов Российской Федерации, официальном сайте субъекта Российской Федерации, официальном сайте муниципального образования.

В то же время наблюдаются многочисленные ошибки в предоставлении данных, присутствие неверных и некорректных данных на сайте госзакупок. В связи с чем Дмитрий Медведев поручил руководству Минэкономразвития, ФАС и Генеральной прокуратуры усилить контроль над размещением государственных заказов [42]. В частности, необходимо обеспечить достоверность информации, размещаемой на сайте госзакупок.

Одно из самых распространенных нарушений, которое мешает конкуренции во время борьбы за заказы, – не совсем корректный ввод названия

55

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

лота. Например, использование в предмете заказа латинских букв вместо аналогичных русских. Для заранее предупрежденных чиновником компаний правильный ввод лота не составит труда, в то время как остальные потенциальные участники размещения госзаказа эту информацию просто не найдут. Подобные действия значительно снижают эффективность процедуры проведения госзакупок. Следовательно, обеспечение надежности информационного обеспечения является крайне важным на современном этапе развития системы государственных заказов в нашей стране.

2.Обоснованность нужд государства общественными потребностями

Внынешних экономических условиях задача рационального использования бюджетных средств приобретает сверхактуальность. А потому обоснованность закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд сегодня требует к себе особого внимания. Закупки, осуществляемые на средства бюджета и внебюджетных источников, должны быть обоснованно необходимыми для реализации органами власти и администрациями своих государственных и муниципальных функций и обязанностей перед населением [133, с. 24].

Вместе с тем в настоящее время зачастую наблюдается закупка товаров (работ, услуг), совершенно не соответствующих общественным потребностям. Так, якобы для удовлетворения государственных нужд приобретаются дорогостоящие автомобили, мебель, а иногда даже и предметы роскоши.

3.Высокий уровень квалификации специалистов

Впроцессе осуществления государственных закупок в настоящее время встречаются как четкое следование нормам законодательства, так и многочисленные нарушения. При этом причинами данных нарушений могут быть незнание и/или непонимание государственными служащими принципов функционирования рыночной экономики, экономической политики государства, норм законодательства и т. д. [83].

Нельзя забывать о том, что госзакупки начали осуществляться лишь с 1997 года (после выхода в свет указа Президента Российской Федерации от 08.04.1997 № 305), что свидетельствует о том, что на данный момент они только развиваются. При этом недостаточная компетентность специалистов является основной причиной нарушения законодательства в указанной сфере [56]. Таким образом, высокая компетентность специалистов позволит повысить эффективность проведения государственных закупок, поэтому необходимо повышение уровня квалификации специалистов в сфере размещения заказов. Учитывая важность исключения ошибок,

56

2.1. Система управления государственными закупками

источником которых является человеческий фактор, одной из основных задач является повышение уровня автоматизации работ и обучение персонала.

Следует отметить, что многие коммерческие и государственные структуры, в том числе и естественные монополисты, такие как РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром», также производят закупки на основе конкурентных (в первую очередь – конкурсных) процедур. Причем, по мнению К. В. Кузнецова, в качестве методической основы необходимо использовать положения, применяемые в мировой практике и отечественных государственных закупках [59, с. 161]. Правда, иногда правильность подобного подхода может вызвать некоторые сомнения, ведь при закупках коммерческих структур, в отличие от госзакупок и закупок по проектам международных финансовых организаций, экономическая эффективность гораздо важнее открытости и борьбы с недобросовестностью.

В целом изучение принципов организации государственного заказа показало, что:

–к основным принципам организации государственного заказа относятся следующие: законности и ответственности, транспарентности (информационной открытости), добросовестной конкурентности и равноправия, а также уникальности.

–большинство этих принципов заимствовано из мировой практики

ине в полной мере учитывают особенности российской действительности. В связи с чем, учитывая российские реалии, предлагается ввести следующие дополнительные принципы: надежность информационного обеспечения, высокий уровень квалификации специалистов, обоснованность нужд государства потребностями общества.

Концепции прокьюремента

Основная цель проведения конкурсов состоит в том, чтобы за счет привлечения большего числа возможных контрагентов резко повысить конкуренцию. При этом необходимость срочного поиска контрагента и желание обеспечить при этом максимально выгодные условия соглашения способствуют обострению конкуренции. Именно в этом случае оперативность и конкурентоспособность как нельзя лучше сочетаются с одним из основных гражданско-правовых принципов – принципом автономии воли.

Максимальная концентрация претендентов на получение заказа – это необходимое условие обеспечения конкуренции, но не всегда достаточное. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду,

57

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

то есть условия, которые позволили бы всем участникам равноправно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование прокьюремент [142, с. 89].

Термин «прокьюремент» стал использоваться в России в последние годы, когда появилась переводная литература по этим вопросам, в конкретном значении – как совокупность практических методов и приемов, позволяющих обеспечить интересы заказчика при проведении закупки посредством конкурсных торгов. А поскольку обеспечение интересов заказчика (в данном случае государства) является целью организации конкурсов, прокьюремент и является самой процедурой ее достижения (на конкурсной основе). То есть смысловое значение прокьюремента идентично конкурсным торгам, но более точно отражает, по мнению Ю. С. Турсунова, организатора-заказчика – государство в лице различных правительственных органов [142, с. 90].

«Прокьюремент» в западной литературе определяется как «организационная форма, которую заказчик использует для найма подрядчиков и контроля проектирования и строительства зданий и сооружений». Из этого определения следует, что инициатива выбора исполнителей всегда остается за заказчиком – будь он государственным или частным. Но формы и методы такого выбора существуют разные [128].

Основная и наиболее распространенная система прокьюремента – это традиционная схема «проект-тендер-строительство». Кроме того, на Западе, да и в России, все больше становится популярной схема «спроектируй и построй»и некоторые другие системы, в частности «биддинг», то есть прямое приглашение подрядчика (без тендера). В Великобритании, например, доля разных систем прокьюремента выглядит следующим образом: традиционная (тендерная) – 67%; «спроектируй и построй» – 26%; другие – 7% [128].

Традиционная схема состоит в том, что инвестор подбирает себе «архитектора» или «инженера», в задание которого входит проектирование строительства, размещение подряда, контроль хода строительства, организация приемки в эксплуатацию построенного объекта. Нетрудно заметить, что перечисленные функции в России выполняет «заказчик», которого приглашает инвестор для организации строительства. Если функции заказчика выполняет сам инвестор, то появляется понятие «застройщик».

Следует отметить, что в английском языке нет терминов «заказчик» и «застройщик». Они практически совпадают с понятиями «архитектор» или «инженер». Традиционная схема предполагает тендер на подряд, или

58

2.1. Система управления государственными закупками

по-русски – «торги», в виде конкурса или аукциона. Тендеры в виде конкурса проводятся в двух видах: «открытом» или «закрытом». При открытом конкурсе публикуются приглашения всех желающих принять в нем участие. Затем претендентам выдается, как правило, набор натуральных (или как их называют «физических») объемов работ, а претендент готовит тендерную документацию. При этом главная роль отводится смете на весь объем работ, то есть предлагается цена контракта [45, с. 104]. Смета, как правило, показывает затраты подрядчика плюс планируемую прибыль. Нередко именно величина прибыли и играет решающую роль, так как себестоимость строительства варьируется в меньшей степени. Победителем конкурса считается тот претендент, который предложит наименьшую цену.

Закрытый конкурс отличается тем, что на тендерные торги приглашается лишь определенный круг подрядчиков, которых заказчик, как правило, хорошо знает или получил соответствующие рекомендации. В остальном процедура подачи «оферты», то есть тендерного заявления со всеми необходимыми документами, и подведения итогов конкурса такая же, как в открытом тендере [77].

При проведении процедур прокьюремента следует иметь в виду, что каждый закупочный проект и каждый контракт являются уникальными. При всей стандартизованности процедур прокьюремента нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. Каждый контракт имеет свое своеобразие и специфику, если это не учесть, то потери неизбежны. Как бы жестко законодательно не регламентировались процедуры закупок, у работников очень часто имеются варианты альтернативных решений.

Важно определиться с общими принципами, которыми должны руководствоваться исполнители при проведении закупочных процедур с целью достижения поставленных целей наилучшим образом. Для этого, с точки зрения В. И. Смирнова, в основу прокьюремента заложены следующие принципы:

–открытость (транспарентность),

–равноправие (справедливость),

–экономичность,

–эффективность,

–ответственность [129, с. 48].

Чрезвычайно важно, что указанные принципы необходимо реализовывать в комплексе. Чрезмерное преобладание какого-нибудь из них вносит дисгармонию в процедуры закупок и неизбежные потери. К сожалению, закон № 94-ФЗ страдает этим недостатком, так как чрезвычайно усилил принцип открытости (транспарентности) в ущерб другим принципам

59