Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

прокьюремента и, прежде всего, экономичности и эффективности. Причем в односторонней трактовке – чрезмерная открытость заказчика при полной закрытости участников.

Для закона № 94-ФЗ характерна жесткая регламентация закупочных процедур, установление максимальной публичности их проведения и тотальный контроль за соблюдением формальных правил.

Чрезмерная регламентация процедур закупок чревата снижением их эффективности, на что неоднократно указывал в своих работах один из самых известных российских специалистов в области государственных закупок в США В. А. Федорович. Он приводил следующее мнение американских аналитиков: «Одним из “плодов” контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы

вбольшинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и закупаемого товара» [46, с. 12].

Ксожалению, эта проблема американской системы государственных закупок после принятия закона № 94-ФЗ в полной мере стала проблемой российской системы государственных закупок. Весьма значимым фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что

врезультате чрезвычайной жесткости процедур закупок госзаказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реально нужна, и не в том объеме, который им действительно необходим.

При расчете эффективности должны использоваться показатели, которые позволят измерять соответствие целям других участников процесса взаимодействия (например, других участников конкурса, различных социальных институтов и т. п.). Вышестоящее руководство нуждается в измерении соответствия процесса взаимодействия стандартам, правилам и закономерностям. Подрядчики (поставщики) стремятся к обеспечению процесса наиболее подходящими ресурсами и исходными данными, удовлетворяющими условиям выполнения конкурса с минимумом неэффективных расходов. Поставщики заинтересованы в тех способах поставки ресурсов и финансирования активов, которые позволяют максимизировать эффективность результатов взаимодействия [125, с. 19].

Интегральный результат взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур может быть измерен в виде дополнительного эффекта, получаемого всеми участниками взаимодействия. Причем этот дополнительный эффект может быть получен в удаленное от момента планирования время. Таким образом, в зависимости от целей и задач государственного конкурса оценка может осуществляться как предварительно, так и по фактическим данным.

60

2.1. Система управления государственными закупками

Причина прироста результатов едина – процесс взаимодействия, а эффект для каждого участника – свой.

Для государства – решение социальных и экономических задач в условиях ограниченного объема выделенных бюджетных средств. Например, поставка максимального количества офисной техники для автоматизации школ конкретного района при заданном объеме финансирования [44, с. 297].

Для предпринимательских структур – балансирование административного давления и обеспечение дополнительного финансирования деятельности. Например, при выполнении государственного заказа появляется дополнительное финансирование объемов научно-исследовательских работ. В частности, заказ на разработку системы спутниковой навигации в рамках программы ГЛОНАСС позволил разработать новые средства навигации для розничных потребителей.

Для подрядчиков – возможность получения дополнительного дохода и диверсификация портфеля заказов, обеспечивающая эффективность деятельности.

Для потребителей – сокращение затрат на приобретение необходимых ресурсов за счет схемы финансирования с использованием государственных средств [44, с. 323].

Впроцессе осуществления конкурсных торгов государственные органы вступают во взаимодействие с предпринимательскими структурами для выбора наиболее привлекательных условий выполнения государственного заказа. При расчете эффективности конкурсных торгов, по мнению автора, под эффектом может пониматься своевременное выполнение предпринимательской структурой своих обязательств по стоимости и в сроки, удовлетворяющие обе стороны конкурса. Под затратами при расчете эффективности целесообразно понимать стоимость государственного заказа, размещаемого на торгах [64, с. 285].

При проведении государственных торгов возникает и реализуется механизм взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур, схематически представленный на рис. 7.1–7.3.

Вчастности, показано, что механизм взаимодействия при проведении государственных торгов имеет трехэтапную структуру:

1. Организация торгов.

2. Проведение торгов.

3. Контроль за выполнением условий.

61

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

Подача заявки

с намерением

Орган государственной власти

участвовать в торгах

Предприниматели

Информационное

пространство:

СМИ, официальный сайт,

Размещение информации

адресная рассылка

Получение информации

о заказе: продукт, сроки,

о торгах

цена,количество

Рис. 7.1. Механизм организации торгов

Орган государственной власти

Назначение комиссии

	Комиссия по организации								Государственные торги
	и проведению торгов
Подача заявки
							Выбор победителя
с намерением
									с наилучшими
участвовать в торгах
									условиями

Предпринимательская структура

Рис. 7.2. Механизм проведения торгов

1. Подготовка необходимых документов для подписания с победителем 2. Контроль выполнения заказа и рационального расходования государственных средств

1. Исполнение государственного заказа в соответствии с предусмотренными условиями

Орган государственной власти

Выполняющая государственный заказ предпринимательская структура

Рис. 7.3. Механизм контроля за выполнением условий торгов

62

2.1. Система управления государственными закупками

Для совершенствования описанного выше многоэтапного механизма специалистами разработаны следующие предложения:

1.Увеличение уровня осведомленности потенциальных участников при определении условий предполагаемых торгов. Уровень осведомленности можно измерить, рассчитав совокупный фактический тираж средств массовой информации и посещаемость Интернет-страниц, на которых размещена информация о государственном заказе.

2.Повышение прозрачности при определении победителей государственных конкурсов. Ее обеспечение может быть осуществлено путем опубликования поданных на торги заявок в средствах массовой информации.

3.Заключение договоров о взаимодействии государственного органа

ипредпринимательской структуры на выгодных для обеих сторон условиях. Выгодность для каждой из сторон определяется соотношением выбранного эффекта и затрат на участие во взаимодействии. Например, для предпринимательской структуры в качестве эффекта может рассматриваться объем государственного финансирования при выполнении заказа.

4.Использование показателей сравнительной привлекательности при выборе победителя торгов для минимизации риска неисполнения заказа в требуемые сроки с необходимым качеством.

5.Взвешивание показателей сравнительной привлекательности предпринимательских структур в соответствии со спецификой продукта, по поводу которого проводятся государственные торги [62, с. 402].

Таким образом, в результате последовательной реализации предложенных выше действий формируется единый комплексный механизм организации, проведения и контроля над исполнением государственного заказа. Данный комплексный механизм за счет свойства масштабируемости применим к торгам с различными объемами финансирования, а также может быть распространен на большинство проводимых в настоящее время государственных торгов.

Вместе с тем, с вступлением в силу федерального закона № 94-ФЗ начал действовать и порядок обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов, закрепленный в нем [137]. В частности, в статье 57 говорится, что «любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа».

При создании федерального закона № 94-ФЗ его разработчики старались защитить интересы и заказчиков, и поставщиков. До недавнего

63

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

времени закон давал право заказчику самостоятельно устанавливать различные требования к участникам. Пользуясь этим правом, они зачастую устанавливали необоснованно завышенные требования к поставщикам. Например, требование по опыту работы поставщика, хотя поставку необходимо осуществить уже через месяц. В законе № 94-ФЗ законодатели убрали требования по опыту работы. На рынок заказов может прийти любой поставщик, если он не банкрот, его деятельность не является преступной или она не приостановлена по каким-то причинам.

Кроме того, государство должно защитить интересы заказчиков от недобропорядочных поставщиков. С этой целью было принято решение создать реестр недобросовестных поставщиков. В первую очередь в этот «черный список» будут попадать поставщики, которые не выполнили свои обязательства по исполнению контрактов или в ходе процедур уклонились от заключения контракта.

В итоге получается, что для надежных поставщиков будут открыты двери всех государственных служб, и они смогут спокойно участвовать в торгах. Между тем законодатели ставят рамки, оберегающие и заказчиков. Теперь перед тем как выйти на торги поставщик должен будет четко взвесить свои силы и определить для себя, будет ли ему под силу выполнить государственный заказ. Ведь попав в реестр недобросовестных поставщиков, предприятие или фирма может лишиться на два года госзаказов, потому что заказчик, ссылаясь на реестр, может отказаться работать с неблагонадежным поставщиком [126, с. 4].

Анализ концепции прокьюремента позволяет сформулировать следующие выводы:

–прокьюремент представляет собой совокупность инструментов и приемов, которые используются при осуществлении государственных заказов и максимально обеспечивают интересы покупателя;

–прокьюремент сочетает в себе как элементы правовой природы, так как законодательно организация конкурсов и размещение заказов четко прописаны в законе, так и элементы экономического порядка, позволяющие создать «максимально честную» конкурентную среду;

–поскольку обеспечение интересов заказчика (в данном случае государства) является целью организации торгов, прокьюремент и является самой процедурой ее достижения (на конкурсной основе). То есть термины «прокьюремент» и «конкурсные торги» в принципе являются синонимами, но слово «прокьюремент» более

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

точно отражает роль организатора-заказчика – государства в лице различных правительственных и муниципальных органов;

–в зависимости от целей и задач государственного конкурса оценка может осуществляться как предварительно, так и по фактическим данным. Интегральный результат взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур может быть измерен в виде дополнительного эффекта, получаемого всеми участниками взаимодействия, который может быть получен в удаленное от момента планирования время.

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

Задачи социально-экономической политики

Всовременных условиях Правительство Российской Федерации намерено использовать все имеющиеся инструменты экономической

исоциальной политики в целях поддержки граждан и недопущения разрушительных процессов в социальной сфере и в экономике страны, обеспечивая одновременно с этим решение стратегических задач социальноэкономического развития [113]. Государственный заказ на управление социально-экономическими процессами – совокупность заданий органам исполнительной власти в виде количественной оценки результата управленческих воздействий [116].

Всоответствии с программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, Правительство Российской Федерации должно было осуществлять свою деятельность исходя из следующих приоритетов.

Первый приоритет – выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала [113].

Оказывается поддержка гражданам и семьям, наиболее пострадавшим в период экономического кризиса. Усилена социальная защита населения, обеспечены необходимые объемы и качество социальных и медицинских услуг, доступность качественных и безопасных лекарственных средств. Будут расширены масштабы деятельности государства в сфере занятости, развитие программ переподготовки, оказание адресной поддержки гражданам в трудоустройстве [49, с. 169–177]. Необходимые меры поддержки

64

65

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

будут оказаны гражданам, приобретающим жилье. Государство будет содействовать реализации жилищной программы и развитию ипотечного кредитования [113].

Государственный социальный заказ – экономико-правовая форма реализации государственных планов и программ, направленная на удовлетворение социальных потребностей граждан, обеспеченная бюджетным финансированием и основанная на договорных отношениях между органами власти и субъектами гражданских правоотношений независимо от формы собственности и подчиненности. Его цель – решение социально значимых проблем общества путем бюджетного финансирования социально значимых услуг и проектов социальных организаций, а также привлечение инновационных, интеллектуальных кадровых и материальных ресурсов сообщества на эти цели.

Ожидаемыми результатами реализации данного подхода являются:

–достижение результата социальных услуг – положительных изменений у потребителей услуг;

–повышение качества услуг и удовлетворенности клиентов;

–внедрение новых социальных технологий;

–повышение уровня социальной защиты населения;

–повышение эффективности использования бюджетных средств, направляемых на социальную защиту населения;

–сокращение вероятности протекционизма и коррупции. Стандартизация социальных услуг – необходимое условие введения

системы государственного задания, а в перспективе – государственного заказа на их оказание [30]. Поэтому внедрение государственных стандартов в сфере социального обслуживания населения является одной из основных задач. Разрабатывается система качества, проводятся мероприятия по определению уровня удовлетворенности клиентов качеством предоставляемых услуг и эффективности социального обслуживания.

В качестве дальнейшей перспективы просматривается работа социальных учреждений вообще в автономном режиме, которая имеет свои определенные выгоды [120]. В настоящее время значительно увеличивается социальная составляющая государственных закупок. Так, в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26.10.2004 г. № 1829 сформированы сводные перечни нужд администраций районов Санкт-Петербурга на 2009 год на основании утвержденного бюджета [92].

Рассмотрим один из сформированных сводных ведомственных планов размещения заказа на примере администрации Адмиралтейского района на 2009 год в сумме 1845,5 млн руб. [106] (см. табл. 3).

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

Таблица 3			Публичные закупки			% к плану	процедур			3,50	7,70	2,60	0,09	1,00	0,64	5,30	4,40	11,00	3,00
						План	процедур	на 2009 г.		3 146,4	46 435,1	4 536,2	715,1	227,5	416,0	2 586,0	2 859,2	300,6	61 222,1
ведомственномусводномупоЗакупкиплану Санкт-Петербурга	ведомственномусводномупозапланированныеЗакупки, плану процедур администрации районаАдмиралтейскогоСПб на 2009 год	ВсегоВ том числе способом (тыс. руб.)
			(сумма	тыс.в	руб)	к%Планпланук%ПланПланплану План % к плану План % к плану	процедурпроцедурпроцедурпроцедурпроцедур процедур процедур процедур процедур	г.2009наг.2009наг.2009на на 2009 г. на 2009 г.		514,86213,0772,311766,29069,0 3 388,9 3,7 9 943,8 11,0	24956,660,2645,9361224,96014,2 41396,8 6,9 126 790,5 21,1	35207,355,1135,497206,917620,0 15 623,3 8,9 23 704,7 15,5	929,055625,2890,0194924,277372,0 2 600,1 0,3 18 790,0 2,4	595,71049,3904,010105,12248,0 90,1 0,4 287,8 1,3	051,0918,932659,4640 3 447,0 5,3 27 877,5 43,1	588,8472,0129,235783,1489,4 2 990,8 6,1 3 488,3 7,2	184,62041,3907,226146,76531,0 6 742,1 10,4 8 453,6 13,0	742,56,3172,2724,9227,2 882,3 32,3 627,3 23,0	719,371542,0475,1771541,4845139,0 77 161,4 4,0 219 963,5 12,0
			Единственный	источник
			котировок Запрос
			Открытыеконкурсы
			Аукцион
		Наименование	получателя						Администрация	адмиралтейского района	Отдел по образованию	Отдел по здравоохранению	СПб ГУ «Жилищное агентство Адмиралтейского района»	ГУ «УБиКХ»	Отдел по культуре	Отдел по молодежной политике	Социальная политика	ГУ «Служба заказчика»	Всего по району

66

67

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

В 2009 году было запланировано разместить 81% бюджетных средств способом открытый конкурс (аукцион). В итоге проведения открытых торгов планировалось получить экономию бюджетных средств в размере 14–15% от лимита финансирования [106].

Второй приоритет – сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста.

Деятельность Правительства Российской Федерации в этой сфере будет направлена на создание условий для существенного повышения эффективности российских предприятий. При этом помощь государства не будет подменять ответственность бизнеса. На поддержку вправе рассчитывать лишь те предприятия, которые ориентированы на обновление, рост эффективности и продвижение на рынок конкурентоспособной продукции, но сегодня испытывают временные трудности в связи с недостатком кредитов и снижением спроса [113]. Так, для сохранения важнейших производств государство готово напрямую входить в капиталы компаний. Одновременно будут приняты меры по усилению защиты интересов частных владельцев компаний, включая миноритарных акционеров.

Третий приоритет – активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста.

Правительство Российской Федерации предпримет усилия, чтобы компенсировать сжатие рынков, ослабить зависимость от внешних факторов, максимально эффективно задействовать внутренние ресурсы. Важную роль будет играть внутренний спрос со стороны государства, включая государственные инвестиции и государственные закупки в сферах жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры, государственного оборонного заказа. Приняты меры по защите внутреннего рынка и предоставлению преференций отечественным производителям в соответствии с международной практикой [113]. При этом основной акцент будет сделан на восстановление деловой активности за счет субсидирования процентных ставок, развития лизинга, поддержки потребительского кредитования.

По нашему мнению, в случае размещения государственного заказа на серийно производимые товары государственное финансирование в виде аванса для производства является по своему содержанию составной частью инвестиционного процесса, а государственный бюджет, расходуемый на закупку товаров, может рассматриваться как прямые государственные инвестиции в реальный сектор экономики.

Четвертый приоритет – стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики.

68

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

Российская экономика должна выйти из кризиса обновленной, более сильной и современной. Государством будет расширена поддержка инновационных проектов, в том числе направленных на технологическое обновление предприятий, повышение ресурсо- и энергоэффективности. Наличие программы повышения производительности труда, использования энергосберегающих технологий и инновационного развития станет условием предоставления государственной помощи предприятиям [113].

Сохраняется приоритет государственных расходов на развитие высокотехнологичных отраслей, включая авиа- и судостроение, космическую промышленность, атомную энергетику, электронную и радиоэлектронную промышленность. Одновременно будут создаваться инфраструктурные заделы для экономического роста, в частности, увеличатся бюджетные ассигнования на развитие транспортной инфраструктуры, реализацию проектов по обновлению парка пассажирского транспорта.

Пятый приоритет – создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятия барьеров для предпринимательской деятельности.

Будут осуществлены мероприятия по развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольного регулирования; сокращены избыточные полномочия органов исполнительной власти по контролю предпринимательской деятельности [113]; уменьшен перечень товаров и услуг, подлежащих обязательной сертификации; активизирована работа по предотвращению и пресечению действий коррупционного характера.

Особое внимание будет уделено поддержке и стимулированию развития малого и среднего предпринимательства. Будет предложен комплекс мер по снижению налоговой нагрузки на малый бизнес, расширению доступа субъектов малого предпринимательства к государственным закупкам [113]; установлены льготные тарифы на технологическое присоединение к электрическим сетям; определены льготные арендные ставки при аренде федерального имущества малыми и средними компаниями.

Шестой приоритет – формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики [113].

Банковская система должна стать более эффективной, освободившись от проблемных кредитных учреждений. Особое внимание будет уделено оперативности принятия и реализации необходимых решений.

Седьмой приоритет – обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.

Правительство Российской Федерации будет проводить ответственную макроэкономическую политику, предполагающую устойчивость обменного курса рубля и снижение инфляции. Принимаются усилия

69

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

по сдерживанию роста цен на товары первой необходимости и тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства [113].

Реализация отмеченных приоритетов объективно требует временного усиления роли государства в экономической жизни страны. Правительство Российской Федерации будет с максимальной ответственностью подходить ко всем своим действиям, с тем чтобы не создавать в экономике неправильных стимулов, искажения мотиваций предприятий и населения, подрывающих долгосрочные перспективы развития. Приоритетность частной инициативы будет соблюдена и в кризисных условиях. При этом участие государства в экономике по мере преодоления кризиса будет снижаться.

Будет осуществлен ряд мер по расширению внутреннего спроса на продукцию российских предприятий со стороны государства, частного сектора и населения. Будет усовершенствовано законодательство о государственных закупках, в том числе в части урегулирования вопросов закупки технически сложной продукции [113]. Будет обеспечена возможность проведения лизинговых операций при государственных закупках. Будут регламентированы процедуры закупок субъектов естественных монополий

игосударственных корпораций, предусматривающие преференции для поставщиков российских товаров. Будут приняты дополнительные меры по развитию целевого кредитования предприятий под расчеты за поставленную продукцию.

Будет увеличен объем государственной поддержки экспорта промышленной продукции в форме возмещения российским экспортерам части затрат на уплату процентов по кредитам. В 2009 году на поддержку экспорта промышленной продукции из средств федерального бюджета планировалось выделить 9 млрд рублей, что в 3 раза больше, чем в 2008 году [113].

Поддержка спроса на продукцию российских предприятий со стороны государства также должна будет осуществляться через реализацию инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП),

атакже проектов, реализуемых с участием средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Требование об обязательной квоте (до 20 процентов) для малого предпринимательства при государственных закупках распространено не только на государственных, но и на муниципальных заказчиков. Это позволит увеличить спрос на продукцию малых компаний на 25 млрд рублей. Также будут установлены льготные арендные ставки при аренде малыми

исредними компаниями федерального имущества. При этом передача

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

помещений иным хозяйствующим субъектам будет возможна только в том случае, если не будет заявок на аренду от малых и средних компаний [113].

Тем не менее, по мнению Е. В. Аскреткова, в настоящее время актуальной задачей является создание системы управления ресурсами социального развития с применением систем регионального государственного заказа [5, с. 76].

При грамотной организации региональные государственные заказы могут использоваться в качестве эффективной формы регулирования социально-экономического развития. Лучшим способом обеспечения конкуренции считается формирование и размещение регионального заказа путем проведения конкурсов, когда за право получения подряда на ту или иную работу борется несколько компаний [144, с. 187].

Несмотря на то, что государство берет на себя функции по устранению негативных социально-экономических последствий несовершенств рынка, созданию условий, обеспечивающих функционирование национального хозяйства в целом, его вмешательство в экономику не должно быть беспредельным. Границей, пределом государственного регулирования экономики является эффективность рыночной экономики как системы. Пересечение этой черты может привести к исчезновению экономических стимулов, обеспечивающих эффективное функционирование рыночного механизма. Чрезмерное участие государства в экономике, выполнение им несвойственных функций способствуют огосударствлению экономики, изменению экономической системы [23, с. 229].

Анализ категории «государственный заказ» в разрезе задач социальноэкономической политики страны позволяет сформулировать следующие выводы:

–к основным задачам социально-экономической политики относятся: социальное развитие посредством выполнения в полном объеме социальных обязательств государства перед населением, развитие регионов и отраслей национальной экономики;

–выполнение этих задач осуществляется с применением системы государственного заказа (социального, регионального и отраслевого), однако государственный заказ является лишь одним из способов реализации поставленных задач;

–государственный социальный заказ – экономико-правовая форма реализации государственных планов и программ, направленная на удовлетворение социальных потребностей граждан, обеспеченная бюджетным финансированием и основанная на договорных отношениях между органами власти

70

71

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

исубъектами гражданских правоотношений независимо от формы собственности и подчиненности;

–также посредством государственного заказа возможно сохранение

иразвитие промышленного и технологического потенциала и стимулирование внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста.

Задачи инновационной политики

Одной из основных задач государственной инновационной политики является поддержка малого и среднего бизнеса. Сегодня этот сектор предпринимательства находится практически вне процессов научнотехнологического и инновационного развития.

При этом первоочередной задачей инновационной политики должно стать создание экономического и правового механизмов разработки и внедрения новейших технологий и инноваций в практическую сферу. Эти механизмы должны предусматривать формирование благоприятных условий для:

–реализации существующих новейших технологий;

–изучения будущих потребностей в товарах и услугах, неизвестных ранее или тех, которые уже используются;

–разработки новейших технологий и инноваций;

–формирования финансовых, материальных и трудовых ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей [108, с. 134].

Онедостаточном внимании правительства к переходу на инновационную траекторию развития свидетельствует также факт отсутствия четкой государственной промышленной политики, ядром которой призвана стать инновационная стратегия страны. Инновационные разработки опираются на фундаментальные и прикладные исследования, осуществляемые в академических институтах, высших учебных заведениях, отраслевых научноисследовательских, проектно-конструкторских, опытно-внедренческих организациях. Все эти организации раньше были бюджетными, поддерживались гарантированными государственными заказами.

Переход к рыночным отношениям подорвал финансовое обе-

спечение деятельности учреждений научного и проектного профиля, в которых зарождаются инновации [28]. Государственным финансированием, да и то в явно недостаточной степени обеспечены разве что научноисследовательские организации Российской академии наук. Научные подразделения высших учебных заведений и отраслевые исследовательские институты практически лишились государственной финансовой

72

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

поддержки и поставлены в полную зависимость от получения заказов на продукт их деятельности. Исследовательские институты технологического, экономического, управленческого профиля, не подготовленные к получению доходов на чисто рыночной основе, не сумевшие выхлопотать себе государственные заказы, вынуждены были свернуть деятельность, прекратить существование или переквалифицироваться в коммерческие организации, уйти в частное предпринимательство.

Министерством образования и науки РФ была разработана стратегия развития РФ в области развития науки и инноваций до 2010 г. В качестве первого основного элемента реализации активного сценария рассматривается концентрация ресурсов федерального бюджета для НИОКР на следующих направлениях:

–на фундаментальной науке при ее существенном реформировании – базе среды «генерации знаний»;

–на создании инновационной инфраструктуры, обеспечивающей как доведение новых наукоемких технологий до предприятий

иорганизаций реального сектора экономики, так и обратную связь – информацию о спросе производителя и инвестора к интересным для рынка и потенциально коммерциализуемым научным исследованиям и разработкам;

–на развитии ограниченного числа «технологических коридоров», в рамках которых конкурентоспособность отдельных выбранных секторов российской экономики достигается преимущественно за

счет технологий отечественной разработки [71].

Основные направления развития фундаментальной науки, повышения эффективности сектора исследований и разработок:

–повышение конкурентоспособности сектора исследований и разработок, а также повышение эффективности и результативности государственных расходов на его поддержку и развитие;

–достижения научно-технологических прорывов по одному или нескольким приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники в РФ и/или реализации стратегических программ национальной значимости;

–поддержка развития внутрифирменной корпоративной науки, путем расширения ее доступа к уникальному научному оборудованию в рамках поддерживаемой государством инновационной инфраструктуры;

–государственное содействие развитию инжиниринга и проектной деятельности, в том числе путем поддержки проектов по созданию инжиниринговых центров;

73

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

–модернизация кадровой политики российского сектора исследований и разработок;

–содействие расширению и ускорению использования в экономике результатов российских исследований и разработок [135].

Однако, по мнению аналитиков, ответственность за развитие фундаментальной науки, обеспечение эффективности бюджетных расходов должна быть содержательной. Необходимо энергично реализовать принятую Межведомственной комиссией по научной и инновационной политике программу модернизации функций, структуры и механизмов финансирования академического сектора науки. Прежде всего – переход от управления затратами к управлению результатами в сфере фундаментальной науки [26, с. 5–9].

Косновным мероприятиям можно отнести:

–концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях, обеспечивающих реализацию конкурентных преимуществ российского сектора исследований и разработок на мировом рынке;

–реформирование научных организаций и повышение их капитализации, реструктуризацию государственного сектора исследований и разработок;

–обеспечение интеграции научного и образовательного потенциалов.

Основными результатами реализации данных мер станут:

–увеличение доли внебюджетных средств во внутренних затратах на исследования и разработки;

–укрепление престижа российской науки, включая приток молодых кадров в научную сферу;

–рост бюджетной обеспеченности работников в академическом секторе науки.

Рассматривая данный сектор науки, следует иметь в виду не только институты РАН, но и другие организации, активные в фундаментальных исследованиях [105].

Центральное место в системе прямого государственного воздействия на инновационный продукт занимает финансирование НИОКР и инновационных проектов из бюджетных средств. Важно также поддерживать рациональное соотношение при финансировании организаций, осуществляющих НИОКР и инновационную деятельность (базовое финансирование), и при выделении средств на разовые инновационные проекты. Большое значение для создания начального спроса на инновации имеют госзаказы на инновационную продукцию и государственные контракты на выполнение НИОКР [33, с. 63].

74

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

По договору на НИР исполнитель обязуется провести научные исследования, обусловленные техническим заданием заказчика. Договор может охватывать как весь цикл проведения исследования, разработки и изготовления образцов, так и некоторые его этапы.

Если другое не предусмотрено законом или договором, риск случайной невозможности исполнения договоров несет заказчик.

Условия договоров на выполнение НИР, НИОКР и НТР должны соответствовать законам и другим правовым актам об исключительных правах.

Выполнение НИР, НИОКР и НТР, предназначенные для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд, осуществляются на основе государственного (муниципального) контракта на выполнение подрядных работ для государственных (муниципальных) нужд [21].

Существенными условиями, содержащимися в государственном или муниципальном контракте на выполнение НИР, НИОКР и НТР, без которых он не имеет силы, являются:

1)условия об объеме и стоимости выполняемой работы;

2)условия о сроках начала и окончания работ (начальные и конечные сроки);

3)условия о размере и порядке финансирования и оплаты работ;

4)условия о способах обеспечения исполнения обязательств сторон. Заказчиками по государственным контрактам на выполнение НИР,

НИОКР и НТР могут быть:

1) государственные органы (в том числе органы государственной власти);

2)органы управления государственными внебюджетными фондами;

3)бюджетные учреждения;

4)иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ при размещении заказов на выполнение таких работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Заказчиками по муниципальным контрактам могут быть:

1)органы местного самоуправления;

2)муниципальные бюджетные учреждения;

3)иные получатели бюджетных средств при размещении заказов на выполнение таких работ за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования [21].

Государственный или муниципальный контракт заключается на основе заказа на выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд.

Для государственного заказчика, разместившего заказ, заключение контракта является обязательным, если другое не установлено законом.

75

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

Котношениям исполнителя с третьими лицами применяются правила

огенеральном подрядчике и субподрядчике (статья 706 ГК РФ).

Таблица 4

Права и обязанности сторон при государственном (муниципальном) заказе

	Исполнитель			Заказчик
Права	Право использовать результаты работ, в том числе те, которые защищаются
	ным договором
	на законодательном уровне, в пределах и согласно условиям, предусмотрен-
	1. Соответственно техническому заданию, со-		1. Предоставлять испол-
	гласованному с заказчиком, выполнить работы		нителю необходимую для
	и передать их результаты заказчику в предусмо-		выполнения		работы ин-
	тренный договором срок		формацию
	2. Согласовывать с заказчиком необходимость		2. Принимать и оплатить
	применения охраняемых результатов интел-		результаты выполненных
	лектуальной деятельности, принадлежащих		работ
Обязанности	третьим лицам, и приобретение прав на их ис-		Может	быть	предусмо-
	пользование		трена обязанность выдать
	3. Устранять допущенные по его вине недостатки		исполнителю техническое
	в выполненных работах, которые могут повлечь		задание	и	согласовать
	отклонения от технико-экономических параме-		с ним программу или те-
	тров, предусмотренных в техническом задании		матику работ
	или в договоре, своими силами и за свой счет
	4. При невозможности получить ожидаемые ре-
	зультаты или при нецелесообразности продол-
	жения работы обязательно сообщить заказчику
	5. Гарантировано передавать заказчику получен-
	ные по договору результаты, которые не нару-
	шают исключительных прав других лиц
					Таблица 5
	Виды сроков выполнения работ по договорам НИР, НИОКР, НТР
	Особенности сроков		Вид
Обязательно прописываются в догово-		1. Начальный срок
рах, так как являются существенным		2. Конечный срок
условием
Указываются в договоре по желанию,		1. Промежуточные сроки
согласованию сторон		(сроки завершения отдельных этапов)

Подрядчик несет ответственность за нарушение как начального и конечного, так и промежуточных сроков выполнения работы.

2.2. Система государственного заказа в экономической политике страны

Цена является существенным условием договора на НИР, НИОКР, НТР.

Цена включает компенсацию издержек подрядчика и причитающееся ему вознаграждение.

Цена работы может быть установлена путем составления сметы. В случае, когда работа выполняется в соответствии с составленной подрядчиком сметой, то она приобретает силу и становится частью договора подряда с момента подтверждения ее заказчиком.

Цена работы в договоре может быть твердой и приблизительной. При отсутствии других указаний в договоре подряда цена работы считается твердой.

Если в процессе НИР обнаруживается невозможность достижения результатов вследствие обстоятельств, которые не зависят от исполнителя, заказчик должен оплатить стоимость работ, проведенных до выявления невозможности получить результаты [34].

В случае нарушения исполнителем конечного срока выполнения работ, если исполнение вследствие такой просрочки утратило интерес для заказчика, он может отказаться от принятия исполнения и требовать возмещения убытков.

Исполнитель, не исполнивший обязательства или исполнивший их не должным образом, несет ответственность при наличии вины перед заказчиком за нарушение договора на выполнение НИР, НИОКР и НТР. Эта ответственность возникает, если исполнитель не докажет, что нарушение произошло не по его вине, за исключением случаев, когда законом или договором предусмотрены другие основания ответственности [34].

На сегодняшний день с сожалением можно констатировать, что малое и среднее предпринимательство совершенно не ориентировано стать основой национальной инновационной системы. Во-первых, это объясняется тем, что инновации слишком трудоемкое и наукоемкое дело, а российский малый и средний бизнес сегодня ориентированы в основном на торговлю и сферу услуг. Во-вторых, наука и техника в России, в основном, представлены госсектором. Это означает, что пока не будет четкого госзаказа на создание инновационной продукции в интересах экономики, МСП лишены возможности действовать в макроскопическом масштабе [48].

Очень часто цена входа инновационного продукта на рынок сравнима или даже превышает затраты на создание самого инновационного продукта и его производство. В контексте решения этой проблемы во всех странах государство старается выступать госзаказчиком.

76

77

Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами

Пояса малого инновационного предпринимательства должны появляться именно вокруг университетов. При них же надо создавать посевные фонды. Следует отметить, что посевные фонды предназначены для поддержки проектов на ранних стадиях – первичного внедрения разработок и, в отдельных случаях, финансирование НИОКР, необходимых для запуска высокотехнологической продукции в производство.

Нарастить свою мощь, экономическую и политическую, можно только за счет инновационной экономики, потому что там находятся сверхприбыльные производства, и так сформированы условия игры в XXI веке.

Глава 3

Анализ иностранных моделей формирования и управления государственными заказами

3.1. Международные правила организации закупок

Анализ особенностей размещения публичных заказов ведущих международных организаций

Значительный интерес представляет собой опыт закупок за счет общественных средств так называемыми международными финансовыми институтами (МФИ). При этом независимо от страны реализации проекта способы и правила проведения закупок по проектам МФИ являются неизменными и четко регламентированными, что выгодно отличает их от отечественной практики госзакупок.

Следует отметить, МФИ являются крупными международными некоммерческими организациями, цель деятельности которых состоит в развитии определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности – как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, то есть на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.

Поскольку проекты финансируются за счет средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных,

78

79