Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Северо-Западная академия государственной службы»

Л. Г. Каранатова

Формирование эффективного механизма управления государственными заказами:

вопросы теории и практики

Санкт-Петербург 2010

ББК 65.41 УДК 333.18 К 212

Печатается по решению редакционно-издательского совета СЗАГС

К212 Каранатова Л. Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики : монография / Л. Г. Каранатова. — СПб. : Издательство СЗАГС, 2010. — 216 с.

ISBN 978-5-89781-331-5

Рецензенты:

доктор философских наук, профессор Г. М. Елфимов (Северо-Западная академия государственной службы) доктор экономических наук, профессор Н. В. Нестерович

(Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития РФ) доктор экономических наук, профессор Е. Ф. Чеберко

(Санкт-Петербургский государственный университет)

Данная монография в рамках проекта, исследующего систему государственного заказа в условиях перехода экономики на инновационный путь развития, посвящена последовательному изложению идей формирования эффективного механизма управления государственными заказами. В работе выявлены и исследованы основные задачи государственного управления в условиях развития рыночных отношений; проведен анализ предмета и содержания государственного заказа; рассмотрены основные принципы и задачи системы управления государственными заказами; проведен анализ правил и схем организации закупок и исполнения контрактов международными организациями и странами с развитой рыночной экономикой и др.

Книга адресуется научным работникам, преподавателям вузов, аспирантам, студентам, руководителям и специалистам, занимающимся практическими вопросами формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных заказов.

	© Каранатова Л. Г., 2010
	© СЗАГС, 2010
ISBN 978-5-89781-331-5	© «БизнесОстров», 2010, оформление

Оглавление
Введение..................................................................................................	5
Глава 1. Теоретические основы формирования системы
государственного заказа ...........................................................................	8
1.1. Основные задачи государственного управления в экономике .......	8
Структура и уровни государственного управления ............................	8
Государственные предприятия в системе рыночной экономики .......	16
Источники финансирования государственного заказа .....................	25
1.2. Предмет и содержание государственного заказа...........................	31
Предмет государственного заказа ...................................................	31
Институциональная структура системы государственного
заказа...............................................................................................	35
Глава 2. Принципы и методы управления государственными заказами ........	40
2.1. Система управления государственными закупками .....................	40
Основные аспекты формирования государственного заказа.............	40
Основные принципы организации государственного заказа ..............	48
Концепции прокьюремента...............................................................	57
2.2. Система государственного заказа в экономической
политике страны ...................................................................................	65
Задачи социально-экономической политики.....................................	65
Задачи инновационной политики......................................................	72
Глава 3. Анализ иностранных моделей формирования и управления
государственными заказами .....................................................................	79
3.1. Международные правила организации закупок ...........................	79
Анализ особенностей размещения публичных заказов ведущих
международных организаций............................................................	79
Иностранные модели влияния государства на экономические
процессы ...........................................................................................	89

3

3.2. Правила организации публичных заказов
в экономически развитых странах .......................................................	95
Государственные и муниципальные закупки в Германии ...................	95
Организация публичных заказов в США..........................................	104
Зарубежный опыт противодействия коррупции
в государственных закупках...........................................................	118
Заключение...........................................................................................	140
Литература ...........................................................................................	144
Приложения .........................................................................................	159
Типовой закон ЮНСИТРАЛ
«О закупках товаров (работ) и услуг»..................................................	159
Преамбула .....................................................................................	159
Глава I. Общие положения ...........................................................	160
Глава II. Методы закупок и условия их использования ..............	174
Глава III. Процедуры торгов .........................................................	178
Глава IV. Основной метод закупок услуг......................................	194
Глава V. Процедуры, применяемые при закупках
альтернативными методами .........................................................	202
Глава VI. Обжалование .................................................................	207

Введение

Механизм формирования системы государственного заказа и его практическая реализация является для российской экономической научной школы относительно новой проблемой, которая возникла на этапе становления рыночных отношений в стране. Предшествующий рыночным реформам опыт, который был накоплен в период существования советской экономики, в большей части не подходит для решения этих новых проблем, хотя и был основан на тотальном государственном заказе на всю продукцию, услуги общественной и социальной направленности, разработку научной и инновационной продукции. Главная причина различия между рыночным и советским плановым подходами к системе формирования государственного заказа заключается в том, что в советской системе государственный заказ распространялся на все экономические взаимоотношения. В рыночной системе государственный заказ распространяется только на взаимоотношения между государственным заказчиком и предприятием – исполнителем заказа. Соответственно, товары, работы и услуги, которые созданы в рамках выполнения государственного заказа, используются только на государственные и общественные нужды, а не на деятельность других предприятий.

Таким образом, как получатель конечной продукции государственный заказчик вправе выбирать те предприятия, которые могут обеспечить лучшие технические и экономические характеристики продукции, создавая тем самым конкуренцию между предприятиями – потенциальными претендентами на получение государственного контракта, что принципиально отсутствует в плановой экономике. Формирующийся механизм конкуренции за исполнение государственного заказа создает для российской экономической науки возможности развивать такие направления исследований, как взаимодействие государства, являющегося

4

5

Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики

крупнейшим заказчиком в стране, с предприятиями государственной формы собственности и частными предприятиями.

Кроме этой научной проблемы существуют проблемы государственной поддержки, в частности, через систему государственного заказа, фундаментальной и прикладной науки и развития новых инновационных отраслей экономики, которые в советской плановой экономике развивались исключительно за счет государственных финансов, а в развивающейся рыночной экономике не получили необходимой экономической поддержки от частных предприятий. В этом направлении система государственного заказа может рассматриваться не только как инвестиции в инновации, но

ив более широком смысле, как инвестиции в развитие отечественных предприятий, которые, выполняя заказы для государственных нужд, получают финансирование для своего технологического развития, что позволяет им быть конкурентоспособными на рынке.

Многие модели организации и управления системой государственного заказа разработаны и эффективно применяются в практике международных организаций и деятельности ведущих экономически развитых государств мира. Хорошо зарекомендовавшие себя зарубежные модели управления системой государственного заказа являются предметом анализа для оценки возможности их использования в России.

Еще одна проблема, которая является актуальной в российских условиях, связана с проведением административной реформы. В рамках административной реформы существенно перераспределены механизмы государственного обеспечения между федеральными, региональными

имуниципальными уровнями управления. Результаты проведения административной реформы привели к увеличению нагрузки на региональный бюджет и необходимости увеличения регионального государственного заказа и развития механизмов регионального управления системой государственного заказа.

Проблемы, с которыми связано формирование и исполнение государственных заказов в условиях развития рыночной экономики, определяются разработками в ряде близких направлений экономической науки: управлении в макро- и мезоэкономике, теории инвестиций, инноватики

иуправлении экономическими системами. Исследованию названных проблем посвящено немало научных работ отечественных и зарубежных авторов. Вместе с тем нерешенной остается важная научная проблема – создание на основе научных концепций теории экономического управления, теории инвестиционных процессов и теории инноваций методологических основ эффективного управления системой государственного

Введение

заказа в условиях повышения роли управления региональной экономикой в рамках проведения административной реформы в России.

Для этого необходим системный анализ методов государственного управления рыночной экономикой, основанный на размещении государственного заказа, анализ эффективных зарубежных моделей формирования государственных заказов, оценка возможности применения успешного зарубежного опыта по формированию системы управления государственными заказами, позволяющих решать проблемы экономического, социального и инновационного развития российских регионов.

В предлагаемой монографии выявлены и исследованы основные задачи государственного управления в условиях развития рыночной экономики; проведен анализ предмета и содержания государственного заказа с целью определения эффективной институциональной структуры управления экономикой; рассмотрены основные принципы и задачи системы управления государственными заказами; проведен анализ правил и схем организации закупок и исполнения контрактов международными организациями; рассмотрены модели организации государственных контрактов в ведущих странах с развитой рыночной экономикой, зарубежный опыт противодействия коррупции при размещении государственных заказов.

6

7

Глава 1

Теоретические основы формирования системы государственного заказа

1.1.Основные задачи государственного управления

вэкономике

Структура и уровни государственного управления

Проблема роли государства в экономике является ключевой для любого государства, с рыночной или распределительной (плановой) экономикой. В распределительной экономике государство единолично выполняет функции по производству и распределению товаров, работ и услуг. В условиях рыночной экономики перед государством прямо не стоят задачи по непосредственному производству товаров (работ, услуг) и их последующему распределению. Основные задачи государства заключаются в создании благоприятных условий для развития бизнеса, а также обеспечении решения проблем социального характера. Данные задачи стоят перед каждым уровнем государственной власти. Поэтому представляется целесообразным подробное рассмотрение уровней государственного управления, их нормативно-правового регулирования и области полномочий.

Современная экономика, как отмечает В. И. Кушлин, характеризуется тем, что во всех без исключения странах мира государство активно участвует в качестве субъекта экономических отношений, а также как регулирующий и управляющий орган [27, с. 52]. Однако влияние государства на отдельные отрасли экономики, регионы и территории в различных условиях проявляется в разной степени. Поэтому теоретические аспекты формирования стратегий и механизмов государственного управления экономикой являются предметом данного исследования.

8

1.1.Основные задачи государственного управления в экономике

Вфедеративном устройстве Российского государства совершенно четко прослеживается три уровня власти: федеральный, региональный

иместный (муниципальный). При этом для поддержания стабильности государственного устройства должна быть обеспечена самостоятельность каждого из уровней власти и предотвращение вмешательства одного из уровней в компетенцию другого. Для каждого уровня власти в стране имеется своя область влияния на экономику.

Согласно пункту 3 статьи 5 Конституции РФ «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации» [58].

При этом в соответствии с Конституцией РФ государственная власть в стране осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством, а также судебной системой. В субъектах РФ государственная власть осуществляется соответствующими органами государственной власти, образованными в рамках данных субъектов. Следует отметить, что органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти.

Существует множество трактовок понятия «орган государственной власти». Так, например, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин предлагают следующее определение органа государственной власти – это гражданин или коллектив граждан, которые наделены властными полномочиями, уполномочены государством на выполнение его задач и функций и действуют в установленном государством порядке [52, с. 352].

Г. В. Атаманчук подчеркивает, что «характер построения государства как сложной, многоуровневой иерархической системы, охватывающей

иинтегрирующей общество в целостность, определяет многие проявления

икачества государственного управления» [6, с. 38]. При этом он определяет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публичную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу» [6, с. 291].

По мнению С. В. Арбузова, построение иерархии правовой и законодательной системы совершенно не означает то, что ей должна соответствовать административно-управленческая иерархия. Суть же правового государства в том, что соподчиненность и взаимодействие всех элементов

9

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

государственного устройства достигаются, прежде всего, за счет правовой,

Также субвенции из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты

а не административно-управленческой вертикали [4].

предусматриваются при реализации органами местного самоуправле-

Построение административно-управленческой вертикали включает

ния делегируемых им государственных полномочий. Описанная система

три уровня управления. Федеральный уровень правового регулирования

субвенций представляет собой реализацию стратегии регионального раз-

включает в себя Конституцию РФ и федеральные законы. Региональный

вития. Так, например, Д. О. Калачин подчеркивает, что согласованности

уровень содержит уставы субъектов РФ и нормативные правовые акты,

действий между уровнями власти можно достичь разными путями, и один

имеющие действие на территории соответствующих субъектов РФ. Мест-

из них – формирование концепций стратегического развития [47, с. 18].

ный (муниципальный) уровень правового регулирования включает в себя

Подготовка концепции предполагает определение общих проблем, ме-

уставы муниципальных образований, а также нормативно-правовые акты

шающих развитию, и направления деятельности по улучшению текущей

органов местного самоуправления, имеющие действие на территории со-

ситуации и достижению определенных результатов.

ответствующего муниципального образования.

Федеральная власть в настоящее время нацелена на достижение имен-

В целом трехуровневая правовая система построена по принципу вер-

но такой согласованности, разработав для этого ряд концепций государ-

ховенства правовых актов более высокого уровня, но не по всем вопросам,

ственного развития, которые реализуются в развивающейся системе ад-

а только по тем, которые входят в исключительную компетенцию опреде-

министративной реформы управления в стране. Основные положения

ленного уровня власти, или по вопросам совместного ведения нескольких

концепций государственного управления являются определяющими при

уровней власти. А. В. Якушев отмечает, что Российская Федерация не мо-

формировании целей и задач концепций развития на более низких уров-

жет эффективно существовать как государство, если не будут разграниче-

нях управления, где требуется с учетом особенностей конкретной терри-

ны полномочия между центром и субъектами Федерации [148, с. 38].

тории более детальная проработка. При этих условиях достигается со-

Вопросы, относящиеся к сфере исключительного ведения Российской

гласованность действий всех органов власти и субъектов хозяйствования.

Федерации, а также вопросы, относящиеся к совместному ведению Рос-

В самом общем виде схема взаимодействия концепций различного уровня

сийской Федерации и ее субъектов, определены в статьях 71 и 72 Консти-

представлена на рис. 1.

туции Российской Федерации [58].

Децентрализацию системы управления в Российской Федерации обе-

Федеральная концепция развития

спечивает принцип местного самоуправления. Однако местное самоу-

правление – не только один из важнейших демократических принципов

Федеральная

...

Федеральная

организации и осуществления власти. Экономической основой децентра-

отраслевая концепция

отраслевая концепция

лизации управления является организация бюджетной системы. При этом

бюджетная система в соответствии с Бюджетным кодексом Российской

Региональная концепция развития

Федерации, также состоит из трех уровней:

– федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджет-

Региональная

...

Региональная

ных фондов;

отраслевая концепция

отраслевая концепция

– бюджетов субъектов Федерации, бюджетов территориальных вне-

бюджетных фондов;

– местных бюджетов [18].

Концепция развития местного самоуправления

Перечисленные бюджеты предназначены для исполнения расходных

обязательств соответствующих уровней бюджетной системы. Кроме того,

Концепция развития

...

Концепция развития

для реализации полномочий региональных органов власти по предметам

субъекта хозяйствования

субъекта хозяйствования

совместного ведения предусматриваются субвенции региональному бюд-

жету из федерального бюджета.

Рис. 1. Взаимообусловленность концепций экономического развития

10

11

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Наряду с этим Р. Г. Маннапов и Л. Г. Ахтариева отмечают, что стабильное развитие России в целом возможно только при обеспечении устойчивого развития регионов страны, что предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов РФ [66, с. 49].

Однако реализация данного принципа совместно с рядом других (преференции за реформы, синхронизации действий, дифференцированности государственной политики, субсидиарности), предлагаемых Министерством регионального развития РФ, может нарушить, и без того нарушенный в настоящее время, баланс интересов регионов. Особенно остро это может проявиться на первых этапах реализации новой концепции, что требует выработки определенных компенсационных и регулирующих мер.

В обозначенной концепции предполагается, что именно несколько регионов — «локомотивов роста» — должны сформировать основу новой пространственной структуры экономики России. Эта структура может включать также города и муниципальные округа, связанные общей системой транспортных коммуникаций [66, с. 51].

Предусматривается, что новая каркасная структура пространственной организации страны должна:

а) обеспечить эффективную интеграцию в глобальный рынок, сосредоточив на своей территории центры управления потоками товаров, финансов, информации и людей, центры разработки и обращения инноваций;

б) за счет формирования нескольких официально закрепленных «локомотивов роста» способствовать ускоренному социально-экономическому развитию регионов, размещая в них заказы для своих предприятий, передавая выполнение отдельных производственных функций на аутсорсинг;

в) обеспечить инфраструктурную, производственно-технологическую и социально-культурную связанность страны;

г) реализовать в стране пилотные проекты социально-экономического развития [66, с. 51].

По мнению автора исследования, осуществляемые сегодня частичные реформы системы государственного управления нельзя назвать согласованными ни концептуально, ни с точки зрения практического воплощения. На уровне субъектов Федерации эта несогласованность означает,

содной стороны, отсутствие явных ориентиров и моделей их реализации.

Сдругой стороны, невозможность реализации механизмов развития на базе слабо связанных экономических субъектов, которые формируются на федеральном уровне. Очевидно, что данная ситуация не способствует целостности и сбалансированности государственного управления экономическим развитием.

12

1.1.Основные задачи государственного управления в экономике

Всвязи со сложившимся и слабо меняющимся положением в системе государственного управления неудивительно, что экономические преобразования в регионах, прежде всего структурные, застопорились. Проводимая же правительством страны административная реформа носит фрагментарный характер, а в отдельных регионах еще находится в начальном состоянии. Таким образом, не вызывает сомнения, что к данному времени остро назрела необходимость масштабной реформы государственного управления, причем не только на федеральном, но и на региональном уровне. Для этого требуется укрепить верховенство закона, принять четкие и понятные стандарты государственных функций и услуг, сократить вмешательство чиновников в бизнес-деятельность, повысить профессионализм государственного управления.

Важным аспектом является достижение целей регионального развития и обеспечение гармоничного взаимодействия субъектов РФ и муниципальных образований при реализации стратегий и программ социальноэкономического развития территорий. Это предполагает в качестве обязательного условия значительное улучшение качества государственного управления на всех уровнях и повышение эффективности использования финансовых ресурсов на региональном уровне. При этом приоритетными становятся [66, с. 47]:

–активизация административной реформы на всех уровнях;

–новые инструменты стимулирования и содействия;

–развитие методов частно-государственного партнерства;

–внедрение программно-целевого бюджетирования;

–бюджетирование, ориентированное на результат.

Качество государственного управления – это системная характеристика деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц всех уровней и рангов. Оно оценивается по общественной значимости целей и планируемых результатов с точки зрения полноты и эффективности их достижения в заданных ресурсных, временных, масштабных и иных параметрах [3, с. 68].

В последние годы в практике регионального управления часто стало использоваться словосочетание «управление, ориентированное на результат», что подразумевает установление жесткой связи между целями регионального управления, функциями и структурой подразделений органов исполнительной власти, обязательствами и вознаграждением должностных лиц. Иначе говоря, управление, ориентированное на результат – это выстраивание для каждого органа исполнительной власти региона логической цепи: «цели – полномочия – функции – результаты» с четким структурированием, которые должны быть соотнесены

13

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

сконкретным подразделением и должностным лицом. Данный подход направлен на повышение эффективности органов регионального управления.

Поэтому в настоящее время на региональном уровне следует сформулировать и зафиксировать основные унифицированные требования к конечным результатам оказания бюджетных услуг и установить параметры их качества, причем действующие вне зависимости от принадлежности учреждения и ведомства, в рамках которого эти услуги предоставляются. Это является основой реализации концепции бюджетирования, ориентированного на результат, которое является одним из элементов системы управления, ориентированного на результат. Наряду с внедрением системы бюджетирования, ориентированного на результат, в практике регионального управления следует использовать и другие организационноэкономические инструменты, ориентированные на повышение качества управленческой деятельности.

Важнейшим условием повышения качества управления на региональном уровне с учетом практических реалий является кардинальное обновление деятельности региональных органов управления в соответствии

ссовременными требованиями. Оно включает следующие направления:

–оптимизацию управленческих структур;

–ликвидацию дублирования функций;

–реализацию мероприятий административной реформы;

–конкурсный набор и отбор руководителей и специалистов;

–разработку и использование системы оценки выполняемой работы;

–повышение уровня знаний сотрудников во всех звеньях управленческой пирамиды;

–развитие и стимулирование творчества и деловых качеств персонала;

–обеспечение научной обоснованности принимаемых решений (отказ от волюнтаристических решений);

–внедрение прогрессивных методов прогнозирования, планирования, моделирования регионального развития;

– создание системы управления по контрольным показателям

и результатам;

–установление персональной ответственности за принятие безграмотных решений.

Переход к управлению по контрольным показателям и результатам в региональных администрациях позволяет обеспечивать концентрацию усилий органов управления на реализации стратегических планов и выполнении приоритетных задач. Также это будет способствовать обоснованному

14

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

распределению ресурсов и ответственности между различными органами государственного или муниципального управления. Кроме того, необходимо создание эффективной мотивации в достижении конкретных целей, формирование сведений и показателей, характеризующих деятельность структурных звеньев. В конечном счете такой подход будет способствовать повышению качества регионального управления и, тем самым, более результативной реализации стратегии развития региона.

Первый важный шаг в определении качества государственного управления на региональном уровне сделан посредством указа Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825. В нем утвержден перечень, включающий 43 показателя [79]. Однако анализ этого перечня показывает, что в нем явно недостаточно показателей, характеризующих экономическое состояние региона, и одновременно присутствует ряд неудачных показателей.

Вто же время, например, В. Андрианов отмечает необходимость усиления государственного регулирования и управления практически во всех сферах экономики после мирового финансового кризиса, который в очередной раз потряс глобальную экономику в 2008 г. [3, с. 69].

Всвою очередь, эффективность государственного управления зависит от таких понятий, как «политическая стабильность», «степень бюрократизации государственной власти», «способность государства контролировать коррупцию», «качество предоставления государственных услуг населению», «приоритет закона при принятии административных решений» и других качественных характеристик.

По мнению В. И. Кушлина, «значительному повышению эффективности и качеству государственного управления будет способствовать разработка и внедрение новых методов регулирования и управления, которые разработаны в рамках теории саморегуляции рыночной экономики» [27, с. 53]. При этом основными условиями успешного функционирования рыночной экономики являются устойчивое равновесие и динамизм.

Вэкономической теории устойчивость рассматривается в качестве одного из понятий концепции экономического равновесия, согласно которой достижение и удержание равновесного состояния в экономике относятся к числу важнейших макроэкономических задач [27, с. 53].

Всаморегулирующейся экономической системе постепенно изменяются и принципы управления. Иерархический принцип дополняется принципом сетевого управления, что в перспективе может привести к изменению сложившейся структуры государственного управления. Кроме того, по законам системного анализа появление в экономике механизмов саморегуляции ведет к оптимизации как всей экономической системы, так и ее институциональной и организационной структуры.

15

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Автор данной работы считает, что изучение закономерностей образования и принципов деятельности функциональных экономических систем и саморегулируемых организаций является важным вкладом в развитие механизмов государственного управления.

Анализ существующих проблем государственного управления выявляет следующие аспекты и направления в теории развития механизмов их осуществления:

–в настоящее время в Российской Федерации существует три уровня государственного управления: федеральный, региональный

иместный (муниципальный);

–каждый уровень управления имеет свои цели и задачи в управлении экономикой, но в то же время они тесно взаимосвязаны;

–одним из эффективных механизмов государственного управления является «управление, ориентированное на результат», одним из элементов которого выступает финансовый механизм «бюджетирование, ориентированное на результат»;

–перспективным для исследования является механизм рыночной саморегуляции, применяемый в дополнении к существующим механизмам управления по фиксированной системе показателей на каждом уровне государственного управления.

Государственные предприятия в системе рыночной экономики

Эффективное производство некоторых видов товаров и услуг не всегда может быть обеспечено исключительно частными организациями. Теоретически могут быть довольно убедительными аргументы в пользу того, что потребности в таких товарах и услугах должны удовлетворяться государственными (общественными) предприятиями. Государственные предприятия в условиях рыночной экономики могут осуществлять свою деятельность на различных принципах [24, с. 42].

Следует отметить, что в развитых странах более половины всех расходов центрального правительства составляют расходы на социальные услуги. В развивающихся же странах на предоставление социальных услуг тратится значительно меньшая доля государственного бюджета, зато их большая доля идет на субсидии (финансовую поддержку) многочисленным государственным предприятиям. Характерно, что преобладающая часть этих предприятий являются «коммерческими», то есть, в отличие от бесплатных учреждений образования или здравоохранения, они продают производимые товары и услуги за деньги. Эти предприятия

16

1.1. Основные задачи государственного управления в экономике

вполне могли бы находиться в частной собственности. Однако правительства развивающихся стран по разным причинам предпочитают сохранять их под своим непосредственным контролем [72, с. 36].

Аналогом бюджетных предприятий, которые существуют в странах Западной Европы, можно считать организационно-правовую форму российского предпринимательства, которая называется государственные и муниципальные унитарные предприятия. В названии данной организационно-правовой формы исходное значение имеет понятие унитарности. По мнению Ю. Б. Рубина, данное понятие отражает факт принадлежности таких юридических лиц одному-единственному собственни-

ку [104, с. 440].

В соответствии со статьей 113 Гражданского кодекса РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам, долям, паям и акциям между любыми лицами, в том числе между работниками предприятия [31].

Следовательно, в отличие от государственных учреждений, являющихся некоммерческими организациями, унитарные предприятия являются коммерческими, созданными с целью ведения деятельности, приносящей прибыль. При этом учредителями государственного унитарного предприятия (ГУП) могут выступать уполномоченные государственные органы (например, министерства и ведомства). Учредителями муниципальных унитарных предприятий (МУП) являются органы местного самоуправления.

Государственные и муниципальные предприятия

Предприятия Учреждения

Рис. 2. Государственные и муниципальные предприятия

Согласно Гражданскому кодексу РФ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления [31].

17

Глава 1. Теоретические основы формирования системы государственного заказа

Еще в 1998 г. в Аналитическом Вестнике Совета Федерации РФ было отмечено, что государственные предприятия находятся со своим собственником-государством во взаимоотношениях, противоречащих здравому смыслу [95, с. 91]. Это утверждение отчасти справедливо и в настоящее время. Причин сложившейся ситуации две. С одной стороны, несовершенно само право хозяйственного ведения, а с другой стороны, уставы большинства предприятий не соответствуют Гражданскому кодексу. Учредительные документы большинства госпредприятий были утверждены еще в начале 90-х годов в соответствии с законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [99] и базировались на несуществующем сейчас праве полного хозяйственного ведения.

Правительство планирует преобразование всех государственных унитарных предприятий в акционерные общества, закрепив при этом в федеральной собственности 100% акций тех предприятий, которые в дальнейшем предполагается оставить в собственности государства. Отказ от применения права хозяйственного ведения следует только приветствовать, однако процесс акционирования следовало бы объединить с созданием вертикально-интегрированных концернов на базе акционируемых госпредприятий и уже существующих акционерных обществ с контрольными пакетами акций, принадлежащими государству. Для реализации этого плана следует принять пакет документов, регламентирующих эти процедуры.

Принимая подобное решение, следует учитывать следующее обстоятельство. Детальный анализ положений нового приватизационного закона показывает, что акционирование одного унитарного предприятия займет от полутора до двух лет [100]. Кроме того, потребуются значительные средства для проведения обязательной аудиторской проверки и привлечения консалтинговых структур, задачей которых будет реорганизация предприятий. По самым оптимистичным подсчетам акционирование и интеграция госсектора промышленного комплекса займет 5–7 лет и потребует значительных средств.

Это не означает, что нужно отказаться от самой идеи акционирования госпредприятий, однако параллельно нужно осуществить корректировку нормативной базы, регламентирующей деятельность государственных унитарных предприятий. В первую очередь необходимо принять указ Президента РФ «О государственных предприятиях». Этот указ должен временно заменить не принятый до сих пор Государственной Думой соответствующий федеральный закон. В указе, в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, следует предусмотреть:

18

1.1.Основные задачи государственного управления в экономике

–нормы, позволяющие органам управления более активно влиять на деятельность госпредприятий, в том числе путем заключения

сдиректором соответствующего контракта;

–отчисление предприятием части прибыли в бюджет или централизованные фонды;

–существенное ослабление влияния трудового коллектива на принятие решений руководством предприятия;

–запрет на заключение коллективных договоров, противоречащих нормам Гражданского кодекса.

Сторонники сохранения большого государственного сектора в экономике приводят, например, такие аргументы:

–только правительство способно обеспечить достаточно крупные инвестиции, необходимые для технической модернизации ведущих отраслей хозяйства развивающихся стран;

–только прямой государственный контроль соответствующих предприятий может предотвратить неприемлемый рост цен на важнейшие для населения товары и услуги, такие как электроэнергия, жилье или транспорт;

–только сохранение государственной собственности на крупнейшие промышленные предприятия может позволить избежать возникновения массовой безработицы [72, с. 37].

Сдругой стороны, как показал позитивный опыт многих стран с развитой экономикой, государственные предприятия, как правило, оказываются менее эффективными, чем частные компании. Объясняется это, прежде всего, тем, что директоры и другой управленческий персонал государственных предприятий недостаточно заинтересованы в обеспечении их прибыльности. Возможность получения государственных субсидий или льготных кредитов делает угрозу банкротства для них практически нереальной, а прибыльность предприятия если и желательной, то не обязательной.

Ктому же достижение прибыльности для государственных предприятий зачастую оказывается заведомо невозможным либо вследствие диктуемого правительством заниженного уровня цен на их продукцию, либо в связи

справительственными запретами на увольнение лишних работников.

В странах с большим количеством государственных предприятий сравнительно низкая эффективность их производства непосредственно оказывает отрицательное влияние на экономический рост. К тому же правительствам в таких странах приходится покрывать убытки низкоэффективных государственных предприятий. В результате в бюджете остается меньше средств на различные социальные программы и возникает угроза дефицита государственного бюджета. Для покрытия бюджетного

19