Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Управление жизненным циклом государственных закупок в РФ

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

взаимообусловленными функциями и особенностями, способную изменить траекторию социально-экономического развития государства в современных условиях рынка.

Таким образом, государственный заказ, являясь важнейшим механизмом государственного воздействия на траекторию развития экономики, создает экономические предпосылки для перехода на инновационную траекторию. Поэтому государственный заказ, обладающий способностью преобразования, призван в экономике выполнять ряд важнейших функций.

Основные функции государственного заказа, выделенные по критерию потенциальной роли в инновационном развитии российской экономики представлены в таблице 2.

	Таблица 2
	Функции государственного заказа
Функция	Краткое содержание и направленность функции
Целостного	Радикальное преобразование воспроизводства, заклю-
преобразования	чающееся в переводе его на преимущественно инноваци-
	онный тип развития. Она должна проявить себя в форми-
	ровании национальной инновационной системы, развитии
	инфраструктуры научно-технической и инвестиционной
	деятельности, эффективной интеграции науки, образования,
	производства и рынка, решении социальных проблем
Стимули-	Создание факторов и условий для формирования комплек-
рующая	са инновационных ресурсов, удовлетворяющего критерию
	наибольшей эффективности, с учетом объективных миро-
	вых тенденций развития. В числе последних выделяем: рост
	целостности мирового хозяйства и взаимозависимости
	экономик, масштабная интеллектуализация производствен-
	ной деятельности, обострение проблемы ограниченности
	ресурсов (особенно энергетических), цикличность развития
	экономических систем, возрастающая социализация эконо-
	мик, рост значения инновационных ресурсов (особая роль
	знаний), индивидуализация потребностей
Мотивационная	Развитие науки, образования и инновационного пред-
	принимательства для решения проблем, связанных с ком-
	мерциализацией научно-технических разработок, сокраще-
	нием времени их внедрения; созданием новых рабочих мест,
	профессий и специальностей
20

	1.1. Переход от понятия «государственный заказ» к понятию
Функция		Краткое содержание и направленность функции
Инновацион-		Дополняет предыдущие и связана с обеспечением стадий
ного и инвес-		процесса воспроизводства совокупностью инновационных
тиционного		и инвестиционных ресурсов и формированием националь-
обеспечения		ной инновационной системы. Деятельность последней
		должна быть направлена не только на удовлетворение
		текущих потребностей, но и на преобразование производ-
		ственной деятельности в экономике за счет внедрения пере-
		довой техники, технологий и эффективного использования
		интеллектуальных ресурсов

В экономических публикациях можно встретить описание и других функций, таких как научно-производственная25, усиление конкурентоспособности26, но они, по нашему мнению, являются производными от тех укрупненных, которые предложены в табл. 3.

С учетом этих функций сформулируем первую особенность государственного заказа. Это возрастающая его способность при эффективной реализации наращивать качественно новые свойства воспроизводства экономики. Это должно проявляться в существенном подъеме научнотехнического, инновационного уровня производств, продукции (ресурсов) и их конкурентоспособности на рынке, а также и в изменении условий жизнедеятельности людей в лучшую сторону.

Авторский коллектив под руководством Т. Ф. Рябовой в 1996 г. государственный заказ представлял как форму государственного потребления, связанную с необходимостью обеспечения государственных нужд. При этом отдельно выделялось понятие «государственные закупки», под которым рассматривалась также форма государственного потребления, но связанная в закупкой средств и предметов труда, реализацией гражданских строительных программ и финансированием капитальных вложений в государственные предприятия27.

Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 8 апреля 1997 г. № 305, регулировало отношения, возникающие в связи с размещением заказов, в том числе путем организации

25Фоломьев А., Нойберт Н. М. Венчурный капитал. СПб., 1999. С. 30.

26Фирсов В. Организационные формы венчурного предпринимательства // Внешняя торговля. 1993. № 1. С. 37–40; Васильева З. А. Экономический рост хозяйственных систем

на основе инновационной конкурентоспособности в условиях глобализации: монография. Красноярск, 2006. С. 183.

27 Большой коммерческий словарь / под ред. Т. Ф. Рябовой. М., 1996. С. 88, 91.

21

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...						1.1. Переход от понятия «государственный заказ» к понятию
	и проведения торгов (конкурса), на закупку и поставку товаров, работ				нередко употребляются как синонимы.Также понятия «государственные
	и услуг для государственных нужд.				закупки» и «государственный заказ» объединены О. А. Скутельником
	При этом понятие «закупка» в разных сочетаниях используется				и В. В. Ильюхиным, которые предложили считать государственные закуп-
	в статье 69.1 «Бюджетные ассигнования на оказание государственных				ки конечным этапом процесса реализации государственного заказа, то есть
(муниципальных) услуг», 73 «Реестры закупок», 301 «Осуществление					приобретением товаров, работ и услуг для государственных нужд33.
	государственных и муниципальных закупок с нарушением установленного				Многие исследователи полагают, что «государственные закупки» явля-
	порядка» Бюджетного кодекса Российской Федерации, однако полностью				ются частью произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, за-
отсутствует в статье 6 «Понятие и термины, применяемые в настоящем					купаемых правительством, государственными органами за счет средств
Кодексе». Л. П. Кураков и В. Л. Кураков к государственным закупкам това-					государственного бюджета для нужд собственного потребления и в целях
	ров и услуг относят государственные расходы федеральных, республикан-				обеспечения потребления населением и резервирования34. Закупка пред-
ских и местных органов власти на конечную продукцию предприятий и на					ставляет собой приобретение товаров за рубежом или внутри страны. При
	все прямые покупки ресурсов, особенно рабочей силы, со стороны государ-				этом государственные закупки — это закупки, проводимые за счет средств
ства, не включая трансфертные платежи28.					бюджета, а также внебюджетных источников финансирования. Однако, по
	А. Б. Барихин полагает, что закупки – это приобретение товаров за				нашему мнению, данная точка зрения утратила актуальность, поскольку
	рубежом или внутри страны крупными партиями, в большом количестве,				размещение заказа происходит за счет использования не только средств
а закупки, проводимые государственными органами, это «государственные					бюджета, но и внебюджетных источников финансирования, а государ-
	закупки»29.				ственными заказчиками, помимо перечисленных, стали также и все госу-
	Используя термин «государственные закупки», А. В. Пикулик расши-				дарственные учреждения и иные получатели средств бюджета и внебюд-
	рил его содержание, введя в него процесс закупки товаров, выполнение				жетных источников финансирования.
	работ и оказание услуг за счет государственных средств и для государствен-				Данные концептуальные трудности в разграничении понятий «государ-
	ных нужд30.				ственный заказ» и «государственная закупка» вызваны недостаточной ре-
	Н. В. Нестерович и В. И. Смирнов под закупкой понимают приобре-				гламентацией и отсутствием законодательного закрепления единого цикла
тение государственным заказчиком товаров, работ и услуг за счет средств					закупочного процесса в государственном секторе в современном россий-
соответствующих бюджетов и фондов31.					ском законодательстве. При этом отсутствие законодательно закреплен-
	А. А. Демин, рассматривая понятие «закупка» с точки зрения макроэ-				ного полного понятия влечет за собой, помимо возникновения правовых
	кономической теории, предположил, что это целенаправленная деятель-				коллизий в сфере государственного заказа, недостижимость обозначен-
	ность по приобретению товаров, работ, услуг, осуществляемая регуляр-				ных результатов для социально-экономического развития национальной
	но, в больших объемах, на большие суммы, в инвестиционных целях или				экономики.
	в целях удовлетворения текущих потребностей, для собственных нужд или				В Федеральном законе «О размещении заказов на поставки товаров,
	нужд подведомственной организации32.				выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
	Если обратиться к юридической и экономической научной литера-				нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. под размещением заказов на поставки то-
туре, то термины «государственный заказ» и «государственная закупка»					варов, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются
					осуществляемые действия заказчиков, уполномоченных органов о определе-
28		Кураков Л. П., Кураков В. Л. Большой словарь экономических и юридических терминов.
	М., 2001. С. 138.				нию поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними
	29 Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб.
	и доп. М., 2008. С. 208.				33 Скутельник О. А. Государственные закупки в системе обеспечения национальной безо-
30		Пикулик А. В. Управление государственными закупками: монография. М., 2006. С. 23.			пасности: понятие и принципы: доклад по проблемам правового регулирования размещения
31		Нестерович Н. В., Смирнов В. И. Конкурсные торги на закупку продукции для государ-			заказов на поставки товаров для государственных нужд. [Электронный ресурс] // URL: www.
ственных нужд / под ред. А. Г. Свинаренко. М., 2000. С. 124.					rea.ru (дата обращения: 20.12.2010); Ильюхин В. В. Государственный заказ как форма развития
	32 Демин А. А. Государственный заказ как фактор развития государственного сектора				и поддержки малых предприятий сферы услуг: дисс. … канд. экон. наук. М., 2006. С. 25, 26.
	трансформационной экономики: теоретико-экономические аспекты: дисс. … канд. экон.				34 Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический сло-
	наук. Челябинск, 2007. С. 63, 65.				варь. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С.123.
22					23

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

государственных или муниципальных контрактов, а также гражданскоправовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 Федерального закона,

вцелях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров

влюбой форме.Как отмечают некоторые экономисты, сущность государственного заказа отражается не только в факте заключения договоров, но и в планировании закупок, формировании и официальном закреплении государственного спроса35. В этом плане, термин «государственная закупка», по мнению многих исследователей, характеризует суть рыночной контрактации и отражает стадию реализации государственного заказа, прежде всего являясь его конечным завершающим этапом, а именно – приобретением товаров, работ, услуг для государственных нужд36. В Своде федерального регулирования США термин «государственная закупка» характеризуется следующим образом: «Закупка товаров и услуг на основе контракта, в соответствии с утвержденными в Федеральном бюджете ассигнованиями, является особой деятельностью по приобретению товаров и услуг. Она осуществляется федеральным правительством или для федерального правительства через механизм закупки или аренды, будь это поставки товаров, снабжение или услуги, которые имеются в наличии или которые должны быть созданы или разработаны»37. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 г. определяет государственные закупки товаров как «закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования

впроизводстве товаров для коммерческой продажи» (статья Ш:8 (а))38.

Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные закупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для коммерческой продажи». Таким образом, целью совершения процесса государственного заказа является обеспечение общественных потребностей, достижение которых осуществляется через механизм закупки, так как обмен товарами, работами,

35Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 18, 19.

36Афанасьев М. В., Афанасьева Н. В., Кныш В. А. Государственные закупки в рыночной

экономике. СПб., 2004. С. 10.

37Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: федеральная контрактная система

иэкономика, М., 2002. С.895.

38Мартыненко Г. И. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказа-

ние услуг для государственных и муниципальных нужд, антимонопольный контроль // Право и экономика. 2006. № 10.

24

1.1. Переход от понятия «государственный заказ» к понятию

услугами между заказчиками и производителями осуществляется в процессе купли-продажи на товарных рынках.

ЭкономическаядеятельностьгосударственныхзаказчиковвРоссийской Федерациирегулируетсяобщиминормамироссийскогоправа(Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушений РФ и проч.), специальными нормами федеральных законов Российской Федерации, а также дополнительно регламентируется нормативно-правовыми актами, разрабатываемыми Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, различными министерствами и ведомствами. Стоит отметить, что многие вопросы, связанные с процедурами размещения и осуществления централизации закупок и так далее, не нашли отражения в федеральном законодательстве. Поэтому на уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты, призванные дополнить имеющиеся федеральные нормативные документы.

Вся совокупность нормативно-правовой базы, определяющая порядок взаимодействия участников закупочного процесса публичного сектора, составляет основу Федеральной контрактной системы, сформировавшуюся

ипостоянно развивающуюся в ведущих странах мира. Федеральная контрактная система, как институт управления, устанавливает общие рамки взаимодействия, предусматривает и регламентирует формы предпринимательской деятельности государства и механизмы реализации хозяйственных связей государства-заказчика со всеми группами хозяйствующих субъектов39. На современном этапе в России можно говорить только о развитии некоторых институциональных элементов государственной контрактной системы, таких как: рынок государственных закупок, информационная инфраструктура, закупочное законодательство40.

Внастоящее время идет этап ускоренного формирования Федеральной контрактной системы в Российской Федерации, начиная с законодательства и нормативно-правовой базы, заканчивая совершенствованием административно-управленческого механизма закупочного процесса. Уже сейчас можно отметить, что законодателями делается попытка трансформации института размещения государственного заказа в русло государственных закупок, предполагающей не только механизм контрактации и реализации контракта, но и осуществление всего жизненного цикла закупки, начиная с формирования предложения хозяйствующим субъектам

изавершая приемкой товара и его оплатой. Однако используемая законодателями понятийная база, на наш взгляд, лишь формально переводит государственный заказ в рамки государственной закупки, делая акцент на

39Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 192.

40Там же.

25

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

процессе, а не на целевом ориентире деятельности государственного заказчика. Федеральная контрактная система РФ представляет собой «совокупность норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд». Так,в проекте Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» от 20.06.2012г. под закупкой понимается «совокупность осуществляемых в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действий заказчика и участников процедур закупок, направленных на заключение и исполнение контрактов в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Процедура закупки начинается с размещения извещения о проведении процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей или направления приглашения принять участие в процедурах определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей и завершается приемкой товаров (работ, услуг)

и оплатой указанных товаров (работ, услуг)»41.

Таким образом, можно сделать вывод, что в проекте Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» от 20.06.2012г. понятия «государственный заказ» и «государственная закупка» представляют собой синонимы, с единственной оговоркой именно на результат государственной закупки. Кроме того, в указанном проекте все же не раскрываетсяв полной мере понятийный аппарат «государственный заказ» и «государственная закупка», что требует дополнительных исследовательских и экспертных уточнений.

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной контрактной системы в Российской Федерации

Не смотря на то, что государство выполняет на рынке роль самостоятельного контрагента, экономическая и административная деятельность хозяйствующих субъектов частного сектора не может быть полностью скопирована в публичном общественном секторе государственных закупок. Многообразными и многопрофильными оказываются и целевые ориентиры закупочного процесса. Так И. И. Смотрицкая отмечает, с одной стороны, основной целью государственного заказчика при заключении государственного контракта выступает обеспечение потребности

41 Проект Федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг». [Электронный ресурс]. // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=94776 (дата обращения: 17.11.2012). В Приложении № 1 представлен текст законопроекта «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг».

26

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

конечного в определенных товарах, работах, услугах. С другой стороны, государственные заказы являются одним из механизмов регулирования отраслевой и региональной структуры экономики, размещения производительных сил, занятости населения, вовлечения социально уязвимых групп населения в трудовой процесс, поддержки малого бизнеса42. Система государственных закупок в России представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с организацией национальной экономики России. Система государственных заказов России базируется на некоторых основных принципах, выстроенных благодаря институционализации закупочной деятельности государства, в частности Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ.

Первый принцип — законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами.

Второй принцип — эффективность размещения государственного заказа. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынке. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция формируется в результате проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Эффективность подразумевает, что затраты на проведение конкурса должны покрываться за счет экономии от полученных результатов. Принцип экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов осуществляется путем выбора подходящего способа закупки. При этом учитывается анализ затрат на закупки, разумная экономия средств и контроль над исполнением контракта.

Третий принцип — равенство поставщиков и справедливость. Конкуренция на рынке государственных закупок может обеспечиваться только при равенстве поставщиков. Одинаковые требования для всех поставщиков применяются в процессе проведения конкурсных и внеконкурсных процедур и определении победителя. Равенство поставщиков может быть обеспечено объективностью проведения закупок. Поэтому государственный заказчик для определения победителя конкурса назначает независимый коллегиальный орган – конкурсную комиссию.

Четвертый принцип 1 прозрачность (открытость) процедуры размещения государственного заказа. Данный принцип заключается в гласности на всех этапах осуществления государственных закупок: формирования государственного заказа, размещения и исполнения.

42 Смотрицкая И. И. Экономика государственных закупок. М., 2009. С. 20.

27

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

Пятый принцип – осуществления контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведения закупки.

Шестым принципом является уникальность, то есть каждый конкурс по-своему уникален, имеет свои особенности и к его проведению следует подходить творчески43.

По нашему мнению, необходимо разработать дополнительные принципы организации государственного заказа с учетом российской действительности: недостаточным опытом в данной области и особенностями законодательства. К этим новым дополнительным принципам можно отнести:

1)Надежность информационного обеспечения;

2)Высокий уровень квалификации и профессиональности специалистов;

3)Обоснованность нужд государства общественными потребностями. Вышеуказанные принципы государственной закупочной деятельно-

сти составляют основу системы прокьюремента как механизма организации государственных закупок продукции, работ и услуг, обеспечивающего экономное расходование средств бюджета. Прокьюремент некоторыми отечественными авторами определяется как «совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя при проведении закупочной компании посредством конкурсных торгов»44. В западной литературе прокьюремент детерминируется как организационная форма, которую заказчик использует для найма подрядчиков и контроля проектирования и строительства зданий и сооружений. По мнению В. М. Дидковского, «если рыночной экономике не сделана прививка в виде прокьюремента – рынка нет, существует коррумпированная экономика»45.

Таким образом, в системе государственного заказа Российской Федерации наблюдаются отдельные элементы организационной формы прокьюремента, однако отсутствует системный подход к полноценному внедрению данного инструмента. Ситуация осложняется отсутствием достаточного количества специалистов, обладающих современными знаниями и навыками прокьюремента, противоречивостью действующего

43Белокрылова О. С. Управление закупками продукции для государственных нужд. Ростов н/Дону, 2000. С. 19.

44Афанасьева Н. Прокьюремент в системе государственного регулирования предприни-

мательства. СПб., 2001. С. 7.

45 Афанасьев М. В., Афанасьева Н. В., Кныш В. А. Государственные закупки в рыночной экономике. СПб., 2004. С. 18.; Цит по: Дидковский В. Подрядные торги в строительстве – тео-

рия и практика // Конкурсные торги. 1998. № 3. С.28–31.

28

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

законодательства, недосточной научно-методологической и методической проработкой ряда принципиальных вопросов по управлению закупками для государственных нужд46. Конечно законодательная база закупочной деятельности государства постоянно совершенствуется. К июлю 2012 г. Закон № 94-ФЗ претерпел значительные изменения (последняя редакция – от 23.07.2012 № 122-ФЗ), которые намного улучшили ситуацию в сфере размещения государственных заказов, однако и по сей день остаются нерешенными многие проблемы, с которыми ежедневно приходится сталкиваться государственному заказчику. Анализ данных проблем, сложившихся противоречий и правовых коллизий на всех стадиях осуществления процесса государственного заказа в его единстве, целостности, доступности, прозрачности и адаптации к условиям российской экономики позволит выделить наиболее важные аспекты в механизме управления и сформулировать предложения по совершенствованию правовой базы регулирования и переходу к федеральной контрактной системе.

Опираясь на исследования В. В. Кикавца по данному вопросу, следует обратить внимание на следующие актуальные проблемы.

Во-первых, пристального внимания заслуживает состояние законодательства и внесение в него изменений, связанных с условиями рынка. В свете проведения административной реформы принимается множество нормативно-правовых актов, в том числе и регулирующих процесс размещения государственных заказов. Однако множество проблем остаются нерешенными, ввиду отсутствия оперативного мониторинга данной сферы. Особое внимание необходимо уделять правовым коллизиям и двусмысленным неоднозначным толкованиям норм права, терминов и понятий, которые возникли в связи с нововведениями по регулированию размещения государственных заказов. В новых редакциях Закона № 94-ФЗ уточнено и расширено понятие государственных и муниципальных нужд, уточнено понятие государственного и муниципального заказчика, скорректировано определение одноименных товаров. Но, не смотря на вышеуказанные уточнения понятийного аппарата, в настоящее время нет конкретных определений понятий «государственный заказ», «государственные закупки», позволяющих установить единообразное толкование. Термин «аукцион», содержащийся в Законе № 94-ФЗ, расходится с одноименным понятием в статье 447 Гражданского кодекса РФ, в которой законодателем определено, что победитель аукциона — участник, предложивший наиболее высокую цену. В государственных закупках обычно используют специфическую форму данной процедуры, называемую «редукцион», или «обратный

46 Тарасов С., Скрипка С. Не только мажорные ноты. Проблемы развития системы государственных закупок // Конкурсные торги. 2003. № 1. С. 22–31.

29

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

аукцион». В мировой практике данная процедура используется крайне редко, но с 2006 г. она является одним из основных способов размещения государственного заказа в России. При проведении «редукциона» заказчик не продает, а покупает необходимую ему продукцию.

Уход от конкурса в два этапа значительно снизил эффективный отбор потенциальных квалифицированных участников размещения заказа. Отдельные понятия и термины необходимо прописать в нормативноправовых актах, исключив тем самым двойственное толкование. Закон № 94-ФЗ не дает однозначного ответа на вопрос: входит ли в понятие «письменная форма» возможность участника размещения заказа подавать запросы на разъяснения положений конкурсной и аукционной документации, а так же жалобы по средствам факсимильной связи государственным заказчикам субъектов Федерации, в отличие от жалоб на действия федеральных государственных заказчиков, в то время как Гражданский кодекс РФ и иные нормативно-правовые акты, регулирующие договорные отношения признают силу документов, переданных в том числе и по средствам факсимильной связи.

Неоднозначно толкование понятия «участника размещения заказа» как лица, претендующего на заключение государственного или муниципального контракта. Чем руководствоваться государственному заказчику, если в соответствии с Законом № 94-ФЗ юридическое или физическое лицо (индивидуальный предприниматель) претендуют на заключение контракта: их намерением или какими-либо действиями, в чем они заключаются и чем подтверждаются? В Законе № 94-ФЗ данный аспект не указан точно и не определен, хотя существенно влияет на возможность обжалования действий (бездействий) государственного заказчика47.

Во-вторых, совершенствование отраслевого законодательства, разработка подзаконных нормативных актов, регулирующих в полном объеме процедуру проведения конкурсов, включая единые правила и порядок оценки заявок на участие в конкурсе и требования по качеству поставляемого товара, в соответствии со стандартами и техническими параметрами.

Разработанные подзаконные нормативно-правовые акты в регионах отразили структурные составляющие Закона № 94-ФЗ и не более. Необходима детальная проработка и закрепление на законодательном уровне всей процедуры размещения государственных заказов, а также всех стадий жизненного цикла государственной закупочной деятельности. Особое внимание

47Кикавец В. В. Госзаказ: неопределенное понятие – недостижимый результат // Право

ижизнь. 2010. № 133(7). С.27.

30

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

уделить исчислению сроков и порядку действий государственного заказчика при проведении торгов48.

В-третьих, недостаточная разработанность и изученность проблемы размещения государственного заказа. В настоящее время возрос поток публикаций, посвященных вопросам конкурсного размещения заказов, борьбы с коррупцией в сфере государственных закупок, повышения эффективности использования бюджетных средств, появились многочисленные комментарии Закона № 94-ФЗ. Министерством экономического развития

иторговли Российской Федерации организовано проведение целой серии семинаров для федеральных и региональных органов государственной власти по разъяснению положений закона. Опубликованы первые учебные пособия по вопросам размещения государственных и муниципальных заказов. Основная масса исследований в области государственных закупок носит узкоспециализированный характер, не выходит за рамки анализа функционирования отдельных элементов системы закупок продукции для государственных нужд49.

В-четвертых, отсутствие должной квалификации, профессиональности

угосударственных заказчиков, проявляющиеся в неспособности грамотно

ив доступной форме сформулировать техническое задание — требования к продукции, задачи, критерии по которым оценивается стоимость товара. Неоднократны нарушения сроков и порядка проведения процедуры государственных торгов. Законом № 94-ФЗ установлено требование, что хотя бы один из членов комиссии должен пройти обязательное обучение по государственным заказам, однако данное требование не позволяет государственным заказчикам сформировать действительно квалифицированные комиссии, способные быстро, эффективно, качественно и в установленные законодательством сроки решать возложенные на них задачи50.

Это является следствием дисбаланса правовых требований к государственному заказчику и участнику размещения заказа, выражающуюся в наделении государственного заказчика многочисленными обязанностями и максимальной ответственностью, включая персональную ответственность каждого члена комиссий, при скромном наборе прав, которых

уучастника размещения заказа значительно больше.

В-пятых, отказ от «идеологии квалифицированного участника размещения заказа». Довольно жесткая «антикоррупционная» регламентация Закона № 94-ФЗ, устанавливающая ограничение требований

48Там же. С. 27.

49Кикавец В. В. Госзаказ: вчера, сегодня, завтра. // Право и жизнь. 2009. № 137(11). С. 30.

50Кикавец В. В. Принципы административно-правового регулирования государственного заказа в Российской Федерации. // Современное право. 2009. № 9(1). С. 32–34.

31

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

государственного заказчика к потенциальным участникам размещения заказа в отношении квалификации, ресурсов, наличия штата сотрудников, уровня их подготовки и практики, не позволяет последнему качественно оценить предложенные заявки, реальные возможности и потенциал каждого участника размещения заказа. И как следствие вместо реальной, настоящей конкуренции — мнимая, то есть между неквалифицированными участниками, не имеющими ресурсов, опыта и деловой репутации.

В-шестых, введение начальной (максимальной) цены государственным заказчиком (т. е. покупателем, а не продавцом) является главной проблемой не только при планировании бюджета, но и при последующем размещении государственного заказа. На данный момент разработан единственный нормативно-правовой документ, регламентирующий данный вопрос — постановление правительства Российской Федерации от 04.11.2006 г. № 656 «Об утверждении Правил определения начальной цены государственного контракта при размещении государственного оборонного заказа путем проведения торгов, а также цены государственного контракта в случае размещения государственного оборонного заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика)» (в ред. постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 219), в котором формирование начальной цены опирается на анализ рыночной цены, определенной в сопоставимых рыночных условиях. Следует отметить, что данный анализ напрямую зависит от статистики, сводные отчеты которой составляются как минимум с месячной задержкой. Беря во внимание сроки проведения процедур, установленные федеральным законодательством, темпы инфляции в стране — эффективность проведения государственного заказа и экономия получается виртуальной, а зачастую и нереальной51.

В-седьмых, неурегулированность предыдущей проблемы неизбежно ведет к подмене термина эффективности закупки как наилучшего удовлетворения общественных потребностей за общественные средства, «лжеэкономией» — разницей между ценой покупки и завышенной начальной (максимальной) ценой52.

В-восьмых, государственный заказчик изначально должен быть убежден в качестве предлагаемых товаров, услуг и работ, их соответствии государственным нуждам. Необходимо данные требования закладывать

51В Приложении № 3 представлены кейс-стади расчета начальной максимальной цены контракта с точки зрения законодательства о федеральной контрактной системы

инормативно-правовых источников Министерства экономического развития РФ.

52Кикавец В. В. Закон против государственного заказчика. // Современное право. 2009.

№ 1. С. 34.

32

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

превентивно с момента размещения государственного заказа, а не после подписания государственного контракта, что регламентируется требованиями Закона № 94-ФЗ.

Вместе с тем, при отсутствии четкой регламентации в законодательстве содержания критерия «качество работ, услуг» изложенная в Законе № 94-ФЗ позиция (не допускающая каких-либо исключений) вызывает сомнения применительно к той части конкурсов, где невозможно определить качество работ или услуг без оценки опыта и квалификации подрядчиков и исполнителей, в частности в капитальном строительстве и образовании. Лишение государственного заказчика данной возможности не только не позволяет комиссиям максимально эффективно оценить предложения участников размещения заказа, но и способно намного увеличить сроки согласования и проверки соответствия по качеству поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг требованиям заказчика. Более того, это создает предпосылку к включению в государственный контракт дополнительных условий, связанных с расторжением государственного контракта по причине несоответствия поставляемого товара, материалов, иных других условий требованиям государственного заказчика, что зачастую не в интересах последнего53.

В-девятых, остаются без внимания колоссальные риски занятых в сфере размещения государственных заказов государственных служащих, которые должны быть чем-то обеспечены. Законодатель внес изменения в Кодекс об административных правонарушениях, установив ряд многочисленных штрафов персонально для каждого члена комиссии государственного заказчика за нарушения в сфере размещения государственных заказов. Заработной платой чиновника данные штрафы покрыть вряд ли возможно. Существует реальная необходимость в разработке правил и системы страхования ответственности государственного служащего, как, например, в нотариате, в страховой деятельности.

Таким образом, нами рассмотрены и проанализированы девять групп ключевых проблем, которые затрагивают основу реформирования института государственного заказа (2006—2011 гг.), а именно — Закона № 94-ФЗ. Помимо этого, для улучшения ситуации должно уделяться пристальное внимание экономической целесообразности реформирования института государственного заказа в Российской Федерации.

Представим динамику масштабов государственных закупок по данным ФАС (таблица 3).

53 Кикавец В. В. Госзаказ: вчера, сегодня, завтра. // Право и жизнь. 2009. № 137(11). С. 30.

33

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

Таблица № 3

Динамика масштабов государственных закупок по данным ФАС за 2005 – 2011 годы54

	Масштабы государствен-	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
	ных закупок
	Номинальный ВВП,
	трлн. руб. в текущих	21,7	26,9	33,2	41,8	39	42,3	44,1
	ценах
	Объем государственных
	закупок по стоимости,	1,1	1,7	3,0	3,7	4,0	4,2	4,3
	трлн. руб.
	Номинальный ВВП	100	124	153	193	180	196	203
	(2005 = 100%)
	Объем государственных	100	158	272	340	366	378	390
	закупок (2005 = 100%)

На основании данных, представленных в таблице № 2 можно сделать вывод, что, наблюдается рост всех показателей масштабов государственных закупок, однако, этот рост нестабилен в отношении номинального ВВП (имеется спад показателя в 2009 году с последующим ростом) и абсолютно стабилен в отношении объема государственных закупок по стоимости (постоянный ежегодный рост).

Семилетний относительный рост и прирост номинального ВВП рассчитывается по формуле:

Xp = (i2 – i1) * 100%, (1)

Xпр = (i2–i1) * 100% – 100%, (2)

где Xр и Xпр – значения роста и прироста показателя; i1 – значение показателя в 2011 году;

i2 – значение показателя в 2005 году.

Xp = (44,1/21,7) * 100% = 203%.

Xпр = (44,1/21,7) * 100% – 100% = 103%.

54 Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы. [Электронный ресурс]// URL:https://www.hse.ru/data/2011/10/06/1270687751/Yakovlev%20_ presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20council%205-10-11.pdf (дата обращения: 13.09.2012).

34

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

Таким образом, величина показателя за семь лет увеличилась более, чем в 2 раза. Проводятся те же расчеты для объема государственных закупок по стоимости:

Xp = (4,3/1,1) * 100% = 390%.

Xпр = (4,3/1,1) * 100% – 100% = 290%.

Таким образом, величина показателя за семь лет увеличилась почти в 4 раза.

Учет приведенных данных ФАС говорит в пользу экономической целесообразности проводимой второй реформы института государственного заказа – перехода на обязательное и повсеместное проведение торгов способом открытого аукциона в электронной форме.

Однако, данные зарубежных и отечественных источников о коррупции в системе государственного заказа позволяют сделать другие выводы. Так, исследование делового климата (The Business Environment Survey (BEEPS))– это совместная инициатива Европейского Банка реконструкции и развития и Всемирного Банка – показало, что в России, в сравнении с другими странами с переходной экономикой, наблюдаются существенные проблемы с коррупцией в государственных закупках (таблица 4).

								Таблица № 4
Сравнительная характеристика уровня коррупции
в государственных закупках по данным BEEPS55
		2002			2006			2011
	Россия		Другие страны с переходной экономикой	Россия		Другие страны с переходной экономикой	Россия		Другие страны с переходной экономикой
Процент от стоимо-
сти контракта опла-
чивается как неофи-	24,19		23,58	23,44		21,59	25,59		15,82
циальные платежи
или подарки

55 Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы. [Электронный ресурс]. // URL:https://www.hse.ru/data/2011/10/06/1270687751/Yakovlev%20_ presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20council%205-10-11.pdf (дата обращения: 13.09.2012).

35

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...

По данным таблицы № 3 можно сделать вывод, что за девятилетний период отмечается рост коррупции в системе государственного заказа в России, причем, этот рост нестабилен – отмечается спад показателя в самом начале второй реформы, но он вырос к настоящему моменту и превысил уровень коррупции 2002 г. У других стран с переходной экономикой отмечается стабильное ежегодное уменьшение показателя коррупции в системе государственного заказа (рис. 1).

Рис. 1. Динамика процента от стоимости контракта, который оплачивается как неофициальные платежи или подарки

Используя формулы 1 и 2, рассчитывается относительный рост и прирост коррупции в системе государственного заказа в России за девятилетний период:

Xp = (25,59/24,19) * 100% = 106%.

Xпр = (25,59/24,19) * 100% – 100% = 6%.

36

1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...

Данные ИАПР ВШЭ на основании опроса 1002 фирм в 2005 г. и 957 фирм в 2011 г. из 8 отраслей обрабатывающей промышленности и 48 регионов (6% выпуска и 8% занятых в секторе) приведены в таблице 5.

Таблица № 5

Данные ИАПР ВШЭ на основании опроса 1002 фирм в 2005 г.

и957 фирм в 2011 г. из 8 отраслей обрабатывающей промышленности

и48 регионов (6% выпуска и 8% занятых в секторе)56

Как часто предприятиям		2005			2011
Вашей отрасли при полу-
чении государственных	Число		Доля	Число		Доля
или муниципальных за-
			в выборке,			в выборке,
казов приходится давать	фирм			фирм
			%			%
взятки или «откаты»?
Практически всегда	87		8,7	60		6,3
Часто	117		11,7	104		10,9
Иногда	142		14,2	215		22,5
Никогда	366		36,5	338		35,3
Затрудняюсь ответить	290		28,9	240		25,1
Всего	1002		100	957		100

Итак, по данным таблицы № 4 можно сделать вывод, что ситуация с коррупцией в системе государственного заказа за шестилетний период существенно не изменилась. Отечественные исследования (ИАПР ВШЭ) фиксируют минимальные положительные сдвиги в отношении коррупции.

Таким образом, данные зарубежного источника (BEEPS) и отечественного источника (ИАПР ВШЭ) позволяют сделать вывод, что в отношении коррупции в системе государственного заказа отмечается негативная тенденция. Решение существующих проблем в системе государственного заказа можно представить в виде алгоритма на рис. 2.

Итак, основой решения существующих проблем в системе государственного заказа, в соответствии с представленным выше алгоритмом, является создание федеральной контрактной системы (ФКС).

56 Яковлев А. Система государственных закупок в России: на пороге третьей реформы. [Электронный ресурс]. // URL:https://www.hse.ru/data/2011/10/06/1270687751/Yakovlev%20_ presentation%20on%20PP%20at%20NEA%20expert%20council%205-10-11.pdf (дата обращения: 13.09.2012).

37

Глава 1. Федеральная контрактная система: основные понятия, цели, ...			1.2. Основные цели и средства формирования и реализации федеральной ...
			На рис. 3 представлен технологический цикл обеспечения государ-
		ственных нужд как основа ФКС.
			Федеральная контрактная система представляет собой совокуп-
			ность процедур и правил, регулирующих отношения, связанные с про-
			гнозированием и планированием государственных нужд, размещением
			заказов на поставку товаров, работ и услуг, исполнением государствен-
			ных контрактови анализом их эффективности в целях планирования
			будущих периодов. Для целей функционирования ФКС формируется
		организационно-функциональная структура и единая интегрированная
			информационная система.
			Изначально формирование ФКС предусматривалось в 2 этапа57:
			А) 2010–2011 гг. Установление основных правил и процедур ФКС и про-
			ведение пилотной апробации на примере Минэкономразвития РФ феде-
			рального органа исполнительной власти.
			Б) 2012–2013 гг. Обеспечение полномасштабного внедрения норм, пра-
			вил и процедур федеральной контрактной системы на федеральном уровне.
			Ключевыми условиями формирования ФКС являются:
			1. Интеграция информационных ресурсов.
	Рис. 2. Пути решения проблем института государственного заказа		2. Нормативное правовое и методологическое обеспечение всех этапов
		единого технологического цикла обеспечения государственного заказа.
			3. Повышение квалификации кадров в части подготовки и реализации
			государственных контрактов.
			Для ФКС существуют свои принципы формирования:
			1. Обеспечение увязки в единый процесс уже существующих этапов
		обеспечения государственных нужд от прогнозирования до осуществле-
			ния расчетов по государственным контрактам и получения ожидаемых
			результатов работ.
			2. Установление единых норм и правил, в том числе типовых процедур
			и библиотеки типовых государственных контрактов.
			3. Применение общероссийских классификаторов.
			4. Соблюдение лимитов бюджетных обязательств.
			5. Максимальное использование существующих информационных ре-
		сурсов, обеспечение полноты, доступности и публичности информации
		о подготовке и реализации государственных контрактов с учетом правовых
	Рис. 3. Технологический цикл обеспечения	ограничений.
	государственных нужд как основа ФКС		Федеральной контрактной системе присуще множество функций, ко-
		торые описаны на рис. 4.
			57 В Приложении № 2 представлен план подготовки нормативных правовых актов по
			формированию комплексной федеральной контрактной системы.
38		39