Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Управление жизненным циклом государственных закупок в РФ

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

предложение для заказчика – понятия совершенно разные. Наиболее выгодное предложение для заказчика не сводится к оценке только ценового фактора. Это понятие должно включать и оценку качественных характеристик работ и услуг, а также последующих эксплуатационных расходов. При этом цели закупок рассматриваются гораздо шире, чем снижение единовременных затрат при выполнении работ, поставке товаров или оказании услуг69.

Смысл закупок, согласно мировой практике, — получение товаров, работ и услуг за наименьшую стоимость при оптимальном качестве. Уже само по себе это утверждение содержит предположение о том, что определяющим фактором при выборе победителя закупок является соотношение цены и качества в представленном претендентом предложении. Важность этих двух факторов в зависимости от предмета закупок различна, что обусловлено особенностями предмета закупок. При этом как отмечают исследователи, «предложение с минимальной ценой при отсутствии других требований к участнику закупки не является оптимальным для государства

ине приводит к экономии бюджетных средств. Цена договора, таким образом, не может служить ожидаемым показателем эффективности проекта, учитывающим факторы риска и неопределенности»70.

Внастоящее время за рубежом на основании многолетнего анализа

иисследований результатов закупок и исполнения контрактов разработана методическая и законодательная основа для оптимальной оценки конкурсных предложений, получившей название «лучшая оценка предложения» (Best-Value Bid) — конкурс, при котором в процессе оценки и выбора победителя учитывается цена и другие ключевые факторы, которые улучшают долгосрочные характеристики и эксплуатационные свойства71.

Сегодня размещение государственных заказов в Евросоюзе (далее — ЕС) регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным. К международному регулированию закупок ЕС в первую очередь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой

69Скворцов О. В. Экономная экономика? Опыт проведения подрядных работ в России

иза рубежом. [Электронный ресурс]. // URL: http://rosavtodor.ru/doc/06_10_ad.pdf (дата обращения: 15.08.2012).

70Опарин С. Г., Кононова В. Н. Оценка рисков: подрядные торги в строительстве глазами

аналитика // Строительство и городское хозяйство в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 2006. № 86.

71 Best-Value Procurement Methods for Highway Construction Projects.National Cooperative Highway Research Program. NCHRP Report 561. Transportation Research Board. Washington D. C. 2006.

60

2.1. Иностранные модели управления государственными закупками: ...

организации. При регламентации на уровне ЕС действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов – «старые» директивы и заменяющие их «новые».

Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:

–исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);

–введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;

–учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;

–внедрение электронных закупок.

ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности,

вкоммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные методы осуществления социального подхода при закупках,

вчисле которых:

–разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;

–исключение из числа поставщиков тех, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;

–использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.

Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:

– разработку соответствующих технических спецификаций;

61

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

–использование определенного сырья и материалов;

–использование специфических технологических процессов;

–выбор соответствующих поставщиков;

–рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.

Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.

В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

При распределенной модели каждое подразделение компании (департамент, министерство и т.д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функ-

циям единицы.

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупочный департамент для крупной компании72.

Для децентрализованной модели требуется:

1. В каждой компании (министерстве, департаменте) создавать специальные отделы и укомплектовать их специалистами соответствующей квалификации.

2.Произвести достаточно большие расходы на материальное обеспечение создаваемых отделов оргтехникой, международной связью и системой сохранности конфиденциальности документов.

3.Создание в каждой компании межведомственной тендерной комиссии, укомплектованной опытными специалистами как самой компании

ипривлеченных специалистов73.

Если проанализировать, ситуацию, то можно заметить следующие плюсы и минусы обеих моделей закупок (см. табл. 6).

72Андреева А.Мировой опытгос закупок // Бюджет. 2008. № 10. С. 20.

73Мирахмедов М. М.Взгляд на тендеры в системе Государственных закупок товаров, ра-

бот и услуг в Республике Узбекистан. [Электронный ресурс]. // Сайт Узбекской Ассоциации инженеров-консультантов и строителей. URL: http://www.uzace.org/#content/publications (дата обращения: 15.08.2012).

62

2.1. Иностранные модели управления государственными закупками: ...

				Таблица 6
		Плюсы и минусы использования, доминирующих в странах ЕС,
			моделей организации закупочной деятельности
			Централизованная модель	Децентрализованная модель
	Плюсы		Обеспечивает низкие цены за	Достаточно гибкая модель
			счет крупных оптовых закупок
			Менее мобильна и не всегда	Является весьма затратной из-за
	Минусы		учитывает все нюансы в заявках	необходимости создания в каж-
			на приобретение необходимых	дой крупной компании своего
			товаров, работ и услуг	специализированного отдела

Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury)74.

ВЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства – Казначейства – действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения)75.

Вевропейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ,

ктоварам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.

Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.

74Финансы. / под ред. Л. А. Дробозиной. М., 2002. С. 68.

75Андреева А. Мировой опыт госзакупок. // Бюджет. 2008. № 10. С. 21.

63

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей. Анализ европейского опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров, работ и услуг является проведение открытых конкурсов.

Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.

Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.

Вданной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения, и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить

копределенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.

Внекоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.

Внекоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие лоты.

Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков

кгосзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т. п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика — во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь, ВТО, — постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

64

2.1. Иностранные модели управления государственными закупками: ...

Правилами, действующими в ЕС, участник торгов, предложивший аномально низкую цену (обычно более 10–15%), будет снят с торгов, если не докажет, что предложенная им цена получена на основе примененного экономичного метода или технического решения или обусловлена исключительно благоприятными условиями для претендента или новизной предлагаемых работ. В некоторых странах (например, в Дании, Финляндии, Норвегии и Швеции) за злоупотребления, связанные с систематическим представлением тендерных заявок по цене ниже себестоимости, может быть наложен штраф в размере до 10% от годового оборота предприятия76.

Еще одним существенным отличием зарубежного законодательства о госзакупках является стимулирование инноваций и технического прогресса. Одной из наиболее распространенных форм является подача так называемых альтернативных предложений, предусматривающих предложения по улучшению проектных решений, или технологии выполнения работ с целью снижения стоимости или улучшения потребительских свойств выставленного на торги объекта.

Преференции отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, в частности при закупках оборонной продукции. По этим соображениям, например, министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из зарубежных источников невозможны. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы о взаимопонимании между США и их союзниками.

Опыт зарубежных государств показывает, что наиболее эффективно создание прозрачного цикла государственных закупок, подверженного общественному контролю, решается в рамках создания национальных контрактных систем. Характерными особенностями таких систем является77:

1)применение методик планирования обеспечения государственных нужд;

2)анализ рынка и мониторинг текущей рыночной конъюнктуры;

3)использование библиотеки типовых контрактов и стандартных (нейтральных) спецификаций;

1)внедрение механизмов контроля исполнения контрактов;

76Strategic Study on the Construction Sector, Final Report, European Commission. [Электронный ресурс]. // URL: http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/construction/files/compet/ sustainable_competitiveness/ecorys-final-report_en.pdf (дата обращения: 15.08.2012).

77Концепция проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе». [Электронный ресурс]. // URL: http://www.rg.ru/2011/08/17/kontrakt-site-dok.html (дата обращения: 15.08.2012).

65

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

2)осуществление процедур приемки и оценки результатов исполнения государственных контрактов,

3)развернутый анализ эффективности обеспечения государственных (публичных) нужд и системы управления публичными поставками продукции;

4)достижение большей публичной открытости и гласности всех контрактных процессов и их результатов;

5)развитие специализированных информационных ресурсов управления контрактными системами.

2.2.Системы управления государственными закупками за рубежом

2.2.1. Федеральная контрактная система США

За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон по регулированию федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны. В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена78.

Существующая ныне контрактная система США создана в 1921 году и является одной из старейших государственных контрактных систем. В США объем бюджетных средств, которые управляются в рамках федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR – Federal Acquisitionsregulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа. Декларируемая цель FAR – соблюдение всеми агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена / качество (цена / затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок. В соответствии с FAR при размещении государственного заказа

78 Андреева А. Мировой опыт госзакупок. // Бюджет. 2008. № 10. С. 23.

66

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

США применяются следующие процедуры: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров; упрощенные способы закупок79.

Упрощенные способы закупок (SimplifiedAcquisitionMethods) применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн. долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:

–запрос ценовых котировок (PriceQuotations);

–использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках — до 2500 долл. (GovernmentalwideCommerci alPurchasingCard);

–размещение заказов на закупку (PurchaseOrders);

–использование рамочных соглашений (BlanketPurchaseAgreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типичный пример - канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохозяйств заказчиков) и др.80

Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).

Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа — дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (DefenseFederalAcquisitionRegulation–Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.

Вопросы текущего обеспечения федеральных органов власти решаются централизованно, через специальную организацию — Администрацию общих услуг (GeneralServicesAdministration, GSA), благодаря которой заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований

79Каранатова Л. Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб., 2010. С. 105–106.

80Храмкин А. Международный опыт построения системы госзакупок. // Бюджет. 2008.

№9. С.17.

67

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. снизились до 1,75%81.

Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая — общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая — специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов.

Основным исполнительным элементом ФКС США являются контрактные офицерыв органах федеральной власти в ранге заместителя руководителя министерства, ведомства по государственному заказу. Должность контрактного офицера предусмотрена в структуре управления каждого государственного заказчика82.

Основные функции контрактного офицера заключаются в следующем:

–мониторинг исполнения государственного контракта;

–обеспечение исполнения положений государственного контракта;

–утверждение этапных результатов проекта и согласование выплат подрядчикам;

–изменение государственного контракта;

–закрытие государственного контракта.

Непосредственный контроль деятельности подрядчика ведет технический представитель контрактного офицера. Именно технический представитель готовит все предложения по ключевым решениям контрактного офицера и выполняет следующие основные функции – проведение инспекций с целью принятия или отказа в приемке выполняемой работы, а также представительство интересов государства по контролю за деятельностью подрядчика.

В структуре ФКС США важную роль играютсертифицированные публичные бухгалтеры. Основной задачей публичных бухгалтеров является своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения

81Храмкин А. Международный опыт построения системы госзакупок. // Бюджет. 2008.

№9. С. 17.

82Международный опыт функционирования контрактных систем. [Электронный ресурс]. // URL: http://www.gosbook.ru/node/20396 (дата обращения: 28.08.2012).

68

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

государственных контрактов. Сертифицированные публичные бухгалтеры представляют государственному заказчику поквартальные отчеты.

Подрядчики ведут детальный план-график исполнения государственного контракта, позволяющий, в том числе, сопоставлять достигнутый результат с информацией о произведенных затратах.

Интеграция закупок в бюджетный процесс начинается на самых ранних стадиях посредством составления предварительных планов закупок. Основным инструментом процесса планирования государственных закупок является составление прогнозных планов. При составлении прогнозного плана закупок в рамках предварительного планирования менеджер должен «составить команду, состоящую из экспертов, которые в дальнейшем будут отвечать за основные аспекты осуществления закупок — контрактацию, юридическое сопровождение, бюджетные вопросы, техническую документацию»83. Таким образом, уже в рамках составления предварительных заявок, планы закупок должны содержать точные стоимостные оценки предстоящих закупок при реализации отдельных проектов, которые в дальнейшем будут интегрированы в бюджет.

Общая схема планирования выглядит следующим образом:

1.Структурные подразделения министерств и ведомств составляют прогнозные планы закупок и направляют их вышестоящим структурным подразделениям.

2.На уровне министерства служба по закупкам суммирует все входящие заявки и формирует предварительный план закупок. Служба по закупкам имеет право утвердить входящие заявки, отклонить их, или потребовать уточнения потребности. Затем предварительный план закупок направляется на утверждение.

3.После проведения определенных процедур по составлению плана закупок, руководитель министерства, ведомства утверждает предварительный план закупок, тем самым превращая его в утвержденный план закупок.

Вслучае необходимости, утвержденный план закупок может быть дополнен новыми заявками или принят новый план закупок.

4.Утвержденные планы закупок министерств и ведомств становятся основой для составления федерального бюджета на предстоящий период.

5.Утвержденные закупочные планы министерств и ведомств играют и другую важную роль. Поскольку они являются документами общего пользования (помещаются на сайты министерств в сети Интернет), то через них потенциальные поставщики товаров (работ, услуг) могут заранее узнать о предстоящей закупочной деятельности государственных органов,

83 Международный опыт функционирования контрактных систем. [Электронный ресурс]. // URL: http://www.gosbook.ru/node/20396 (дата обращения: 28.08.2012).

69

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

что заметно расширяет круг возможных участников и способствует развитию конкуренции на рынке государственных закупок.

6. Процесс составления и подачи прогнозных планов в рамках системы предварительного планирования обеспечивается специальными информационными ресурсами. В частности, функционирует федеральный портал FAAPS (Прогнозная система предварительных планов закупок). Портал выполняет двойную функцию. С одной стороны, он обеспечивают унификацию формы всех вводимых в него предварительных заявок, что облегчает процесс их дальнейшей обработки. С другой стороны, портал является депозитарием, на базе которого происходит процесс агрегирования заявок для их последующего включения в предварительный план расходной части федерального бюджета84.

Библиотека контрактов, которая используется в рамках ФКС США, насчитывает более 100 детально регламентированных видов государственных контрактов, которые можно разделить на следующие типы:

–проведение прикладных НИОКР, приобретение и создание новейших видов технологий, создание, испытание и эксплуатацию систем вооружения и военной техники;

–фундаментальные исследования;

–промышленное производство серийной продукции;

–инженерно-строительные и архитектурно-технические работы;

–поставки стандартных товаров или сырья;

–предоставление финансовых услуг (банковские кредиты, залоги, инвестиционное участие, страхование);

–оказание юридических и консалтинговых услуг;

–транспортное обслуживание;

–управление федеральной собственностью;

–жилищно-коммунальные услуги (водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, электроснабжение и проч.).

Используются две принципиально разные экономические модели государственного контракта – контракты твердой цены и контракты возмещения затрат. Используются и гибридные контракты – например, так называемые «результативные» контракты (предусматривают, что цена государственного контракта фиксирована, однако подрядчик имеет возможность возместить некоторые затраты дополнительно к фиксированной цене), а также контракты комплексного поощрения (в данном случае используется формула цены, учитывающая, как минимум, четыре параметра — затраты,

84 Кощеев В. А. Зарубежный опыт заказов для государственных нужд. // Экономическое возрождение России. [Электронный ресурс]. // URL: http://www.kchgta.ru/sites/default/files/ u10/Zh--2%20%20%284%29--%202005.pdf (дата обращения: 28.08.2012).

70

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

норму прибыли, объемные и качественные характеристики поставляемого товара, сроки предоставления результата).

Используется унифицированные формы государственных контрактов, каждая из которых должна включать в себя следующие части:

A.Преамбула.

B.Требования к товарам, работам, услугам.

C.Содержание работы.

D.Упаковка и маркировка.

E.Порядок проведение контрольных инспекций и последующей приемки результатов работы.

F.Показатели качества, схемы обеспечения качества товаров, работ

иуслуг, требования к надежности.

G.Порядок администрирования контрактом (структура управления

иобязательства каждой организационной единицы, порядок учета затрат

ирасчетов).

H.Уникальные контрактные обязательства.

I.Контрактные оговорки.

Федеральный контракт в американской практике выполняет более широкий спектр функций в сравнении с обычным представлением о таком документе. Помимо стандартных разделов, в него включаются положения экономической, промышленной, внешнеторговой политики федерального правительства. Например, это могут быть положения трудового законодательства, касающиеся распорядка трудового дня, равного права на труд, ограничения приобретения комплектующих в отдельных странах, обязательства приобретения отдельных комплектующих и материалов, необходимых для изготовления изделий по государственному контракту централизованно в рамках Администрации общего обслуживания США.

Современный механизм ФКС США содержит большой арсенал финансово-экономических рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства (прибыль по госзаказу в среднем на 20–30% выше, чем в целом по обрабатывающей промышленности).

С их помощью согласуются тактические и стратегические интересы государства и частных фирм. Часть рычагов используется в рамках реализации конкретных заказов. В первую очередь, это цены на продукцию и прибыль ее поставщиков, обеспечение подрядчиков дефицитными ресурсами. Другие рычаги применяются для решения как текущих, гак и долгосрочных экономических задач, таких как укрепление производственной и научно-технической базы исполнителей заказов. К. ним относятся передача компаниям научно-технической информации, предоставление

71

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

государственных финансовых и материальных ресурсов, а также налоговых льгот.

Одним из важнейших рычагов экономического стимулирования корпораций-подрядчиков является финансовое обеспечение государством его заказов на товары и услуги, а также расчеты по поставкам. Формы финансирования и оплаты заказов государства весьма многочисленны. Одни из них предусматривают покрытие затрат подрядчиков в прямой форме, другие — в косвенной.

Основными действующими лицами в области организации государственных закупок являются85:

–Конгресс США (издает законы, управляющие процессом закупок).

–Главное контрольно-финансовое управление (следит за организацией работы ведомств по закупкам, а также рассматривает протесты по поводу выдачи контрактов).

–Управление по федеральным закупкам, входящее в состав Административно-бюджетного управления при президенте США (обеспечивает функционирование всей системы закупок).

Глава управления вместе с первыми лицами Министерства обороны. Управления общих служб и НАСА, входит в состав Совета по организации федеральных закупок. Совет подразделяется на два ведомства: Совет по гражданским закупкам и Совет по военным закупкам; — государственные общеэкономические ведомства, такие как: Министерство труда. Управление малого бизнеса и Агентство по охране окружающей среды (могут вносить дополнения и давать разъяснения по действующим положениям свода федеральных закупок, относящихся к их компетенции). Глава государственного ведомства делегирует право государственного заказчика старшему должностному лицу ведомства, ответственному за закупки. Тот, в свою очередь, передает это право федеральным служащим, ведающим направлением закупок. Непосредственно осуществляют процесс размещения государственных заказов и руководят им контрактные чиновники, имеющие лицензию.

В ведомствах имеются отделы претензий по контрактам и внутренняя инспекция по проверке организации процесса закупок, оформления и выдачи контрактов. В контрактном процессе участвует большое число специалистов. Анализ контрактной системы выявил, что столь разветвленная система, напрямую подчиненная высшему государственному руководству страны, обеспечивает достаточно надежную защиту от коррупции в государственном хозяйствовании.

85 Долматова Е. В. Федеральная контрактная система как механизм государственного хозяйствования. // Вестник МГТУ. 2006. № 4. С. 617.

72

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

Финансовым гарантом государства по хозяйственным операциям подрядчиков выступает Федеральная резервная система (ФРС). Что касается «авансовых платежей», то законодательство предусматривает для Пентагона, НАСА и Министерства энергетики право предоставлять их военным подрядчикам из расчета 6% годовых, что намного ниже нормы обычного банковского процента86.

Среди преимуществ, получаемых фирмами, работающими на государственный рынок, все большее значение приобретает право безвозмездного использования научно-технической информации, которая является собственностью государства или частных лиц. Более того, кроме безвозмездной передачи уже имеющейся информации, компании получают право бесплатного пользования всеми результатами НИОКР, выполненными на государственные средства.

Главный аргумент финансовой поддержки НИОКР со стороны государства состоит в том, что народнохозяйственный эффект от создаваемыхновых технологий выше экономических преимуществ, получаемых непосредственно частными фирмами.

Важной составной частью механизма регулирования госзаказов в США является порядок ресурсного обеспечения корпораций-подрядчиков. Закупки материальных ресурсов являются прерогативой исполнителей заказов. В то же время — это объект государственного регулирования. Особое значение имеет практика применения с 1987 г. в США «системы военных приоритетов и распределения материалов»87.

Данная система используется для регулирования ресурсных потоков в условиях, когда спрос на ресурсы превышает их предложение, а неритмичность и несвоевременность поставок могут существенно ущемить государственные интересы. Система функционирует на основе следующих правил:

–обязательный характер приоритетных госзаказов;

–распространение режима приоритетного снабжения на все звенья технологической цепочки;

–первоочередное выполнение приоритетных госзаказов;

–государственная помощь в решении проблем ресурсного обеспечения приоритетных заказов;

–уголовная ответственность за умышленное нарушение правил данной системы.

86Каранатова Л. Г. Формирование эффективного механизма управления государственными заказами: вопросы теории и практики: монография. СПб., 2010. С. 108.

87Смирнов Р. О. Федеральная контрактная система США: анализ механизма функционирования. // Вестник СПбГУ. Серия 5. Экономика. 1998. Вып. 2. С. 43.

73

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

Для современного механизма ФКС США характерно сочетание централизованного управления закупочной деятельностью с децентрализацией размещения конкретных заказов. Центральные государственные органы при этом осуществляют выработку единой закупочной политики, определяют долгосрочные направления закупок,перспективные и текущие потребности конкретных ведомств, увязывают их с имеющимися финансовыми ресурсами, а также разрабатывают основные принципы развития взаимоотношений государственных заказчиков и корпораций-поставщиков. Право решать все вопросы размещения и выполнения конкретных заказов предоставляется отдельным ведомствам, непосредственным потребителям приобретаемой продукции. Эти ведомства разрабатывают свои планы закупок, в соответствии с которыми действуют их закупочные органы.

Определяя требования к заказываемой продукции, государственные органы стремятся вовлечь в этот процесс максимально большее число возможных исполнителей заказа, а также различные научно-исследовательские и консультативные фирмы, которым поручается провести независимую (и от заказчика, и от поставщиков) проработку всех наиболее важных вопросов. Участие таких фирм в подготовке госзаказов осуществляется и оплачивается на основе специальных договоров.

Согласованные требования к заказываемой продукции доводятся до сведения всех компаний, которые, по мнению закупочного органа, могут их выполнить. Для этого фирмы должны удовлетворять следующим условиям: быть в состоянии соблюсти сроки поставок (графики работ); иметь необходимое производственное оборудование, технологию, систему финансового и оперативного контроля, научно-технические знания и навыки; иметь успешный опыт выполнения заказов; демонстрировать высокое качество работ; не нарушать этики делового мира. В зависимости от особенностей конкретного заказа ведомства могут предъявлять и дополнительные требования к своим подрядчикам.

Для получения необходимой заказчику информации всем потенциальным исполнителям направляются «запросы на информацию». Их списки составляются и регулярно пересматриваются всеми государственными закупочными органами с учетом прошлого опыта выполнения госзаказов и ситуации на коммерческом рынке. Сведения о надежности фирм фиксируются в специальной информационной системе.

Часто, кроме рассылки «запросов на информацию», заказчик организует специальные конференции с приглашением предполагаемых претендентов. Цель конференций – выявление всех желающих получить заказ; разъяснение сложных требований, предъявляемых к техническим параметрам

74

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

изделий; получение предварительных предложений от претендентов о подготавливаемом контракте.

Основным печатным органом для информирования деловых кругов о планируемых государственных закупках служит ежедневное издание «Commerce business daily». В нем не публикуются сообщения только о заказах, выполнение которых затрагивает интересы государственной безопасности. Часто государственные закупочные органы распространяют информацию о будущих госзаказах через промышленные ассоциации (ассоциации электронной, аэрокосмической промышленности и др.).

Показательна система контроля подрядчиков. Еще при подготовке контракта заказчик осуществляет комплексную проверку потенциальных исполнителей. Помимо этого, заказчик осуществляет регулярные проверки подрядчика в процессе выполнения заказа. Их цель — установить насколько эффективно и целесообразно подрядчик расходует государственные средства. В период между проверками контроль выполнения заказа осуществляется уполномоченными по административному контролю.

Большое значение для успешного выполнения государственных заказов имеют формы кооперационных связей подрядчиков. Выбор формы обычно осуществляется государственным заказчиком с учетом сложности, масштаба, срочности заказа, а также предложений претендентов.

Наиболее распространенной формой кооперационных связей является система «генеральный подрядчик — субподрядчики» (prime-subcontractor system). Центральное место в ней принадлежит генподрядчику, с которым заключается основной контракт и который несет финансовую ответственность за выполнение всех работ и за поставку заказчику продукции, отвечающей всем требованиям заказа. Генподрядчику предоставляется право решать, какие работы он выполняет сам, а какие передает субподрядчикам. Он самостоятельно размещает субподряды, ведет по ним финансовые расчеты на основе соответствующих договоров, а также осуществляет контроль и регулирование деятельности субподрядчиков. Субподрядчик, в свою очередь, имеет право передать часть своих работ субподрядчикам второго порядка и т. п.

Законодательство предусматривает обязательную передачу субподрядчикам до 50% от общей стоимости заказов свыше 500 тыс. долл. на строительство, промышленное оборудование, военную технику и НИОКР (в ряде случаев при стоимости заказов свыше 100 тыс. долл.)88. Часто подряды выдаются двум и более исполнителям, каждому свой участок работ. Исполнители размещают спои субподряды, контролируют и оплачивают их.

88 Смирнов Р. О. Федеральная контрактная система США: анализ механизма функционирования. // Вестник СПбГУ. Серия 5. Экономика. 1998. Вып. 2. С. 43.

75

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

Широкое применение имеет также «групповая форма» выполнения заказа. В ее рамках две и более корпорации образуют партнерство (товарищество) или совместное предприятие, которое в дальнейшем действует как единый подрядчик. Причем часто корпорации-учредители объявляют, что доступ к ним открыт для других. В США считается, что эта форма хозяйственных связей особенно эффективна при выполнении сложных, масштабных заказов на проведение исследований и разработок.

Государственные заказы реализуются на контрактной (договорной) основе. Федеральный контракт является документом, посредством которого государство регламентирует экономико-правовые, организационнотехнические, а в последнее время и социальные взаимоотношения между ведомством-заказчиком и фирмой-поставщиком.

Система госзакупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны.

Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по госзакупкам. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, ответственных за поддержание информационного ресурса — сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд и Федерального регистра контрактов. Центр данных по федеральным закупкам регулярно издает руководство по представлению этих данных.

Таким образом, федеральная контрактная система США является дополнительным элементом проведения экономической и правоприменительной политики (последнее — на основе «подключения» не только административной и уголовной, но и контрактной ответственности).

Для государственного рынка товаров и услуг в США характерны следующие особенности:

–наличие непосредственного государственного хозяйствования или государственной предпринимательской деятельности, определяемой в правовом порядке;

–регулирование государственного потребления и функционирование федеральной контрактной системы не Гражданским кодексом (как

2.2.Системы управления государственными закупками за рубежом

вРоссии), а особым разделом права - федеральным контрактным правом:

–сложная и детально прописанная организация государственного рынка, наличие на нем четкой специализации и кооперирования производственных процессов, государственное планирование, программирование и контроль;

–одновременно для государственного рынка характерна жесткая конкурентная борьба за федеральные контракты, поскольку масштабность, предсказуемость, гарантированность и выгодность государственного рынка предполагает такую борьбу:

–особая система ценообразования и стимулирования работы на государственную казну. В этой связи правительственные органы рассматривают федеральный контракт как особый экономико-правовой инструмент, стимулирующий конкуренцию на этом рынке среди корпораций-поставщиков;

–наличие разнообразных систем финансирования федерального контракта, включая использования его как инструмента залога. Федеральный контракт на товары, услуги и НИОКР, как это особо предусмотрено государственным регулированием, является инструментом залога в коммерческих банках США, причем центральный банк Америки;

–Федеральная резервная система — его гарантом. Правление Федеральной резервной системы периодически устанавливает для всех федеральных ведомств США на территории всей страны «Перечень уполномоченных коммерческих банков» — кредиторов корпораций подрядчиков под гарантию ФРС.

Внастоящее время в США проводится реформа ФКС, основными на-

правлениями которой являются:

Первое, сокращение использования контрактов с возмещением затрат (как наиболее подверженных рискам увеличения сметной стоимости).

Всоответствии с Инструктивным письмом Административно-бюджетного управления США в большинстве случаев должен применяться государственный контракт с фиксированными ценами. В то же время, в тех случаях, когда специфика закупаемого товара, работы, услуги, изделия обуславливает высокий уровень неопределенности, несомненной является целесоо-

бразность использования контракта с последующей компенсацией затрат. Второе, привлечение потенциальных исполнителей на основе извеще-

ний о заинтересованности, к формированию технических требований.

76

77

Глава 2. Международный опыт формирования и реализации федеральной ...

Третье, использование механизма конкурентных переговоров в целях проведения предварительного duediligence (комплексной экспертизы) проекта, для выполнения которого планируется заключение государственного

контракта.

Четвертое, проведение закупок комплексных услуг в отличие от закупки составляющих работ и сырья. При этом орган исполнительной власти должен провести анализ с целью разграничения в технических требованиях стандартизируемой и нестандартизируемой продукции с целью снижения уровня неопределенности и диверсификации типов контрактов, используемых для достижения задач проекта/программы.

Пятое, определение уровня неопределенности на базе формализованных методик и использование контрактов с возмещением затрат только в случае высокого уровня неопределенности. В случае использования такого типа контракта предусматривается формирование рабочей группы органа исполнительной власти, состоящей из контрактного офицера, менеджера проекта, технического заказчика работы в целях разработки формализованной системы стимулов, обеспечивающих экономию затрат и повышение качества предоставляемых товаров, работ и услуг.

Шестое, отслеживание результатов деятельности и репутационной истории подрядчика посредством создания соответствующей информационной среды. Для этого создана автоматизированная информационная система мониторинга предыдущей результативности поставщиков, определены должностные лица, ответственные за ведение ведомственных учетных систем мониторинга результативности деятельности подрядчиков.

Реализуется также комплекс мероприятий, направленных на отбор подрядчиков, способных предоставлять наиболее качественные товары, работы, услуги, для чего проверятся прошлая деятельность подрядчиков перед подписанием нового контракта с ним89.

2.2.2. Контрактная система Великобритании

Целью контрактной системы Великобритании является сопровождение планирования, размещения и исполнения государственного контракта на протяжении всего его жизненного цикла. Особенностями контрактной системы Великобритании являются:

–централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (Office of

89 Международный опыт функционирования контрактных систем. [Электронный ресурс]. // URL: http://www.gosbook.ru/node/20396 (дата обращения: 28.08.2012).

78

2.2. Системы управления государственными закупками за рубежом

Government Commerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ.

–«сервисный» характер контрактной системы, в которой Управление по делам государства не только уполномочено на проведение единой государственной политики в области государственного заказа, но и призвано оказывать отраслевым органам исполнительной власти услуги по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управлению контрактами.

Функционал Управления разбит на три бизнес-единицы:

1)«Программы и проекты»;

2)«Государственные закупки»;

3)«Государственное имущество».

Функциями бизнес-единицы «Программы и проекты» являются:

–оценка программ и проектов;

–методическое и нормативное правовое обеспечение процедур разработки и реализации программ и проектов;

–реализация общенациональных программ подготовки проектменеджеров, занятых в государственном секторе;

–подготовка отчетов о результативности исполнения государственных контрактов;

–обеспечение распространения лучшей практики по управлению программами и проектами;

–ведение реестра рисков исполнения государственных контрактов. Функциями бизнес-единицы «Государственные закупки» являются:

–классификация государственных нужд;

–централизованное размещение закупок стандартной продукции заранее определенной номенклатуры;

–организация совместных закупок различных органов исполнительной власти Великобритании с целью достижения экономии на масштабе;

–проведение общенациональных программ обучения специалистов отраслевых органов исполнительной власти, ответственных за размещение государственного заказа;

–нормативно-правовое и методическое обеспечение процедур размещения государственного заказа;

–оценка степени зрелости процессов размещения государственного заказа в отраслевых органах исполнительной власти;

79