Функціональний аналіз та контролінг діяльності органу державної влади

Сутність функціонального аналізу діяльності органу державної влади та методика його проведення

Поняття «функція» є одним із дуже поширених понять у теорії та практиці менеджменту. В поняття «функція менеджменту» вкладають різний зміст залежно від того, який аспект розглядається: сутність і цілі менеджменту, стадії та види цієї діяльності та ін. Однак у будь-якому випадку функція менеджменту є зовнішнім виявленням управлінських відносин, тобто особливим видом діяльності, що відображає напрями або стадії здійснення цілеспрямованого впливу на відносини людей, які об'єднані в організацію. Дослідження функцій менеджменту має велике практичне значення, тому що вони значною мірою виявляють внутрішню структуру організації та її органів управління. Об'єктивна необхідність виконання цієї роботи вимагає чіткої класифікації функцій.

У наш час як за кордоном, так і в Україні проводяться широкі теоретичні дослідження в напрямку розробки наукової класифікації функцій менеджменту стосовно організації, що функціонує в умовах ринкової економіки, в результаті чого у вітчизняній та зарубіжній літературі з менеджменту пропонується значна кількість класифікацій функцій управління, які дуже часто суперечать одна одній. Це можна пояснити тим, що в умовах постійних змін зовнішнього середовища важко, якщо взагалі можливо, виділити універсальну класифікаційну ознаку, на основі якої згруповані функції, які найбільш повно та всебічно охарактеризували б управлінську діяльність.

Але все ж найбільш поширеною класифікацією є та, що поділяє функції на дві групи: загальні та конкретні функції менеджменту. Для таких організацій, як органи державної влади та органи місцевого самоврядування, може бути прийнятий також підхід, заснований на поєднанні суттєвих видів управлінської діяльності в невелику кількість категорій, а саме: процес управління складається з функцій планування, організації, контролю, координації, мотивації. Ці п'ять функцій менеджменту (як процес управління) утворюють управлінський цикл і поєднані сполучними процесами комунікації та прийняття рішення. Крім того, слід розрізняти поняття «функція управління» та «функції організації», «функції структурних підрозділів організації», «функції управлінського апарату» та ін. Так, у структурному підрозділі може здійснюватися не тільки одна функція управління або її частина, а й може бути поєднано декілька функцій.

Як бачимо в теорії менеджменту в наш час немає спільної думки стосовно кількості та складу конкретних функцій управління державної установи. Водночас пропонується в управлінське дослідження включати так звані функціональні зони1 або функціональні підсистеми організації2.

Так, до функціональних зон організації відносять маркетинг, фінанси/бухгалтерський облік, операції, людські ресурси, культуру та характер організації; до функціональних підсистем організації відносять маркетинг, виробництво, НДР, персонал, фінанси, менеджмент.

Кожна з цих підсистем реалізує свої цілі, що логічно випливають з місії як загальної мети організації.

Аналіз проблем управління з погляду його функцій становить основу для встановлення обсягу робіт за кожною з них, визначення кількості управлінців і, врешті-решт проектування самої структури та організації апарату управління. З метою удосконалення діяльності державних органів та підвищення ефективності їх роботи проводиться функціональний аналіз.

Функціональний аналіз органів державної влади здійснюється на основі відповідного функціонального обстеження апаратів цих органів усіх рівнів згідно з методичними рекомендаціями, схваленими Постановою Колегії Голов-держслужби (протокол № 6 від 6 липня 2000 p.). Завдання функціонального обстеження апарату конкретного органу полягають у тому, щоб визначити:

•  які конституційно та законодавчо визначені цілі поставлено перед конкретним органом виконавчої влади і чи охоплюють їх завдання, передбачені у положенні про цей орган;

•   які функції закріплено у положенні про цей орган і наскільки вони відповідають завданням, визначеним в інших актах законодавства;

•  якою мірою положення про структурні підрозділи органу виконавчої влади відповідають положенню про цей орган, чи повністю повноваження цих органів забезпечують виконання функцій, покладених на орган;

•  якою мірою посадові інструкції відповідають положенням про орган та його структурні підрозділи, професійно-кваліфікаційним характеристикам посад державних службовців, а також реально виконуваній роботі;

•  чи потребують уточнення перелік завдань і функцій даного органу, а також структура його апарату та кадровий склад1.

Здійснюючи функціональне обстеження, слід керуватися такими визначеннями цілей, завдань та функцій державного органу:

— цілі діяльності органу виконавчої влади визначаються Конституцією та законами України, указами Президента та постановами Кабінету Міністрів України;

— завдання конкретизують цілі органу і, як правило, становлять цільову функцію структурного підрозділу. їх реалізація має забезпечити досягнення мети діяльності органу;

—  функцією слід вважати діяльність, пов'язану з отриманням чітко визначеного кінцевого результату, який прямо відображає досягнення завдань органу виконавчої влади.

Відповідно до Методичних рекомендацій з проведення функціонального обстеження апаратів органів виконавчої влади всіх рівнів функціональне обстеження здійснюється за такими етапами.

1.  Організація роботи з проведення функціонального обстеження.

2.  Функціональне обстеження апарату органу виконавчої влади.

3.  Функціональне обстеження структурних підрозділів апарату.

4.  Аналіз розподілу обов'язків між керівником та заступниками керівника органу виконавчої влади.

5.  Підсумки функціонального обстеження.

Контролінг у діяльності органу державної влади

З функціональним обстеженням тісно пов'язаний контролінг — управлінська концепція, що виходить за межі функцій і підтримує процеси прийняття рішень і управління за допомогою цілеспрямованого забезпечення інформацією з метою досягнення кінцевих цілей і результатів діяльності1. Контролінг не можна ототожнювати з контролем. Він є способом мислення, на виявлення помилок, відхилень, прорахунків і проблем, «розподіляє» провину та орієнтується на поодинокі випадки.

До завдань контролінгу входять збір, систематизація, опрацювання і представлення даних про діяльність (процеси) установи і зовнішнє оточення для вироблення рішень.

Основними сферами завдань контролінгу є:

— планування — визначення цілей установи;

— контроль — порівняння «план — факт» та аналіз відхилень;

—  керування — здійснення зустрічних заходів.

Таким чином, контролінг можна розглядати як управлінську філософію, яка базується на такій організації управління, за якої факт не констатується, а роз'яснюється і проводяться консультації з метою досягнення поставлених цілей та запобігання помилок.

Основне завдання контролінгу — дати в руки керівництву інформацію про те, якими новими якісними методами можна досягти поставлених цілей. Контролінг має своїм завданням координацію системи планування, контролю та інформаційного забезпечення адміністративного менеджменту. Завдання контролінгу полягає в тому, щоб створювати системи автоматичного регулювання, які уможливлюють процеси керування та навчання1.

Якщо звернутись до сутності менеджменту, то у будь-якій організації можна виділити ті сфери, якими необхідно керувати. Ці функціональні сфери у своїй сукупності і взаємозв'язку утворюють систему управління. Так, стосовно органу державної влади можна виділити функціональні сфери управління кадрами, фінансами (управління ресурсами), сферу дій, пов'язаних з наданням послуг громадянам і виробленням державних рішень (операційний процес і операційна система). Окрім цього, є процеси, які забезпечують виконання функцій управління ресурсами і функцій управління операціями: маркетинговий, інформаційний та інноваційні.

Оскільки основним об'єктом контролінгу є процеси, що відбуваються в організації, його мета полягає в наданні адміністративному менеджменту сервісної послуги щодо економіки, організації та управління основною діяльністю. Для цього використовують різні форми та методи адміністративного контролінгу, які залежать від конкретних завдань конт-ролінгу. Завдання контролінгу в системі державної адміністрації такі: визначити інформаційну потребу адміністративного керівництва; з'ясувати та вдосконалювати інформаційні засади; координувати планування, контроль та інформаційне забезпечення; надавати підтримку адміністрації при визначенні інформативних (змістовних) планових параметрів; коментувати порівняння планових і фактичних показників; визначати потребу щодо прийняття рішень; вказувати керівникам на альтернативні можливості рішення1.

Контролінг є допоміжним засобом для стратегічного та оперативного управління організацією. Адміністративний менеджмент та адміністративний контролінг доповнюють одне одного при виконанні управлінських завдань: контролер відповідає за інформацію, а адміністративний менеджмент — за прийняття рішень.

Розрізняють такі форми контролінгу:

—  центральний — надає підтримку адміністративному керівництву в здійсненні загального управління та координації робіт фахових підрозділів; його слід розташовувати на верхньому управлінському рівні;

— децентралізований — надає підтримку децентралізованим фаховим підрозділам; відповідає за оперативне планування та управління робіт фахових підрозділів. Залежно від розміру фахових підрозділів може здійснюватись при керівництві або на рівень нижче.

Ефективний адміністративний контролінг організовується стосовно різних сфер управління організацією. До тих сфер, де абсолютно необхідним є набуття контролінгом активної ролі, належать ресурсний контролінг (фінанси та кадри), інвестиційний контролінг, проектний контролінг, контролінг управління портфелем акцій і контролінг якості2.

Зростаюча швидкість змін соціально-економічного оточення і необхідність своєчасного розпізнавання й врахування шансів і ризиків у далекому майбутньому привели до появи стратегічного контролінгу і переосмислення масштабів планування.

Стратегічний контролінг надає політично-адміністративній системі здатність систематично враховувати процеси суспільного розвитку для того, щоб керівництво та політики могли якомога раніше адаптувати свої політичні цілі, програми та плани до нових або змінених умов, розробляти довгострокові плани та включати в ці плани майбутні процеси, що розвиваються. Стратегічний контролінг надає підтримку керівництву та політикам у формулюванні й перевірці цілей та стратегій на довший строк для різних адміністративних підрозділів1. Стратегічний контролінг переводить стратегічні планувальні проекти в категорію оперативних планувальних розробок і допомагає керівникам визначити етапні цілі та реалізувати їх відповідно до планів.

Оперативний контролінг надає підтримку адміністративному керівництву при короткостроковому управлінні адміністрацією. Оперативний контролінг стосується вже визначених сфер завдань, цілей та програмних заходів. Оперативний контролінг забезпечує інформацією та методами, які необхідні для винайдення рішень, і розробляє інструменти, які дають змогу здійснювати поточну перевірку економічності та працездатності (потужності) адміністрації.

Контролінгова система може бути впроваджена в системі державної адміністрації за умови того, що будуть виконані такі передумови: завдання та цілі мають плануватися стратегічно; цілі щодо результатів визначаються як цілі щодо видатків, часу та якості; продуктивність планується з орієнтацією на результат; для створення результату задається певний бюджет; керівники безперервно забезпечуються інформацією стосовно ступеня досягнення цілей2.

Впровадження контролінгу в сфері управління необхідно проводити такими шляхами:

•   визначення цілей щодо продуктивності управління;

•  надання послуг у системі управління в умовах ринкової економіки (за принципом конкуренції у виробництві, створення ринку управлінської праці, вивчення попиту клієнтів);

•   вибір ефективних шляхів досягнення цілей;

•   визначення кінцевого продукту управлінської діяльності;

•   впровадження пов'язаної з розрахунком витрат на ці продукти калькуляції видатків та надходжень, або калькуляції витрат і результатів;

•  упорядкування бюджету;

•  сучасний кадровий менеджмент. Мотивація працівників. Робота з персоналом (кадри — найважливіший ресурс держави);

•  створення команд із співпрацівників, які пройшли підвищення кваліфікації;

•  деталізація завдань;

•  делегування відповідальності. Розподіл зобов'язань та повноважень1.

У зв'язку з тим, що контролінг означає управління через інформацію, необхідно розпочинати контролінг з побудови та розбудови інформаційної системи менеджменту організації.