ФК-09-1 / Державний фінансоовий контроль Ден. 2012

–операції проведені тільки з дозволу керівництва;

–операції відображені та оцінені згідно з вимогами бюджетної та облікової політики;

–система аналітичного обліку дає змогу деталізовано відстежувати використання ресурсів та рух активів бюджетів;

–доступ до активів можливий тільки з дозволу керівництва органу Державного казначейства.

Адміністративний контроль – це сукупність процедур, згідно яких керівництво органу Державного казначейства делегує свої повноваження, зокрема:

–ефективність, продуктивність та безпека процедур обробки інформації;

–наявність процедур, які чітко розмежовують завдання та відповідальність служб і працівників органу Державного казначейства;

–збереження цінностей та активів;

–безпека працівників органу Державного казначейства.

До системи адміністративного контролю належать такі елементи:

–організаційна структура Державного казначейства;

–методи закріплення повноважень та обов'язків;

–методи контролю, що застосовуються керівництвом для проведення моніторингу результатів роботи, включаючи внутрішній аудит;

–принципи та практика у сфері трудових ресурсів;

–система бухгалтерського обліку;

–принципи бухгалтерського обліку та процедури контролю. Адміністративний контроль передбачає розподіл повноважень між працівниками органу Державного казначейства таким чином, щоб жоден працівник або обмежена група працівників не змогли зосередити у своїх руках усі необхідні для здійснення повної операції повноважень (прийом, оплата, зберігання).

Для цього операційний цикл будь-якої операції має передбачати такі етапи: дозвіл на операцію, облік, здійснення платежів, контроль/аудит операцій.

Організація внутрішнього контролю в органах Державного казначейства практично така ж, як і в комерційних банках. Разом з тим має окремі відмінності. Це стосується, зокрема, відсутності контролю за управлінням ризиками в органах Держказначейства. Для керівництва банків, чия ресурсна база значною мірою формується за рахунок залучених коштів, украй важливо мати дієву та оперативну інформацію щодо залучення коштів для надання кредитів з кореспондентського рахунку банку. Однак функція залучення тимчасово вільних коштів як загального, так і спеціального фондів бюджетів для оперативного вирішення загальнодержавних заходів передбачена у проекті положення "Про Державне казначейство України". Виходячи з цього, ідея управління коштами бюджетів усіх рівнів, залишками коштів на рахунках з метою отримання доходів та зарахування їх до загального та спеціального фондів бюджетів призведе до відповідних ризиків. Отже, функція контролю управління ризиками найближчим часом очікує також систему внутрішнього

51

казначейського контролю, як відділи бухгалтерського обліку та звітності, так і службу внутрівідомчого контролю.

Впровадження в органах Державного казначейства служби внутрішнього аудиту передбачено п.2.19 проекту положення "Про Державне казначейство України". Вона створюється з метою належної оцінки і вдосконалення системи внутрішнього контролю. З огляду на поставлену мету функції служби внутрішнього аудиту зводяться до наступного:

–забезпечення достовірності та повноти інформації, якою оперують органи Державного казначейства;

–перевірка ефективності та достовірності бухгалтерського обліку виконання державного та місцевих бюджетів;

–додержання внутрішніх та зовнішніх нормативних та законодавчих актів у процесі виконання органами Держказначейства державного та місцевих бюджетів та забезпечення чіткого виконання розпоряджень органів влади щодо управління та використання бюджетних коштів;

–оптимальне використання бюджетних коштів (реалізація ідеї виділення і оплата рахунків тільки тим розпорядникам, які зареєстрували свої фінансові зобов'язання в органах Державного казначейства:

–координація відносин Державного казначейства з органами ДФІ, що здійснюють зовнішній контроль за їх роботою;

–залагодження конфлікту інтересів, що може виникнути між органами Державного казначейства та розпорядниками коштів в процесі виконання державного та місцевих бюджетів;

–підтримання позитивного іміджу органів Держказначейства тощо. Внутрішній аудит - це, так би мовити, своєрідний "адвокат" керівника органу з цілої низки питань. А тому він повинен зосереджуватися на аналізі інформаційної системи та її потоків, у тому числі системи бухгалтерського обліку та різних видів контролю, на вивченні оперативної фінансової інформації, а у перспективі дослідженні доцільності та ефективності операцій щодо запозичення коштів.

Результатом діяльності внутрішнього аудиту мають бути конструктивні пропозиції щодо вдосконалення системи внутрішнього контролю з урахуванням ризиків, які загрожують нормальній роботі органів Держказначейства. Визначити, оцінити і мінімізувати ризики органу Держказначейства - найважливіше завдання внутрішнього контролю. Створення ефективної системи внутрішнього фінансового контролю досягається шляхом оптимізації взаємовідносин та обміну інформацією між внутрішнім контролем, зовнішніми та внутрішніми аудиторами Державного казначейства.

Питання для самоконтролю

1. Назвіть права, які надано органам Державного казначейства України з метою виконання контрольних функцій.

52

2.Які фази можна виділити у процесі контролю за державними видатками, що відповідають етапам використання коштів?

3.Що слід розуміти під системою внутрішнього казначейського контролю?

4.Що таке бухгалтерський контроль та які заходи він включає?

5.Дайте характеристику адміністративному контролю та його основним елементам.

6.Назвіть основні завдання внутрішнього аудиту.

Бібліографічний список до теми

[1, 2, 4, 22, 23, 25, 26, 28, 29]

Тема 6. Контроль Рахункової палати при Верховній Раді України

Мета: поглибити, систематизувати та закріпити знання студентів про контроль, якій здійснюється Рахунковою палатою України.

План вивчення теми

1.Контроль касових і фактичних видатків на утримання розпорядників коштів з державного бюджету.

2.Контроль за використанням коштів з бюджету на цільові державні програми.

3.Контроль за видатками на утримання бюджетних установ.

4.Контроль за використанням кредитних ресурсів.

Методичні рекомендації до самостійної роботи

Рахункова палата, як конституційний орган парламентського контролю, приводить ревізії і перевірки витрачання коштів Державного бюджету України, державних позабюджетних фондів в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форми власності. До її функцій віднесено також здійснення контролю за законністю і своєчасністю руху бюджетних коштів в уповноважених банках та кредитних установах України.

До повноважень Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:

–використанням коштів Державного бюджету України відповідно до Закону України про Державний бюджет України;

–утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу

України;

–ефективністю використання та управління коштами Державного бюджету України;

53

– використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади за доходами і видатками.

Проведення контролю за виконанням Державного бюджету України

Рахункова палата у ході виконання Державного бюджету України контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів та видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, у порівнянні з затвердженими показниками Державного бюджету України, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їх усунення.

Рахункова палата за встановленими формами щоквартально подає Верховній Раді України оперативний звіт про хід виконання Державного бюджету України, в якому наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвердженими Законом про Державний бюджет України поточного року, і показниками за відповідний період або квартал попереднього року.

З метою забезпечення своєчасного надходження і обробки інформації, необхідної для складання звіту про виконання Державного бюджету України, Рахунковою палатою за погодженням з Кабінетом Міністрів України вводиться обов'язкова фінансова звітність усіх центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій перед Рахунковою палатою. Рішення про конкретні терміни виконання і форми зазначеної звітності приймається Кабінетом Міністрів України за поданням Голови Рахункової палати.

Аналіз оперативної інформації, одержаної в порядку контролю, проводиться Рахунковою палатою, і узагальнені відомості подаються Верховній Раді України, її комітетам та Кабінету Міністрів України.

Проведення контролю за фінансуванням загальнодержавних програм

Рахункова палата перевіряє фінансування затверджених Верховною Радою України загальнодержавних програм економічного, науково-технічного,

соціального і національно-культурного розвитку,					охорони довкілля і розглядає
матеріали з цих питань на засіданнях Колегії Рахункової палати.
Рахункова палата за дорученням Верховної Ради України може давати
висновки і проводити експертизу проектів законодавчих актів з						питань
управління і розпорядження		об'єктами права державної власності, якщо вони
з цією метою попередньо були направлені				до Рахункової палати суб'єктами
права законодавчої ініціативи.
У разі	виявлення	порушень		або	невиконання встановлених
законодавством	України вимог		щодо збереження, використання			об'єктів
державного майна чи несвоєчасної			сплати	до Державного бюджету України

коштів, отриманих від розпорядження та управління майном, що є об'єктами права державної власності, Рахункова палата має право ставити перед відповідними державними органами питання про притягнення винних осіб до

54

відповідальності, передбаченої чинним законодавством України, та інформувати про це Верховну Раду України.

Контроль за використанням кредитних ресурсів

Рахункова палата контролює законність договорів, раціональне та ефективне використання кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій.

Рахункова палата перевіряє ефективність розміщення централізованих валютних та фінансово-кредитних ресурсів, які надаються на зворотній основі, аналізує надання державних кредитів, а також виділених на безоплатній основі коштів іноземним державам і міжнародним організаціям з обов'язковим інформуванням Верховної Ради України про результати перевірки.

Питання для самоконтролю

1.Назвіть повноваження Рахункової палати з контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

2.Які особливості при проведенні контролю за виконанням Державного бюджету України з боку Рахункової палати?

3.Які особливості при проведенні контролю за фінансуванням загальнодержавних програм з боку Рахункової палати?

4.Охарактеризуйте ознаки контролю за використанням кредитних ресурсів з боку Рахункової палати.

Бібліографічний список до теми

[1, 2, 3, 8-11, 22, 23, 25, 26, 28-32]

Тема7. Впровадження системи державного внутрішнього фінансового контролю в Україні

Мета: поглибити, систематизувати та закріпити знання про систему державного внутрішнього фінансового контролю в Україні.

План вивчення теми

1.Система державного внутрішнього фінансового контролю, її мета та цілі.

2.П’ять взаємопов’язаних компонентів внутрішнього контролю, їх ознаки та функції.

3.Система внутрішнього контролю в органах державного сектора та її приорітети.

4.Запровадження в органах державного сектору служб внутрішнього аудиту.

5.Забезпечення гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

55

Методичні рекомендації до самостійної роботи

Система державного внутрішнього фінансового контролю ставить за мету гарантувати відповідність системи фінансового менеджменту та контролю, а також внутрішнього аудиту правовим вимогам, принципам фінансового менеджменту, прозорості, економності, ефективності та результативності.

Існуючі системи аудиту та контролю державного сектору повинні бути проаналізовані та порівняні на відповідність міжнародним стандартам та ―кращому досвіду‖ ЄС. ―Кращий досвід‖ ЄС дуже різниться й залежить у значній мірі від традицій і правової та політичної систем, характерних для певної країни.

Внутрішній контроль базується на міжнародних стандартах INTOSAI і враховує ―кращий досвід‖, який підходить конкретній країні.

Внутрішній контроль – це цілісний процес, який здійснюється керівниками управлінь та його персоналом і який має на меті визначити ризики та забезпечити раціональну впевненість у досягненні місії управління, та досягнення при цьому наступних цілей:

–здійснення етичних, економних, ефективних та результативних операцій, що узгоджуються із завданнями та цілями управління;

–достовірність звітності про результати діяльності управління;

–законність – дотримання нормативно-правових актів та встановлених правил, що регулюють діяльність управління;

–захист ресурсів від втрат, нецільового використання та пошкодження через розтрату, зловживання, інші незаконні дії або помилки керівництва.

Під час організації внутрішнього контролю повинні бути чітко визначені та розподілені обов’язки окремих працівників для перевірки різних напрямків звітності, а також встановлені межі їхніх повноважень згідно з покладеними обов’язками. Не можна припускати, щоб одна особа контролювала всю операцію з початку до кінця.

Контрольні заходи допоможуть керівнику установи переконатися, що управлінські вказівки виконуються, здійснюються на всіх рівнях управління, і в усіх заходах, підрозділах та функціях.

Внутрішній контроль – не разова подія, а постійний процес застосування контрольних процедур при проведені кожної операції організації.

Внутрішній контроль складається із п’яти взаємопов’язаних компонентів:

–середовище контролю;

–оцінка ризиків;

–контролююча діяльність;

–інформаційне забезпечення;

–моніторинг.

Середовище контролю – це стан існуючих в організації процесів, які характеризують загальне розуміння та ставлення керівництва і працівників організації до важливості функціонування та розвитку внутрішнього контролю.

56

Складовим середовищем контролю є: організаційна структура, кадрова політика, стиль керівництва, етика поведінки керівництва і працівників.

Оцінка ризиків – це процес визначення і аналізу ризиків діяльності організації, розробки та запровадження контрольних процедур з метою їх попередження чи обмеження.

Контролююча діяльність – це сукупність запроваджених в управлінні контрольних процедур для управління ризиками, повноти досягнення мети діяльності управління та виконання покладених завдань. Контрольні процедури повинні включати: авторизацію та підтвердження; розподіл обов’язків та повноважень; контроль за доступом до ресурсів та їх обліку; контроль за достовірністю проведених операцій; звірку облікових даних з фактичними; оцінку загальних результатів діяльності організації; оцінку окремих операцій, процесів та видів діяльності; нагляд.

Інформаційне забезпечення – система збору, документування, передачі інформації та користування нею для прийняття рішень. Керівництво та працівники організації для прийняття рішень, належного здійснення операцій та контролю за ними повинні мати повну, своєчасну, достовірну та доступну інформацію фінансового і не фінансового характеру як про зовнішні, так і про внутрішні події.

Моніторинг – це постійний у часі процес проведення оцінки якості функціонування системи внутрішнього контролю, який передбачає здійснення систематичних і окремих оцінок та їх комбінацію. Систематичний моніторинг включає постійні заходи та функції, які здійснюють працівники організації під час виконання покладених на них обов’язків з метою запобігання неправильних, неетичних, неекономічних, неефективних та недієвих процедур внутрішнього контролю.

Можна зробити наступний висновок:

–внутрішній контроль – це процес. Це засіб для завершення, але сам він не завершується;

–внутрішній контроль залежить від людей. Це не тільки політичні настанови та форми, але і люди на кожному рівні організації;

–внутрішній контроль є інструментом для досягнення цілей.

Базисом нової системи ДВФК є відповідальність керівника.

Внутрішній контроль в кожному органі розуміється не як ревізійна діяльність контролюючих підрозділів чи відомчих ревізорів, а як інструмент управління, чітка система та безперервний внутрішній процес, що організовується і забезпечується кожним керівником відповідно до специфіки діяльності та поставлених завдань.

В Україні дієве функціонування внутрішнього контролю в органах державного сектору сьогодні ще не забезпечено. А основне – керівники усіх рівнів недостатньо розуміють свою персональну відповідальність за діяльність очолюваних ними органів. Деякі керівники помилково вважають, що контроль

– це справа ревізорів, хоча фактично у системі внутрішнього контролю повинні бути задіяні всі підрозділи органу держсектора з основної функціональної

57

діяльності, бухгалтерські, планові, економічні, фінансові, юридичні та інші служби.

Система ДВФК складається з трьох стовпів: внутрішнього контролю, внутрішнього аудиту та їх гармонізації. Головне у реформуванні системи державного внутрішнього фінансового контролю – це відповідальність керівника за всі аспекти діяльності очолюваного ним органу, за досягнення конкретних результатів діяльності, за виконання планових завдань тощо. При цьому відповідальність не слід затискати у вузькі рамки незаконного, нецільового використання ресурсів чи неефективного господарювання в цілому (ми розуміємо відповідальність лише як міру покарання). На сучасному етапі керівник має відповідати за те, щоб очолюваний ним орган працював прозоро, ефективно, продуктивно, економічно та раціонально, тобто відповідальність у позитивному значенні цього слова.

Створення в органах державного сектора систем внутрішнього контролю

Приорітети нової системи:

–керівництво відповідальне за внутрішній контроль: внутрішній контроль вдало поширюється поза фінансовим контролем на діяльність та звітність;

–внутрішній аудит впроваджується з метою спостереження за ефективністю системи внутрішнього контролю;

–центральна інструкція щодо розвитку стандартів внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту;

–зовнішній аудит проводить незалежну оцінку ефективності системи внутрішнього контролю.

Типові недоліки традиційних систем:

–велика кількість фінансових контролів, які здійснюються, і здійснюються неефективно;

–застарілі принципи розрахунків;

–порушення бюджетних правил;

–сумнівні операції;

–покарання за людську помилку;

–ігнорування аналізу діяльності та звітування і фокусування на діяльності в минулому.

Причини необхідності змін:

–фокусування на економності, ефективності та результативності управління та контролю за державними ресурсами;

–прозорість та відповідальність, а звідси і живучість (важливість) звітності;

–керівництво несе першочергову відповідальність за внутрішній контроль, тому:

–воно приймає рішення щодо економності, ефективності та результативності;

–воно визначає пріоритети, що є менш важливим, а що є релевантним;

58

–вони підзвітні за діяльність яку здійснюють з точки зору обсягів та якості послуг;

–вони підзвітні щодо управління фінансами з точки зору ефективності та результативності рішень, які реалізуються.

Тому внутрішній контроль ще більше ніж традиційний фінансовий контроль стосується відповідності та безперервності, повинен забезпечувати:

–досягнення ефективності та результативності;

–якість діяльності інформаційних систем;

–якість систем звітності.

Запровадження в органах державного сектору служб внутрішнього аудиту

Внесок внутрішнього аудиту:

–необхідне доповнення до системи внутрішнього контролю;

–підтримує керівництво в оцінці переваг системи внутрішнього контролю;

–передбачає незалежність лінійного керівництва та їх звітність вищому керівництву;

–має за мету підвищити цінність до майбутньої діяльності;

–функція цілком відрізняється від ―інспекцій та ревізій‖.

Внутрішній аудит фокусує свою увагу на оцінці ризиків.

Ризик – ймовірні майбутні події, які можуть вплинути на досягнення стратегічних, операційних та фінансових цілей організації.

Керівництво повинно визначити ризики, які можуть вплинути на управління і потім управляти цими ризиками з метою забезпечення впевненості в тому, що вони не вплинуть на досягнення управлінської мети та цілей діяльності. Управління ризиками повинно бути прозорим, скоординованим, ефективним та базуватися на довірі суспільства. Керівники повинні знати та розуміти свою роль та відповідальність щодо ризиків. Власники ризиків повинні усвідомити свою відповідальність та приймати відповідні міри. Внутрішній аудит відіграє особливу роль у перегляді управління ризиками та в сприянні розвитку культури управління ризиками.

Забезпечення гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту

На третьому етапі будуть визначені подальші цілі на загальнодержавному та регіональному рівнях відповідно до тенденцій соціально-економічного розвитку України та стратегічних пріоритетів Уряду.

В ДФІ України уже функціонує управління гармонізації державного внутрішнього контролю, а відділ модернізації управління державними фінансами Департаменту реформування бюджетної системи Міністерства фінансів України координує діяльність ДФІ, здійснює загальний нагляд та відповідає в цілому за реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю. Головне завдання управління на період реформ – допомогти створити надійну, адекватну, ефективну систему внутрішнього контролю, яка б запобігала фінансовим порушенням, а не мала на меті виявляти їх ревізійними діями.

59

Важливо розуміти, що ці реформи стосуються не лише органів ДФІ, це революційні зміни у всій вітчизняній системі управління державними фінансами. Це – не просто зміни чи перейменування ревізійних відділів у відділи внутрішнього аудиту в усіх державних органах. Це – зміни в ідеології, викликані часом.

Отже, можна зазначити, що внутрішній фінансовий контроль і здійснення внутрішнього аудиту як невід’ємної частини системи місцевого фінансового менеджменту може зініціювати місцева влада.

Керівник бюджетної установи відповідає за організацію ефективної системи внутрішніх перевірок економічної діяльності. Також відповідають за організацію і стан внутрішнього фінансового контролю та аудиту й у самій установі, і в підпорядкованих їй установах.

Створення системи внутрішнього фінансового контролю на місцевому рівні повинно бути невід’ємною частиною здійснення ринкових реформ, спрямованих на освоєння сучасних методів місцевих державних адміністрацій, та подальшої фіскальної децентралізації.

Питання для самоконтролю

1.Охарактеризуйте систему державного внутрішнього фінансового контролю, назвіть її мету та цілі.

2.Назвіть компоненти внутрішнього контролю, їх ознаки та функції.

3.Охарактеризуйте приорітети системи внутрішнього контролю в органах державного сектора.

4.Як запроваджується в органах державного сектору внутрішній аудит?

5.Назвіть шляхи забезпечення гармонізації внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Бібліографічний список до теми

[1, 2, 4, 21-23, 25, 26, 28, 29]

Тема 8. Зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю

Мета: поглибити, систематизувати та закріпити знання про зарубіжний досвід організації державного фінансового контролю.

План вивчення теми

60