2. Советский конституционализм

Конституция РСФСР 1918 г.

Главной причиной принятия первой советского Конституции была необходимость закрепления революционных преобразований. Первыми актами конституционного характера стали декреты, принятыеIIВсероссийским съездом Советов (октябрь 1917 г.). За ними последовали и другие нормативно-правовые акты, имевшие конституционное значение, прежде всего, «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа», принятаяIIIВсероссийским съездом Советов (январь 1918 г.).

Конституция была призвана зафиксировать и отрегулировать те формы, которые уже складывались в ходе революционной перестройки общества. В ней практически не было преемственности с нормами предшествующего общества.

Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической республики (РСФСР) должна была помочь покончить с широко распространившейся по стране правовой анархией. Местное правотворчество приняло самые неожиданные формы. Известны случаи, когда создавались Конституции даже в отдельных уездах страны. Образная характеристика момента была выражена в отчете Народного комиссариата внутренних дел (НКВД) за первое полугодие 1918 г. «вся Советская Россия рассыпалась на целый ряд как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик» со своими «совнаркомами» вместо местных исполнительных комитетов».

Решение о разработке проекта Конституции было принято IIIВсероссийским съездом Советов (январь 1918 г.). Однако к намеченному им сроку –IVСъезду (март 1918 г.) – ничего не было готово. Председатель ВЦИК Я.М. Свердлов объяснил это тем, что все «были заняты другой работой». Ключевыми причинами этого стали тяжелейшее положение на советско-германском фронте и острые противоречия во взглядах между большевиками и левыми эсерами, тогда входящими в Совет народных комиссаров (правительство). Причем наркомат юстиции контролировали именно левые эсеры. Не было полного единства и в самой партии большевиков, где велись споры с т.н. левыми коммунистами.

Постепенно практически все эти препятствия были устранены. IV съезд Советов ратифицировал Брестский мирный договор. Отношения между большевиками и левыми эсерами все более ухудшались и привели к выходу последних из Совнаркома.

Проект Конституции был подготовлен специальная комиссией ВЦИК, созданной 1 апреля 1918 г. Он был обсужден и одобрен ЦК Российской коммунистической партии (большевиков) – РКП(б). За день до открытия Vсъезда Советов, он был опубликован. Причем в ряду обсуждаемых проблем Конституция оказалась на последнем месте.

В заключительный день работы съезда она была принята после обсуждения, продолжавшегося менее часа. Важность этой проблемы в тот период времени не осознавалась практически никем из руководства страны.

Раздел о государственном устройстве в первой советской Конституции был написан весьма небрежно. Статье 10 провозгласила политической основой систему Советов в центре и на местах. Принцип разделения власти отвергался как буржуазный и четко не проводился. Советы должны были сами принимать решения, а также организовывать и контролировать их исполнение – принцип т.н. прямой и непосредственной демократии или полновластия Советов.

В статье 12 верховной властью провозглашался Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год. В статье 24 он назывался высшим органом государственной власти. Но статья 32 эту власть предоставила также Всероссийскому центральному исполнительному комитету (ВЦИК), который состоял примерно из 200 человек. На него возлагались основные функции высшего органа в промежутках между съездами. Ему формально был подотчетен Совнарком (фактически правительство). Причем все три органа наделялись законодательными функциями.

Конституция четко не разграничила компетенцию этих трех высших органов власти. Опасность зайти в тупик устранялась тем, что за всеми тремя органами стояла одна реально правящая партия.

Серьезные изменения были закреплены в системе местного управления. Устанавливалась жесткая вертикаль между вышестоящими и нижестоящими Советами. Последние должны были безоговорочно и точно выполнять решения нижестоящих.

В ноябре 1918 г. на VIВсероссийском съезде Советов в Конституцию была внесена поправка, согласно которой ВЦИК перестал действовать как постоянный орган и должен был собираться на сессии один раз в два месяца. Его функции передавались вновь созданному Президиуму ВЦИК, который и стал постоянно действующим законодательным органом. Его численность составляла примерно 80 человек.

Специальной главы о правах и свободах граждан в первой советской Конституции не было. Они в основном провозглашались в ее втором разделе (ст. 9–23). В стране утверждалась т.н. «пролетарская демократия»:

• Граждане уравнивались в правах независимо от расы, национальности, пола, происхождения. В тоже время, ни о каком реальном равенстве многих прав не могло быть и речи. Цель провозглашенной большевиками диктатуры пролетариата была не в установлении формального равенства между различными классами, а уничтожение буржуазии как класса, причем в мировом масштабе, о чем прямо говорилось в статьях 3 и 4.

• Практически всех прав лишались все, не попадающие в категорию «трудящиеся» (ст. 65): лица, использующие наемный труд, живущие на нетрудовые доходы, в том числе частные торговцы и посредники, а также духовенство, бывшие служащие и агенты охранных отделений и Корпуса жандармов (до 5 миллионов человек), т.е. все т.н. социально-чуждые элементы и члены их семей. Таким образом, вместо отмененного революцией сословного деления появилось понятие «социальное происхождение», долгие годы определявшее права людей. Вместе с тем следует отметить, что в процентном отношении лишенных избирательных прав в стране было меньше, чем в дореволюционной России и западных странах того времени.

Трудящимся были предоставлены значительные личные и политические права: свободы слова, печати, собраний, митингов, союзов, доступа к знаниям, всем – свободы совести. Еще декретами Совнаркома от 18 декабря 1917 и 18 января 1918 г. было провозглашено отделения церкви от государства и школы от церкви, закрепленное в Конституции.

• Социально-экономические права не декларировались, как не могущие реально гарантироваться в тот период времени. Никаких гарантий прав личности не устанавливалось.

• В Конституции вводилась весьма специфическая избирательная система. Ее 14 глава весьма схематично определяла процедуру выборов. В ней сообщалось, что они проводятся «согласно установившимся обычаям». Поэтому механизм проведения выборов зависел от конституционных законов, которые практически во всех странах многократно важнее самой Конституции.

В Конституции РСФСР 1918 г. не соблюдались ключевые признаки демократичности избирательной системы: всеобщие, прямые, равные, тайные и альтернативные выборы. Избирательных прав лишались все, не попадающие под категорию трудящихся (т.е. выборы не всеобщие). Для всех остальных она не была ни прямой, не равной, ни тайной.

В стране с преобладающим крестьянским населением была провозглашена «диктатура пролетариата». Поэтому в городах один делегат избирался от числа жителей в 5 раз меньше, чем в сельской местности (например, на Всероссийский съезд Советов – от 25 и 125 тысяч). Большинство избирательных участков были производственными, по территориальному принципу голосовала только неработающая часть населения.

Избиратели голосовали непосредственно только на низшем уровне. Далее действовала многоступенчатая система выборов. Делегаты Советов уровня выше городского и сельского избирались на съездах соответствующих Советов на основе принципов представительства и делегирования. Это был прекрасный организационный фильтр для отсева неугодных депутатов, особенно учитывая закрепленный в Инструкциях по организации выборов порядок открытого голосования.

В большинстве из них закреплялось голосование поднятием рук. Это во многом объяснялось объективными причинами: до 2/3 населения страны было неграмотным, не хватало средств на изготовление бюллетеней, обустройство избирательных участков. Кроме того, заявлялось, что «трудящимся нечего скрывать от своих товарищей».

Конституция РСФСР закрепляла провозглашение страны федерацией, что было законодательно закреплено еще III Всероссийским съездом Советов (январь 1918 г.). Она носила конституционно-правовой характер, не содержала каких-либо договорных форм. Но структура, состав и механизм функционирования новой федерации фактически не были определены. Это было нереально сделать в условиях начавшейся Гражданской войны.

В целом, первая советская Конституция законодательно закрепила революционные преобразования, стала основой для создания нового отраслевого законодательства. Это был самый идеологизированный основной закон из всех советских Конституций, содержащих такие чисто идеологические постулаты, как, например, «мировая революция».

Конституция СССР 1924 г.

IВсесоюзный съезд Советов, приняв 30 декабря 1922 г. Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических республик (СССР) и Союзный договор, закономерно поставил вопрос о создании Конституции нового государства. Для подготовки ее проекта были образованы специальные комиссии в центре и республиках, а также в партийных органах. Их работа проходила в условиях ожесточенных споров.

Так, ряд союзных республик выступало против усиления власти центра, за внесение в Конституцию фактически конфедеративных моментов. Ряд автономий РСФСР также требовали повышения своего статуса, выступая за свое вхождение в СССР в качестве союзных республик. В итоге руководство Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков) – ВКП(б) пошло на два компромисса в системе национально-государственного устройства страны, фактически расходящиеся с ключевым пунктом Второй партийной программы 1919 г. о федеративном государстве, как переходной формы к полному единству.

В Центральном исполнительном комитете (ЦИКе) СССР была создана вторая палата – Совет национальностей. Ее прообразом был Совет национальностей при Наркомате национальностей РСФСР, который в 1923 г. был ликвидирован. Эта Палата олицетворяла формальное равенство народов, составлявших Союз, и должна была выражать их интересы. В нее входило равноечисло депутатов от союзных и автономных республик, а также автономных областей. Другая Палата – Союзный Совет (с 1936 г. – Совет Союза) – избиралась пропорционально числу населения. Она должна была выражать общесоюзные интересы.

Палаты были равноправны, заседали совместно, но голосовали раздельно. Такая структура советского парламента сохранилась до самого распада СССР. В протоколах его работы до конца 1980-х гг. не обнаружено прецедентов каких-либо реальных противоречий между палатами. Ведь в жестко централизованной партийной структуре, строго определявшей и контролировавшей его деятельность, ничего не изменилось.

Вторым компромиссом стало закрепление в Конституции права союзной республики на выход из состава СССР, уже декларированное в Союзном договоре. Это право присуще конфедеративным государствам и не предоставляется субъектам классических федераций. В СССР оно традиционно рассматривалось как признак нового типа федерации. Но законодательно это принципиальное положение не разрабатывалось вплоть до конца 1980-х годов.

После согласования всех компромиссных решений проект Конституция был утвержден руководством РКП(б). Она была утверждена II Всесоюзным съездом Советов 31 января 1924 года.

В части, декларирующей права и свободы граждан, были фактически повторены положения Конституции РСФСР 1918 года. Здесь только несколько смягчили формулировки норм о насилии и подавлении, исключили положение о мировой революции. Избирательная система осталась многоступенчатой, с разными нормами представительства и лишением избирательных прав части населения.

В сфере национально-государственного строительства большевики пошли на крайне сомнительный эксперимент. В Конституцию вошел Союзный договор, в котором закреплялся совершенно новый тип федерации. Уже существовавшие в тот период времени федерации решали свою традиционную задачу: децентрализацию управления. Они состояли из чисто территориальных образований, сложившихся в силу тех или иных исторических обстоятельств.

В СССР был провозглашен иной – национальный – характер федерации. В ее состав первоначально вошли четыре республики: две малых федерации – Российская и Закавказская, а также Украинская и Белорусская ССР. Федерация рассматривалось и как способ решения национального вопроса. Последующий исторический опыт практически нигде в мире не подтвердил эту сомнительную теоретическую новацию.

В целом, Конституция СССР 1924 г. закрепила образование нового государства. В ней четко прослеживалась тенденция дальнейшей централизации. Реально вся полнота власти по вопросам не только внешней, но и внутренней политики была сосредоточена на союзном уровне.

На основании Конституции СССР 1924 г. были приняты Конституции всех союзных республик, в том числе Конституция РСФСР 1925 года. Последняя представляла из себя малую федерацию. В нее входили как национально-территориальные образования (10 автономных республик и 11 автономных областей), так и территориальные (губернии). При этом ВЦИК республики остался однопалатным.

Конституция СССР 1936 г.

Эта Конституция была призвана закрепить кардинальные перемены, произошедшие в советском обществе с середины 1920-х гг.: индустриализацию, коллективизацию, свертывание НЭПа, ликвидацию т.н. эксплуататорских классов, окончательное утверждение однопартийной системы, ликвидацию неграмотности большей части населения, изменения в национально-государственном устройстве. Ее авторы заявили о построении в СССР социалистического общества.

Вопрос о принятии новой Конституции был поставлен в начале 1935 г. на Пленуме ЦК ВКП(б). С его подачи VIIВсесоюзный съезд Советов принял соответствующее постановление о создании Конституционной комиссии во главе с руководителем партии и государства И.В. Сталиным.

Созданный ей проект впервые в истории советского права был вынесен на всенародное обсуждение, т.е. был опубликован в газетах и специальной брошюрой, обсуждался на специальных собраниях. Однако оно не привело к каким-либо реальным изменениям в проекте. Его некоторая правка была проведена в ЦК ВКП(б) и на VIIIчрезвычайном Всесоюзном съезде Советов, который и принял Конституцию 5 декабря 1936 года. На ее основании были приняты Конституции всех союзных республик, в том числе Конституция РСФСР 1937 года.

Конституция СССР 1936 г. впервые имела целую главу о правах и свободах граждан. В ней был провозглашен их весьма широкий спектр.

Причем в перечне прерогатив гражданина СССР Конституция провозгласила целый ряд новых социально-экономическихправ, практически никогда ранее не появлявшихся в мире в документах такого рода: право на труд (гарантированное предоставление работы), отдых, получение образования (бесплатным объявлялось всеобщее восьмилетнее), социальное страхование, материальное обеспечение в старости или в случае потери трудоспособности. Именно им традиционно стало отводиться первое место в разделе прав и свобод граждан. Но это были не столько индивидуальные права, сколько направления социальной политики. Их гарантиями реально были только государственные меры.

Кроме того, провозглашались и целая серия индивидуальных прав, заимствованных из либерально-демократической традиции: слова, печати, собраний, совести, неприкосновенность личности и тайна переписки. Для депутатов Верховного Совета СССР был установлен парламентский иммунитет (неприкосновенность), провозглашалась независимость судей. Гарантиями политических прав определялись типографии, общественные здания, средства связи и другие материальные условия, которые в действительности только усиливали зависимость граждан от государства.

Принципиально изменилась и избирательная система. Всеобщее избирательное право предоставлялось всем гражданам страны с 18 лет, за исключением лиц, осужденных судом с лишением избирательных прав – т.н. «лишенцы» (это ограничение было ликвидировано в 1958 г.).

Выборы стали равными. Каждый избиратель теперь имел один голос, равный голосам всех других. Выборы стали прямыми на всех уровнях, проводимыми по чисто территориальному принципу на всех ступенях. Декларировался переход к тайному голосованию.

Однако в Конституции осталась и принципиально не уточненное положение: ничего не говорилось о количестве кандидатов на одно депутатское место. Партийные аппаратчики, ссылаясь на уже сложившиеся традиции, свели избирательный процесс к выдвижению одного кандидата. Ведь правом выдвижения кандидатов в тот период обладали лишь общественные организации, находящиеся под полным контролем партийных органов. В результате все выборы были безальтернативными: в избирательный бюллетень вносилась лишь одна кандидатура. Это во многом превращало процедуру выборов в пустую формальность.

Конституция закрепляла существенные перемены в национально-государственном устройстве страны. После частичного подавления басмаческого движения в Средней Азии и дальнейшей советизации здесь приступили к новому государственному размежеванию: были проведены новые границы по национальному признаку. В 1924–1925 г. на территории бывших Бухарской и Хорезмской республик были образованы две новые союзные республики: Туркменская и Узбекская, а также ряд новых автономий. В 1929 г. из состава последней была выделена Таджикская ССР. В 1936 г. Киргизия и Казахстан стали союзными республиками, а искусственно образованная Закавказская Федерация была разделена на три самостоятельных союзных республики: Азербайджан, Армению и Грузию. Таким образом, в составе СССР стало 11 союзных республик.

В качестве критерия образования союзной республики существовало два неофициальных ценза. Право на ее создание получал народ численностью не менее 1 миллиона человек, проживающий на окраине СССР.

Процесс повышения статусов перманентно шел и на более низком уровне. Причем здесь народам, населявшим СССР, «везло» в различной степени. Так, в 1928 г. был создан Мордовский округ, в 1930 г. преобразованный в автономную область, а в 1934 г. – уже в автономную республику. Формой автономии для народов Крайнего Севера и Востока страны был избран национальный округ. Первый из них (Коми-Пермяцкий) был образован в порядке эксперимента в 1925 году. В 1929–1930 гг. было создано еще 9 национальных округов (в 1977 г. ставших автономными).

В целом, Конституция СССР 1936 г. формально стала одной из самых демократических конституций в предвоенном мире. Но реально это был во многом бездействующим основной закон, который на деле перечеркивался существовавшим отраслевым законодательством.

Конституция СССР 1977 г.

Последняя Конституция СССР была принята в 1977 году. Причем решение о разработке ее проекта было принято еще XXIIсъездом Коммунистической партии Советского Союза (КПСС) в 1961 г. и закреплено Верховным Советом в 1962 году. Для этого в 1962 г. была создана Конституционная комиссия во главе с Н.С. Хрущевым. Летом 1964 г. даже был даже подготовлен сводный вариант проекта Конституции. Однако со снятием Хрущева с поста руководителя партии и государства все работы над новой Конституцией были остановлены.

Главную проблему в ее принятии создавал ирреальный постулат о построении в стране коммунизма к 1980 г., закрепленный в IIIпрограмме КПСС (1961 г.). «Выход» из нее нашли в новом чисто идеологическом термине: необходимости длительного совершенствования «развитого социализма», как закономерного этапа на пути перехода к коммунизму. Он был введен в широкий оборот еще в 1967 году и закреплен в Конституции.

В 1977 г. проект Конституции был вынесен на всенародное обсуждение (третье в истории страны). До этого подобная процедура применялась при принятии Конституции 1936 г. и Закона о государственных пенсиях 1956 г., т.е. с двумя перерывами в 20 лет. Оно преследовала чисто идеологические цели. Как показывают рассекреченные архивные материалы, в Конституционную комиссию поступило большое число предложений о реальной демократизации существующей системы, которые естественно не были учтены. 7 октября 1977 г. Конституция была принята внеочередной сессией Верховного Совета СССР. В 1978 г. во всех союзных республиках приняты свои Конституции, фактически дублирующие союзную.

В раздел об организации государственной власти не было внесено принципиальных изменений. Советы депутатов трудящихся были переименованы в Советы народных депутатов. Прямо и впервые уже в первой главе (статья 6) была закреплена руководящая и направляющая роль КПСС, еще более умалявшая роль Советов.

В сравнении с Конституцией 1936 г. здесь почти в 2 раза был расширен раздел о правах граждан. В нем появились право на критику и обжалование действий государственных, общественных организаций и должностных лиц, возмещение ущерба от их незаконных действий, охрану здоровья, жилище, свободу творчества, всенародное обсуждение и референдум.

Однако не были приняты соответствующие законы, которые бы регламентировали реализацию многих из этих важнейших прав. Так, законы о референдуме и порядке судебного обжалования действий административных органов и должностных лиц появились только в 1990 г., в уже фактически новых исторических реалиях. А после 1977 г. стали лишь регулярно проводиться всенародные обсуждения важных законов, т.к. реально они были фикцией и ничего принципиально не меняли в их содержании.

Существенных изменений в избирательную систему и национально-государственное устройство страны также внесено не было. Лишь национальные округа были переименованы в автономные.

В целом советские Конституции не сумели найти правового предмета регулирования, а отсюда свое уникальное место в нормативной системе общества. Они более напоминали партийные программы с их идеологическими сентенциями, чем юридический документ.

Самая жестокая «ирония» заключается в том, что формальная власть (Советы), давшая имя великой стране, стоившая большой крови боровшихся за нее нескольким поколениям, в реальной жизни являлась пустым признаком. Все важнейшие решения в стране, в то числе противоречащие принципам Конституций, партийной линии, марксизму-ленинизму или просто здравому смыслу реально принимались партийными органами, а затем в большинстве своем просто единогласно утверждались в соответствующих Советах.

Советское конституционное право на рубеже 1980–1990-х гг.

Новое руководство СССР, пришедшее к власти в 1985 г., постепенно осуществило фактическую ревизию (пересмотр) ключевых положений марксизма–ленинизма. В 1988 г. на XIXпартконференции генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев вел в оборот понятие «социалистическое правовое государство». Ранее считавшиеся в СССР буржуазными ценностями и принципами (разделение властей, парламентаризм, естественные права человека, приоритет права и т.п.) были объявлены общечеловеческими. На основе нового понятия была быстро создана целая концепция. В ее развитие на рубеже 1980–1990-х гг. была издана целая серия законов, внесших существенные изменения в конституционное право.

На XIXпартконференции (1988 г.) было принято решение о конституционной реформе – реформирование политической системы с лозунгом «Вся власть Советам». Для этого в 1988 г. был принят новый Избирательный закон, который содержал массу противоречий.

С одной стороны, здесь впервые четко декларировались альтернативные выборы. Но, с другой, серьезно нарушался принцип равенства. Только 2/3 депутатов на Съезд народных депутатов СССР избирались на основе демократических принципов по территориальным и национально-территориальным округам. Другая треть депутатов фактически назначалась (формально избиралась) от официальных общественных организаций: КПСС, комсомола, профсоюзов, Академии наук и др. Так, ЦК КПСС на 100 своих «гарантированных» мандатов выдвинул ровно 100 кандидатов, в основном руководящих деятелей партии. Подобная система преследовала цель создания «карманного» парламента, легитимизации власти КПСС.

В 1989 г. в СССР прошли первые в его истории альтернативные выборы на Съезд народных депутатов, в которых приняло участие более 90% избирателей. Ему удалось принять значительное количество законов, кардинально изменивших многие сферы жизни страны.

Так, на внеочередном Третьем Съезде народных депутатов СССР (1990 г.) был введен совершенно новый для страны институт Президента. Он же отменил шестую статью Конституции о руководящей роли КПСС.

В 1990 г. был принят закон о референдуме. На единственный в советский период референдум (март 1991 г.) была вынесена специально запутанная формулировка, содержащая, по некоторым оценкам юристов, до 4 вопросов: «Считает ли Вы необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?» Его удалось провести только в 9 из 15 союзных республик. Большинство проголосовавших высказалось за сохранение СССР.

Особенно масштабным стал пересмотр конституционных основ гражданского права. Именно эти перемены многими исследователями рассматриваются как основополагающие, повлекшими кардинальные изменения во всех других сферах жизни советского общества. Уже в 1986 г. был принят закон об индивидуальном предпринимательстве, легализировавший этот институт после почти шестидесятилетнего перерыва. После этого легальные пределы предпринимательства в стране стали быстро и неуклонно расширяться. В результате уже в 1991 г. по союзному закону о собственности были провозглашены равные права хозяйствования для предприятий различных форм собственности. В тот же год по российскому закону была возрождена частная собственность с правом неограниченного найма работников, а затем свободная продажа населению иностранной валюты.

В тот период времени граждане СССР получили новые действительно реальные права. Закон о порядке въезда и выезда на территорию СССР существенно упростил процедуру получения заграничных паспортов и оформления виз для зарубежных поездок. Закон о печати и средствах массовой информации зафиксировал резкое ослабление цензуры. Закон об общественных организациях предоставил им существенные права, в том числе в отстаивании прав и свобод граждан.

В целом, результаты конституционного реформирования в СССР рубежа 1980–1990-х гг. оказались крайне противоречивыми. С одной стороны, в период перестройки (1985–1991) была заложена основа для постепенного создания в стране демократического правового государства. С другой стороны, административный порядок прежней системы стремительно сменился откровенным беспределом 1990-х годов. Власти пошли по легковесному пути валового производства законов, зачастую совершенно необеспеченных экономически и социально. Это происходило в условиях начавшегося масштабного передела государственной собственности, до предела обострившего многие накопившиеся в стране проблемы.