4. Организация государственной власти

Общие положения

В первой статье Конституции России 1993 г. установлена республиканская форма правления. Однако в основном законе это положение не конкретизировано. Между тем в мировой конституционной практике известны три основных вида республики: президентская, парламентская и полупрезидентская.

В президентской республике президент избирается населением. Он совмещает полномочия главы государства и главы исполнительной власти, которая формируется без или с незначительным участием парламента. Парламент не вправе выносить ему вотум недоверия, а президент не имеет право распускать парламент. Министры не могут быть одновременно членами парламента. Классический пример президентской республики в современном мире – США.

В парламентской республике главой правительства, который фактически и является руководителем государства, становится лидер партии или коалиции, победившей на выборах. Он может распустить парламент или менять правительство в случае вынесения ему вотума недоверия парламентом. Министры назначаются из членов парламента и сохраняют в нем свои места. Здесь Президент обычно избирается парламентом и не имеет существенных государственных полномочий. Классические примеры парламентской республики в современном мире – ФРГ и Италия.

В полупрезидентских (или президентско-парламентских) республиках сочетаются черты двух форм. С одной стороны, президент избирается населением и является главой государства. С другой стороны, правительство формируется на основе парламентских выборов. При этом существует возможность, хотя и ограниченная, отстранения правительства от власти президентом. Классические примеры президентско-парламентской республики – Франция и Украина (с 2005 г.). Этот вид по конституционной теории считается не самым эффективным, так как нередко порождает острую борьбу президента и правительства.

Общей тенденцией современного конституционализма считается переход к смешанным, гибридным формам правления. В юридической литературе современную Российскую Федерацию обычно относят к президентско-парламентским (полупрезидентским) республикам, т.к. она имеет ее некоторые чисто внешние признаки:

• должность Председателя Правительства, который к тому же утверждается Государственной Думой;

• возможность вынесения недоверия Правительству Государственной Думой;

• регулярные отчеты правительственных чиновников, а с 2009 г. и всего Правительства перед палатами Федерального Собрания.

Однако, при объективном анализе, все эти три признака представляются чисто декларативными:

• Ведь в случае трехкратного отклонения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства Президент имеет право ее роспуска. Подобное развитие событий в нашей стране представляется совершенно нереальным. Так, в 1998 г. Б.Н. Ельцин с третьего раза «продавил» кандидатуру С.В. Кириенко на пост Председателя Правительства, четко показав Государственной Думе ее реальное место в современной системе органов власти в стране.

• В случае двухкратного вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев, Президент имеет право распустить один из этих органов. Таких прецедентов в современной российской истории также не зафиксировано и, по нашему мнению, не будет никогда.

• Государственная Дума реально ничего не может предпринять при отчетах правительственных чиновников. В современной российской истории ни один из них ни разу не был отправлен в отставку, даже после резкой критики его деятельности в палатах Федерального Собрания.

По мнению независимых специалистов, реально можно вести речь о суперпрезидентской республике в Российской Федерации. По Конституции 1993 г. ее Президент пользуется самыми большими прерогативами в сравнении с главами государств других известных республик. Таких огромных, а главное реально никем не контролируемых полномочий, не имеет практически ни один выборный глава государства в цивилизованном мире. Создатели Конституции объяснили это:

• неразвитостью российской демократии, когда только сильная президентская власть является ключевым инструментом сохранения конституционного порядка в стране;

• авторитарным менталитетом большинства населения страны.

В Конституцию 1993 г. введена невиданная для цивилизованного мира формула о Президенте как гаранте Конституции, прав и свобод граждан в России. Для этих стран очевиден факт, подтвержденный всем мировым историческим опытом, что конкретная личность никак не может быть гарантом от произвола, особенно со стороны государственных структур. Гарантом может быть только демократическая система органов государственной власти, построенная на сдержках и противовесах. В крайнем случае, им может стать орган конституционной юстиции.

Сторонники подобной формы организации государственной власти любит повторять об успехах экономического развития при авторитарных режимах в ряде государств, например, т.н. новых индустриальных странах. Но они почему-то традиционно «забывают», что в современном мире гораздо более распространен другой вариант: авторитаризм без развития.

Президент Российской Федерации

В российском обиходе нередко используется и термин «президентская власть», который большинство специалистов не одобряют. Они заявляют, что по классической конституционной теории властей всего три. Однако существует и мнение о разумности существования и четвертой официальной власти. Его сторонники предлагают ввести ее в официальную практику, назвав, например, учредительной. К ней, наряду с президентами, предлагается отнести монархов.

Конституция 1993 г. установила только два ценза (ограничения) для занятия должности Президента Российской Федерации: нижний возрастной и оседлости. Им может быть избран гражданин России не моложе 35 лет и постоянно проживающий в стране не менее 10 лет.

Существовавший в прежней Конституции верхний возрастной ценз (65 лет) был отменен. Ведь этот основной закон писался непосредственно под Б.Н. Ельцина (1931 г.р.). Верхний возрастной ценз не позволил бы ему избираться уже в 1996 году. По нашему мнению, это решение представляется совершенно нелогичным, так как по закону о государственной службе предельный срок занятия выборных должностей установлен в 65 лет, а Президент – высшее должностное лицо в стране.

Президент России избирается населением на основе всеобщего, равного, прямого, тайного и альтернативного голосования. Для победы в первом туре достаточно набрать простое большинство – более 50% голосов от принявших участие избирателей (при этом в выборах должно принять участие более половины избирателей). Для победы во втором туре, где участвуют только два кандидата, достаточно просто набрать голосов больше соперника (если эта цифра больше числа голосов, поданных против обоих кандидатов).

Срок президентских полномочий в Конституции 1993 г. был установлен в четыре года и не более чем два срока подряд. Именно такой срок (8–10 лет) наиболее распространен в практике цивилизованного мира. Практически единственным исключением в цивилизованном мире до 2002 г. оставалась Франция. Но и здесь в результате референдума он был снижен с 7 до 5 лет. А в России в 2008 г. срок президентский полномочий был повышен до 6 лет. По мнению многих специалистов, это противоречит мировой тенденции и не имеет разумных объяснений.

Как уже отмечалось, Президент Российской Федерации пользуется самыми большими прерогативами в сравнении с главами государств других демократических республик. Таких полномочий не имеет практически ни один выборный глава страны в цивилизованном мире.

Статьи 10 и 11 содержат противоречивые нормы: с одной стороны – провозглашена независимость трех ветвей власти (статья 10), с другой, сообщается, что государственная власть осуществляется четырьмя субъектами, в том числе и Президентом, который не отнесен ни к одной из них (статья 11). Далее в четвертой главе Президент России фактически выведен из системы разделения властей (он объявлен главой государства), поставлен над всеми ними, координирует работу всех, а сам реально не контролируется ни одной из них. Процедура его отрешения от должности столь сложна, что представляется практически нереальной.

По мнению оппозиционных специалистов, это т.н. суперпрезидентство или «демократический вождизм», при котором невозможно говорить о реальном разделении властей. Рассмотрим, как Президент Российской Федерации реально контролирует все три ветви власти в стране.

Президент сосредоточил в своих руках практически всю полноту исполнительнойвласти в стране:

1. Он предлагает Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства. Причем над ней висит угроза роспуска в случае ее троекратного отклонения. Конституционный Суд так и не рассмотрел запрос о конституционности вынесения одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства три раза подряд (в статье 111 Конституции употреблена формулировка во множественном числе – кандидатур). В случае возможного роспуска Государственной Думы Президент самостоятельно назначит исполняющего обязанности Председателя Правительства.

2. Президент может сохранить Правительство и в случае вынесения ему вотума недоверия Государственной Думой. Он имеет право в любое время единолично отправить в отставку Правительство. Причем Президент может сделать это без всякого разумного обоснования. Ярким свидетельством стала т.н. «министерская чехарда» 1998–1999 гг., когда в стране менее чем за два года было пять Председателей Правительства.

3. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства. Это не оставляет сомнений в его руководящем положении в системе исполнительной власти.

4. Президенту напрямую подчиняются все так называемые «силовые» министры.

5. Президент предлагает кандидатуру Председателя Центрального Банка Российской Федерации, хотя этот орган и напрямую не входит в систему исполнительной власти, занимая автономное положение.

Президент обладает существенными полномочиями и в системезаконодательнойвласти.

1. Он имеет право отлагательного вето (отклонения) в отношении любого закона, принятого Федеральным Собранием. Для его преодоления при повторном голосовании в каждой из палат необходимо собрать квалифицированное большинство в 2/3 голосов. Подобного не было в современной российской практике и, по нашему мнению, не будет никогда.

Между тем масштабы применения вето первым Президентом России Б.Н. Ельциным были беспрецедентны для мировой практики. Так, в Государственной Думе I созыва (1993–1995 гг.) такой участи подвергся практически каждый третий закон, в т.ч. ряд – даже без объяснения причин.

2. Согласно статье 90 Президент может издавать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения по всей территории России. Причем их круг в Конституции четко не определен. В результате, как уже отмечалось, Президент активно издавал и нормативные акты, которые по Конституции прямо относятся к предмету ведения высшего законодательного органа, прямо противоречащие Конституции и федеральным законам.

3. Важнейшие решения в стране, например, о вводе федеральных войск в Чечню, принял Совет Безопасности при Президенте. Между тем в статье 83 Конституции 1993 г. об этом органе всего три строки. Здесь сообщается, что он действует при Президенте на основе федерального закона. Никакого закона о компетенции Совета Безопасности до сих не принято, но он активно принимает важнейшие для страны решения. Протоколы его заседаний естественно строго засекречены.

4. Сдерживающие (ограничивающие) функции Федерального Собрания по отношению к Президенту весьма иллюзорны. Оно не может отправить в отставку кого-либо из должностных лиц исполнительной власти. А если Государственная Дума и выразит недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, она сама вообще может быть распущена.

Даже если палата Федерального Собрания и не утвердит какую-либо кандидатуру Президента, это фактически ничего не изменит. Президент своим указом назначит этого человека на должность как исполняющего обязанности. Так, предложенная Б.Н. Ельциным кандидатура Ильюшенко на должность Генерального прокурора трижды отклонялась Советом Федерации, но он исполнял ее более чем 1,5 года. Совет Федерации дважды не давал Президенту согласие на снятие с этой же должности Скуратова, но это не помешало ему отправить его в отставку.

Причем Конституционный суд в 2000 г. своим решением узаконил право Президента указом отстранять Генерального прокурора по возбужденному уголовному делу (причем «дело Скуратова» вскоре было закрыто, не дойдя до суда). Подобный прецедент стал основой для дальнейшего расширения т.н. скрытых полномочий Президента РФ, которые прямо не зафиксированы в Конституции, но могут быть выведены из нее путем толкования (особенно статей 80, 87 и 88).

И таких скрытых полномочий официальные юристы «находят» все больше. Так, Президенту уже предоставлено право единолично вводить экономические санкции против других стран. От позиционируемого как либерала третьего Президента страны Д.А. Медведева ожидали предоставления судьям Верховного и Высшего Арбитражного судов (которых считают одними из самых авторитетных и заслуженных в стране) права самостоятельно избирать своих Председателей. Вместо этого он решил, и Федеральное Собрание послушно приняло соответствующее изменение в соответствующий закон, сам предлагать и Конституционному Суду кандидатуру его Председателя.

Президент обладает и существенными полномочиями в сфере судебной власти:

1. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуры судей всех высших судов страны: Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного, а также и их Председателей. Хотя при реальной независимости судебной власти хотя бы своих председателей естественно должны избирать сами судьи.

2. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора и реально он же отстраняет его от должности.

3. Материально-техническое обеспечение всех высших судов страны реально осуществляется Администрацией Президента.

Кроме того, Президент является Верховным главнокомандующим, осуществляет реальное руководство внешней политикой (ранее ее основные направления определялись парламентом), награждает высшими государственными наградами Российской Федерации. Круг его т.н. скрытых полномочий, постоянно расширяется федеральным законодательством.

Ко всему прочему первым же указом В.В. Путина в 2000 г. были введены антиконституционные нормы, освобождающие бывших Президентов России и их семьи, и после оставления своей должности, от всякой ответственности за свою деятельность на этом посту (судебный иммунитет). Это норма, невиданная для цивилизованного мира. В 2002 г. судебный иммунитет для бывших Президентов и их семей была закреплен в федеральном законе (непонятно, как это соотносится с провозглашенным в Конституции равенство всех перед законом?).

В результате Президент – абсолютный верховный носитель государственной власти в Российской Федерации, стоящий над системой разделения властей и не несущий практически никакой ответственности за свою деятельность. Конституция 1993 г. ничего не говорит о каком-либо законе, который бы четко определил полномочия Президента, не устанавливает никакой формы его ответственности ни перед кем. Между тем элементарные представления о справедливости определяют, что чем больше у кого-то прав, тем больше должно быть и ответственности.

Федеральное Собрание

Федеральное Собрание является высшим представительным и законодательным органом России. Оно принципиально отличается предшествующего парламента (Верховного Совета образца 1993 г.):

• В Верховном Совете обе палаты (Совет республики и Совет национальностей) были равноправны. Федеральное Собрание состоит из верхней (Совета Федерации) и нижней (Государственная Дума) палат.

• У палат Верховного Совета была общая компетенция, и, соответственно, общие комитеты и комиссии, аппарат, председатель (кроме отдельных председателей в самих палатах). Поэтому его палаты регулярно собирались и на совместные заседания. В Федеральном Собрании у палат различная компетенция, соответственно нет общих комитетов, комиссий, аппарата, председателя. Совместные заседания предусмотрены всего в трех случаях: для заслушивания ежегодных посланий Президента, а также возможных решений Конституционного суда и выступлений руководителей иностранных государств. При этом совместное обсуждение не производится, даже не задаются вопросы.

• Главное отличие в том, что современный российский парламент потерял значительное количество своих полномочий, имевшихся у его предшественника на рубеже 1980–1990-х гг.

Государственная Дума является нижней палатой Федерального Собрания, состоящей из 450 депутатов. В Конституции 1993 г. ничего не сказано о порядке ее избрания. Реальный механизм проведения выборов зависит от конституционных законов, принимаемых в развитие Конституции. Во всех странах они многократно важнее самой Конституции. Такова практика, особенно ярко проявившаяся в современной России, где соответствующие законы уже неоднократно кардинально изменялись.

Начнем с общей теории видов избирательных систем. В современном мире применяются две из них: мажоритарная и пропорциональная.

Мажоритарная (от французского – большинство) избирательная система предусматривает голосование за конкретного человека. Она предполагает подведение итогов выборов по большинству поданных за кандидата голосов. Это большинство может быть абсолютным (более 50%) или относительным (больше по отношению к другим кандидатам). Мажоритарная система имеет ряд несомненных достоинств:

1. Она проста и понятна избирателям.

2. Они голосуют за известного им конкретного человека, который обычно представляет именно эту территорию.

Эта система применяется при выборах в большинство парламентов мира, прежде всего англо-саксонских (США, Англия) с относительно небольшим числом влиятельных партий.

Мажоритарной системе свойственны и определенные недостатки:

1. При ее использовании меньшинство граждан, имеющие иные политические взгляды, оказывается никем в парламенте не представленным. В среднем при выборах в одномандатных округах теряются до 60% голосов избирателей. Демократия в данном случае получается несколько урезанной.

2. Мажоритарная система относительно дорога, так как часто нужно проводить второй тур голосования для выявления победителя.

Пропорциональная система основана на подаче голосов за список кандидатов, принадлежащих какой-либо политической партии, блоку, движению или другому общественному объединению. Количество мест в парламенте, занимаемых депутатами определенной партии, определяется прямо пропорционально количеству (процентам) голосов, набранных данной партией (или блоком) на выборах. Эта система обычно применяется в странах с развитой многопартийной системой.

Пропорциональная система также имеет определенные достоинства:

• она обычно отражает интересы и меньшинства избирателей (в среднем здесь теряется всего до 25% голосов),

• считается боле дешевой, т.к. не требует проведения второго тура.

Но эта система имеет серьезный недостаток. Она весьма сложна для избирателей, ее применение предполагает наличие относительно высокого уровня политической грамотности населения. Оно должно уметь разбираться в партиях всего политического спектра, притом, что их различия зачастую трудноуловимы. В Российской Федерации многие партии реально имеют «программы–близнецы», причем они зачастую не соответствуют даже их реальным названиям.

Следует отметить еще несколько тонкостей в пропорциональной избирательной системе:

• Может быть применен «закрытый» или «открытый список» при голосовании. Во втором случае избиратели могут вычеркнуть нежелательных для них кандидатов в списках. Последний вариант имеет существенный недостаток для видных партийных функционеров. Он создает реальные возможности для их неизбрания. Своеобразный прецедент был в 1989 г., когда при выборах в Верховный Совет СССР (из определенных Съездом народных депутатов) при открытом списке Б.Н. Ельцин оказался первым по числу набранных голосов из тех, кто в него не вошел. Тогда прошедший юрист Казанник снял свою кандидатуру, чем дал возможность Б.Н. Ельцину войти в число избранных. В качестве «благодарности» Казанник вскоре получил должность генеральным прокурора РСФСР, с которой впрочем был быстро отставлен за требования соблюдения действующего законодательства Президентом Б.Н. Ельциным. А система открытых списков на федеральном уровне в нашей стране больше не применялась.

• Наличие или отсутствие заградительного «барьера прохождения», т.е. минимального процента голосов, при несобирании которого список исключается из распределения мандатов. Эта процедура введена для того, чтобы разумно ограничить количество партий на выборах, и этим облегчить выбор избирателей. Так, в 1995 г., в выборах в Государственную Думу приняло участие сразу 43 партии и блока. Однако сумели преодолеть избирательный барьер только четыре из них, в результате было «утеряно» до 48% голосов избирателей. После этого количество участвующих в выборах в Государственную Думу партий стало неуклонно сокращаться. Заградительный барьер существенно различается в разных странах: для партий он обычно от 2 до 7%, а для блоков партий может быть и значительно выше: от 8 до 20%.

• При подведении итогов используются самые различные математические методики подсчета. Они позволяют при помощи различных делителей оприходовать «остатки» голосов избирателей.

В Российской Федерации при выборах в Государственную Думу первых четырех созывов (1993, 1995, 1999 и 2003 гг.) использовалась частично заимствованная в ФРГ смешанная пропорционально-мажоритарная система с закрытыми списками и заградительным 5% барьером. 225 депутатов избиралось по одномандатным округам (мажоритарная система), 225 – партийным спискам (пропорциональная система).

В 1998 г. Конституционный суд рассматривал запрос о законности 5% заградительного барьера. По его решению был введен т.н. «плавающий барьер». Он требовал, чтобы преодолевшие его партии в сумме набрали более 50% голосов. Если этого не происходило, то к распределению мандатов должны были допускаться и следующие по числу голосов партии, пока 50% барьер не будет преодолен.

Система выборов в Государственную Думу вызывала определенные споры. По мнению создателей и сторонников действовавшей системы, она представлялась единственно возможной для создания действительно работоспособного парламента в России. Они отмечали, что тенденции перехода к смешанной системе характерны для многих европейских стран. В большинстве учебников по конституционному праву система выборов в Государственную Думу традиционно представлялась как одна из самых лучших из существующих в современном мире. Неоднократно высказывались и мнения о ее определенном реформировании, в частности, введении преобладания мажоритарной системы над пропорциональной.

Однако, как традиционно случается в России, в очередной раз победила политическая целесообразность. Администрации Президента удалось с третьей попытки создать влиятельную «партию власти» – блок «Единство», в 2001 г. преобразованный в партию «Единая Россия». Эта политическая сила успешно показала себя на выборах в Государственную Думу 1999 и 2003 гг. по партийным спискам. Но на выборах в одномандатных округах ее представители, в том числе известные партийные функционеры, не раз терпели поражение.

Поэтому в 2005 г. был принят новый федеральный закон о формировании Государственной Думы. Он ввел избрание всех ее депутатов по пропорциональной системе с 7% заградительным барьером.

По непонятным причинам авторы учебников по конституционному праву молчат о том, что подобная практика не имеет аналогов ни в одномсовременном федеративном государстве мира. Она лишает беспартийных граждан пассивного избирательного права, делает еще более несбалансированным отношения центра и регионов.

Почему то не отмечается и то, что конституционная норма в 450 депутатов имела смысл только при избрании половины из них по округам. При формировании всей Государственной Думы по партийным спискам она потеряла всякий смысл. Разумно резко сократить численность депутатов. Ведь реально даже на важных заседаниях присутствует не более половины из них, а на большинстве, что прекрасно видно по телетрансляциям, – откровенно полупустой зал. Депутатов обслуживает огромный аппарат Государственной Думы численностью более чем в 1800 человек, притом, что в 1993 г. с этим справлялись и 400.

Пропорциональная система насаждается федеральным центром и на уровне регионов и даже местного самоуправления, разрушая всю сущность последнего. Теперь и здесь как минимум половина депутатов должны избираться по партийным спискам.

В российское избирательное законодательство, в связи с постоянным падением явки избирателей по всей России и существенным ростом протестного голосования, были внесены и другие принципиальные изменения:

• в выборах запретили участие блокам, что наносит существенный удар по новым партиям.

• в избирательных бюллетенях исчезла графа «против всех»;

• ликвидирован «порог явки» для признания выборов состоявшимися.

К компетенции Государственной Думы относятся разработка законодательства и утверждение государственного бюджета (в трех чтениях). Кроме того, она дает согласие Президенту на кандидатуру Председателя Правительства, назначает на должность и освобождает с нее Председателя Центрального банка, а также Уполномоченного по правам человека (кандидатуры предлагает Президент), периодически объявляет амнистию. По статье 103 она имеет и ряд других функций, которые в реальной практике современной Российской Федерации практически не применяются.

В 2009 г. срок полномочий Государственной Думы увеличен на один год. Поэтому избранные в нее в 2011 г. депутаты будут работать 5 лет.

Совет Федерации возник из совещательного органа при Президенте в условиях острого конфликта Б.Н. Ельцина с Верховным Советом. Тогда он искал опору в руководителях крупных регионов. По Конституции 1993 г. Совет Федерации стал верхней палатой Федерального Собрания.

Процедура его формирования была определена незадолго перед публикацией окончательного текста проекта Конституции, выносимого на всенародное голосование. По жесткому требованию Б.Н. Ельцина в него вписали крайне сомнительную формулировку: в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта: от представительного и исполнительного органов государственной власти.

При этом определение этих представителей уже два раза принципиально изменялось. На переходный период (1993–1995 гг.) их избрали всеобщим голосованием по т.н. двухмандатным округам, созданным в каждом субъекте Российской Федерации.

После этого членами Совета Федерации стали главы представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов. Такой порядок действовал в 1995–2000 гг. Тогда Совет Федерации демонстрировал признаки относительной самостоятельности, например, в 1999 г. дважды отказав Б.Н. Ельцину освободить от должности неугодного ему генерального прокурора Ю. Скуратова.

После победы на президентских выборах 2000 г. В.В. Путин заявил о необходимости реформирования процедуры формирования Совета Федерации. Он обоснованно заявил, что, соблюдая принцип разделения властей, в законодательном органе половина членов никак не может быть главами исполнительной власти.

С 2002 г., после завершения переходного периода, в Совете Федерации на постоянной основе заседают представители от законодательной и исполнительной власти субъектов. Причем это не могут быть губернаторы, главы региональных парламентов, мэры. В качестве своеобразной «компенсации» утраты своего членства в Совете Федерации руководители исполнительной власти в субъектах получили право избираться на третий и последующий сроки.

Весь период деятельности Совета Федерации примерно половина его членов реально не имеют никакого отношения к субъектам, который они представляют. Это в подавляющей массе известные московские или петербургские бизнесмены и политики, в том числе многие отставные губернаторы, а также их жены, дочери, вдовы и т.п.

Только с 2011 г. в формирование Совета Федерации будет введено существенное новшество. Его членами могут стать только депутаты региональных парламентов или муниципальных органов представляемого субъекта Федерации. Однако при уже насажденной сверху пропорциональной системе выборов этих органов это не создаст проблемы для вышеназванного контингента.

По нашему мнению, в идеальном варианте должно быть прямое избрание членов Совета Федерации населением. В этом случае будет ликвидирован юридический нонсенс, когда половину членов верхней палаты высшего законодательного органа составляют представители исполнительной власти. К тому же реально они не проходят никакой процедуры выборности. Прямое избрание позволит получать известность региональным политикам, претендующим на занятие федеральных должностей.

Но для этого нужно внести поправку в действующую Конституцию. Ранее серьезным препятствием для этого считалось представление о жесткости российской Конституции 1993 г., в которую нецелесообразно вносить принципиальные изменения. Но после внесения в нее в 2008 г. действительно существенных поправок это, по нашему мнению, уже не может рассматриваться как веская причина для реформирования принципа формирования Совета Федерации.

В компетенцию Совета Федерации входит рассмотрение законов, принятые Государственной Думой. В случае отклонения какого-либо из них создается согласительная комиссия для его корректировки. Или Государственная Дума может преодолеть это вето квалифицированным большинством в 2/3 голосов. Совет Федерации дает согласие Президенту на кандидатуру Генерального прокурора, утверждает введение им чрезвычайного положения (реально это не делалось даже в ходе острейшего вооруженного конфликта в Чеченской республике), утверждает на должность предложенных Президентом судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов и некоторые другие практически не применяемые полномочия (см. статью 102).

В целом, современный российский парламент реально не выполняет ни одной из трех основных функций, которые предоставлены ему в цивилизованных странах.

1. Законотворческая. Абсолютное большинство законопроектов поступает в него из Администрации Президента и Правительства. За 10 последних лет он не отклонил ни одного из них, и даже не исправил те, которые поступили с очевидными недоработками, как монетизация льгот.

2. Контрольная. В Конституции снято определение парламента как контрольного органа, а сохранившиеся у него контрольные функции предельно ограничены. Реально ни разу парламентская комиссия не выявила или не пресекла произвол исполнительной власти. Формально некоторые контрольные функции парламенту были приданы только в 2009 году.

3. Участие в формировании Правительства. В российской Конституции оно фактически не предусмотрено, кроме чисто формального голосования по кандидатуре Председателя Правительства.

Правительство Российской Федерации

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения кандидатуры она будет распущена, а Председатель назначен с приставкой «исполняющий обязанности». Подобных прецедентов в современной России не было.

В соответствии с Конституцией РФ (статья 112) Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Он предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Т.н. силовых министров определяет лично Президент.

Правительство России в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней политики государства; осуществляет государственное управление и регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность его органов, осуществляет управление федеральной собственностью; принимает федеральные программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. После этого Президент вправе объявить об его отставке или не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу. Подобных прецедентов в истории современной Российской Федерации естественно также не было.

Структура и состав Правительства России неоднократно пересматривались. Наиболее радикальные изменения были произведены в 2004 г. в ходе административной реформы. Указами Президента была создана новая трехуровневая структура федеральных органов исполнительной власти: министерства – службы – агентства.

Суть реформы: разделить функции регулирования, контроля, надзора и оказания государственных услуг, ранее сосредоточенные в министерствах. Теперь министерства только разрабатывают государственную политику, осуществляют нормативно-правовое регулирование и координацию в конкретной отрасли. В их ведении находятся службы и агентства. Первые осуществляют контроль и надзор в отрасли, вторые – оказывают государственные услуги и управляют государственным имуществом.

Реформа не привела к предполагаемому сокращению государственного аппарата. Наоборот, он неуклонно растет, уже практически вдвое превысив уровень СССР, который имел вдвое большее население, чем Россия.

Судебная власть

Концепция судебной реформы в России была принята в октябре 1991 года. Впоследствии к ним добавились еще ряд направлений. Однако до сих пор не решены все поставленные здесь задачи. Рассмотрим основные направления судебной реформы в России.

1. Статья 118 Конституции 1993 г. определяет, что судебная власть осуществляется посредством четырех видов судопроизводства: конституционного, гражданского, уголовного и административного. То есть, наряду с судами общей юрисдикции, в стране предусматривается деятельность специализированных судов.

Важную роль призвано сыграть развитие конституционной юстиции. Первым органом в этой сфере стал Комитет конституционного надзора СССР, действовавший в 1989–1991 годах. Конституционный Суд России был создан в 1991 году.

Уже первое рассмотренное им дело привлекло широкое внимание. Конституционный суд России в 1992 г. признал неконституционным указ Б.Н. Ельцина об объединении органов внутренних дел и государственной безопасности, и он был отменен. Однако подобная практика не стало нормой. Так, Татарстан все-таки провел референдум о своем суверенитете, запрещенный Конституционным Судом. А вскоре и Президент России показал его реальное место в стране.

Деятельность Конституционного Суда России была «приостановлена» Б.Н. Ельциным во время трагических событий осени 1993 г. (это официальная формулировка, а реально он просто был распущен). Ведь этот орган в то время естественно оказался не на его стороне.

Воссозданный на основе федерального закона 1994 г. Конституционный Суд имеет другую структуру и значительно урезанные полномочия. Теперь он состоит из 19 судей, кандидатуры которых Президент представляет для утверждения Совету Федерации. Они составляют две палаты, включающие в себя 9 и 10 судей. Менее важные дела рассматриваются на заседаниях палат, основные вопросы компетенции – пленарных заседаниях. Перед Конституционным Судом стоит две основные задачи:

• обеспечить соответствие Конституции России федерального, республиканского, регионального законодательства, иной нормотворческой деятельности, урегулировать споры между ветвями и уровнями власти;

• давать толкование Конституции и созданному на ее основе законодательству.

Решения Конституционного Суда являются окончательными, не подлежат обжалованию и вступают в силу немедленно после провозглашения. Однако он лишен права по собственной инициативе рассматривать вопросы по конституционности законов и иных нормативных актов.

Для примера приведем первый запрос, рассмотренным новым составом Конституционного Суда, о понимании определения «общее число депутатов». В ранее действовавшем толковании под ним понималось «общее число избранных депутатов». Конституционный Суд дал другое толкование – это 450 человек, как определенно в Конституции, независимо от того, сколько из них реально имеют мандаты в какой-либо период. После этого он принял сотни других постановлений и решений, составляющих важный источник конституционного права страны.

В 2008 г. Конституционный Суд был перемещен в Санкт-Петербург, в капитально отреставрированные здания Сената и Синода. Как заявил его Председатель В. Зорькин, он не видел такого шикарного дворца правосудия нигде в мире. О том насколько это соотносится с состоянием российской экономики, он естественно умолчал. Все судьи получили по шикарному коттеджу на одном из престижных островов Санкт-Петербурга со всей инфраструктурой, видимо, чтобы осознавать свою независимость от Администрации Президента, предоставившей им эти блага.

Органы конституционной юстиции (конституционные суды в республиках и уставные суды в остальных субъектах) предполагается создать и во всех субъектах Российской Федерации. Однако пока они действуют в меньшинстве из них.

К специализированным относятся и арбитражные суды. Они призваны разрешать конфликтные ситуации в сфере экономики между субъектами различных форм собственности – хозяйствующими субъектами.

Арбитражные суды в России являются преемниками коммерческих судов, указ о создании которых был подписан в 1832 г., в компетенции которых были экономические споры. После окончательного утверждения в СССР государственной собственности на все основные средства производства необходимость в них отпала. В стране действовали независимые от общих судов органы, входившие в систему государственного управления, – государственные и ведомственные арбитражи. В основном же экономические споры разрешались в соответствующих партийных инстанциях.

Арбитражные суды в Российской Федерации были созданы в 1992 году. К сожалению, их деятельность в современной России вызвала массовое возмущение населения. Различные арбитражные суды зачастую выносили прямо противоположные решения по одному и тому же делу. После этого закономерно следовали неоднократные скандальные силовые захваты предприятий, в которых были замешены и влиятельные чиновники.

Статья 118 Конституции 1993 г. предусматривает и создание административных судов. В них граждане и организации должны оспаривать действия и решения государственных органов власти и должностных лиц. В 2000 г. Пленум Верховного Суда внес законопроект, предусматривающий создание административных судов на основе федеральных округов, в том числе 21 межрайонного суда. В ноябре 2000 г. этот проект даже был принят Государственной Думой в первом чтении. Однако на этом процесс пока и остановился.

2. Другим важным направлением реформы должно стать повышение статуса судьи как носителя судебной власти, самостоятельной и независимой от двух других ветвей власти. Оно призвано обеспечить их реальную независимость.

Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» 1995 г. определил для них многочисленные цензы: возрастной (25–35 лет в судах различных уровней); высшее юридическое образование; стаж работы по юридической профессии от 5 и более лет на высших звеньях; сдача квалификационного экзамена специальной комиссии; безупречная репутация; не могут быть народными депутатами, членами партий и движений, заниматься коммерческой деятельностью (а могут научной, творческой, преподавательской). В декабре 2001 г., на основе приобретенного опыта, в закон был внесен ряд существенных изменений, повышающих требования к отбору и деятельности, в том числе и неслужебной, судей. Для судей, кроме уголовной, введена административная и дисциплинарная ответственность, от которой они в 1989–2001 гг. были освобождены. Стало обязательным и медицинское освидетельствование кандидата с заполнением соответствующего документа по специальной форме.

Ключевой вопрос: а что будет противовесом независимости судей, далеко не все из которых достойны своего звания? По закону это квалификационные коллегии и прокуратура. Первые с 1996 г. действуют в субъектах Российской Федерации (есть и Высшая квалификационная коллегия) и состоят в основном из самих наиболее опытных судей.

Председатель регионального суда может направить представление Генеральному прокурору о возбуждении уголовного дела против судьи. Если тот его удовлетворит, то прокурор субъекта обратиться в квалификационную коллегию. И только она решит, направлять ли дело в суд.

По мировой практике судьи подлежат уголовному преследованию только в случае вынесения заведомо неправедного решения, из-за давления со стороны, получения взятки и т.п. Однако доказать это крайне сложно. Поэтому в случае явной допущенной ошибки, но без доказательства вышеназванных причин, ограничиваются отрешением от должности. Это считается весьма суровым наказанием, так как ведет к пожизненному запрету на судебную деятельность.

3. Важную роль в судебной системе страны призвано сыграть и возрождение системы мировой юстиции. Необходимость ее возрождения определяется значительным ростом преступности в стране с началом рыночных реформ, а также и неуклонным ростом обращений граждан за защитой своих прав в судебные органы. Суды общей юрисдикции не могли справляться с резким увеличением числа поступавших на их рассмотрение дел.

Им призваны помочь мировые суды, в компетенции которых решение относительно малозначительных дел. Это примерно 2/3 гражданских дел и уголовные дела, где предусмотрено наказание до трех лет лишения свободы (примерно 1/3 от всех), а также и абсолютное большинство дел об административных нарушениях. Решение мирового судьи может быть обжаловано в соответствующем федеральном суде.

В отличие от судов общей юрисдикции, действующих на основе административно-территориального принципа, мировые суды создаются исходя из численности населения: первоначально – один мировой судья на 30 тысяч, с 2006 г. – на 23 тысячи. Они избираются в самих субъектах России. Федеральный закон о мировых судьях определил два возможных варианта их избрания: законодательным органом субъекта или населением. Естественно, что во всех субъектах принят первый из них.

4. Важнейшим направлением повышения эффективности судопроизводства считается коллегиальность. Она достигается и за счет привлечения к нему непрофессионалов.

В советский период в стране действовал институт народных заседателей. Он некоторое время сохранился и в Российской Федерации, где по нему в 1999 г. даже был принят отдельный федеральный закон. Но принятые в 2001 г. новые процессуальные кодексы уже не предусматривают этого института.

Поэтому здесь ключевым направлением считается возрождение суда с участием присяжных заседателей (суда присяжных). В субъектах Российской Федерации предусматривалось поэтапное введение этого института, которому во многом препятствовал недостаток средств в федеральном бюджете. Первое десятилетие суды с участием присяжных заседателей действовали только в девяти субъектах страны, где они были введены в 1993–1994 годах.

Закон ограничивает сферу применения суда присяжных уровнем субъектов (республиканские, областные и т.п. суды). Как и до революции, в их компетенции находится рассмотрение особо тяжких уголовных дел. Это примерно до 1% от всех дел, рассматриваемых в российских судах общей юрисдикции.

По сравнению с дореволюционной практикой в суд присяжных современной Российской Федерации введены некоторые новшества. Так, обвиняемый по особо тяжкому уголовному преступлению может сам выбирать, будет ли его дело рассмотрено коллегией из трех профессиональных судей, либо судом присяжных (судья и 12 присяжных заседателей). В настоящее время труд присяжных заседателей в России оплачивается, исходя из среднего заработка по месту работы, а в случае слишком высокого заработка – половины должностного оклада судьи за соответствующее время работы. Участие в процессе в качестве присяжных заседателей для граждан России определено, как гражданская обязанность.

Формирование состава присяжных заседателей (12 основных и 2 запасных) – сложная процедура, включающая в себя организационные и процессуальные меры. Присяжным заседателем может стать гражданин России, достигший 25 лет, полностью дееспособный физически и психически, владеющий языком, на котором ведется судопроизводство, не подозреваемый в совершении преступления и не имеющий неснятую судимость. Исключить из списка присяжных могут на основе письменного заявления. Возможными основаниями могут стать возраст старше 70 лет, проблемы со здоровьем, принадлежность к духовным лицам, военнослужащим, работникам правоохранительной системы, руководителям органов государственной власти, медикам, женщинам, имеющих детей до трех лет и другие категории. Списки потенциальных присяжных заседателей составляются на основе списков избирателей методом случайной выборки.

В ходе судебного заседания присяжные заседатели могут задавать вопросы, но только через председательствующего. После его завершения в изолированной совещательной комнате они должны вынести вердикт о виновности или невиновности подсудимого, а также о том, заслуживает ли он снисхождения. На его основе судья и выносит приговор.

В идеале присяжные заседатели должны прийти к единогласному решению. Если в совещательной комнате в течение 3 часов это не достигнуто, то разрешается перейти к голосованию. При разделении голосов присяжных заседателей поровну (6 на 6) выносится оправдательный вердикт.

В нашей стране активно продолжается дискуссия о самой необходимости суда присяжных. У него есть несомненные преимущества:

1. меньшая зависимость от исполнительной власти;

2. приоритет установления фактических обстоятельств перед юридической оценкой содеянного;

3. отсутствие шаблонности и профессиональной предубежденности;

4. распределение ответственности между государством и обществом;

5. повышение правовой культуры общества.

Но весомые аргументы есть и у противников суда присяжных:

• Целый ряд стран не имеет этого института или имели, но отказались, но не перестали считаться цивилизованными и демократическими. В современном мире суд присяжных постепенно отмирает. В большинстве стран Европы его уже нет, а в сохранивших его в основном англосаксонских странах через него проходит незначительное количество дел.

• Суд присяжных требует значительных дополнительных затрат государственного бюджета.

• Вероятность судебных ошибок здесь существенно больше, чем при обычном судебном разбирательстве.

Приведем мнение английского судьи Э. Краузера: «Я бы не стал рекомендовать суд присяжных тем, кто сегодня реформирует судебную систему. Преступления становятся все более сложными и запутанными, их разбирательство требует специальных познаний… Система, объединяющая судью и заседателей в единую коллегию, в наш компьютерный век более надежна». В целом ряде европейских стран (Германия, Италия, Франция) судебные заседатели из народа составляют с судьей единую коллегию, участвуя и в вынесении приговора.

Споры сторонников и противников суда присяжных разрешил Президент России В.В. Путин. Он посчитал, что суд присяжных в стране необходим. По мнению Президента, это – компромиссное мнение. Для современной России суд присяжных, возможно, своеобразная болезнь роста, которой необходимо переболеть, чтобы избавиться от недостатков старой судебной системы.

С 1 января 2003 г. суд присяжных был введен во всех субъектах страны, кроме Чечни. Здесь он начал свою деятельность с 2010 года.

В целом, процесс реформирования судебной власти в Российской Федерации еще далек от своего завершения. Так, остается нереализованным важнейший принцип несовпадения структуры судов и административно-территориального деления страны, отсутствует административное судопроизводство. Судебная власть в стране не обрела подлинной независимости и авторитета у большинства населения.