3. Проблемы федерализма в современной России

Формы государственного устройства

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. В настоящее время различаются три основных формы государственного устройства – унитарная, федеративная и конфедеративная.

Унитарное государство – единое государство, которое не имеют в своей внутренней территориальной структуре других государственных образований. Оно делится, как правило, лишь на административно-территориальные единицы, лишь в виде исключения может иметь в своем составе автономные образования. Причем они не наделяются собственным правовым статусом и политической самостоятельностью. Поэтому унитарные государства имеют по одному высшему законодательному и исполнительному органу, единое гражданство и т.п. Большинство государств мира имеют эту форму государственного устройства.

Федеративное государство – это союз государственных образований, подразумевающий относительную самостоятельность отдельных частей – субъектов федерации. В современном мире почти три десятка стран имеют различные признаки федерализма. Это в основном крупные государства, в которых проживает более половины населения Земли. Среди них Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Нигерия, США, Швейцария, ЮАР. Они приняли федеративную форму государственного устройства для организации более эффективного управления.

Как уже отмечалось, существует и мнение о федерализме как способе решения национального вопроса. Однако государства, строившие федеративные отношения на основе национального принципа либо распались (СССР, Чехословакия, Югославия, Объединенная Арабская республика), либо ведут перманентную борьбу с сепаратизмом (Канада, Индия, Бельгия). Поэтому в современном международном западном праве федерализм зачастую не рассматривается как форма решения национального вопроса. Здесь считается, что реальное демократическое правовое государство перекрывает идеи национальной государственности. Это не исключает определенных кризисов и проблем в этих федеративных государствах, особенно крупных.

Конфедерация, как союз равноправных и фактически независимых государств, является редким и крайне неустойчивым типом государственного устройства. Часть существовавших конфедераций достаточно быстро распались, другие со временем преобразовались в федерации (США, Швейцария, Канада). Современный пример конфедерации: российско-белорусский союз, юридически существующий с 1999 года. Его перспективы представляются нам весьма туманными.

Федеративный договор 1992 г.

Принятие Федеративного договора было вынужденной мерой. После распада СССР появились многочисленные предсказания о возможном скором распаде РСФСР (с 21 апреля 1992 г., получившей новое имя: Российская Федерация – Россия). По их мнению, это было слишком большое по территории, разнообразию народов, количеству субъектов и построенное на весьма сомнительных асимметричных принципах образование.

К тому же новое российское руководство допустило грубейшие ошибки в национально-государственной сфере. Б.Н. Ельцин, которому надо было дорваться до власти любой ценой, в 1990 г. выдвинул крайне сомнительный лозунг, обращенный к регионам: «Берите суверенитета столько, сколько сможете переварить». Этим он и его окружение хотели привлечь на свою сторону российские национальные элиты.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, провозгласив 12 июня 1990 г. ее государственный суверенитет, спровоцировала принятия аналогичных деклараций в автономных республиках. Уже в августе 1990 г. была принята «Декларация о государственном суверенитете республики Татарстан». Вскоре подобные приняли и другие республики в составе России.

Это был т.н. «парад суверенитетов», приведший к ситуации полной правовой неопределенности в российском федерализме. Ряд республик (Чечено-Ингушская, Якутия, Татарстан) фактически перестали платить налоги в федеральный бюджет, не отказавшись от бюджетного финансирования из центра.

Учитывая серьезные проблемы в национально-государственном устройстве страны, уже IVСъезд народных депутатов РСФСР (1991 г.) принял решение об исключении из названия республик термина «автономная». Они приобрели конституционный статус республик в составе РСФСР. Кроме того, 4 из 5 бывших автономных областей (Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкесия и Хакасия) также получили статус республик. Сохранение оставшейся в одиночестве Еврейской автономной области рассматривается как дань традиции. Она естественно не была преобразована в республику, т.к. еврейского населения в ней практически нет.

Однако эти преобразования не удовлетворила ряд национальных элит. Некоторые из них взяли курс на выход из состава РСФСР. Новое руководство Чечено-Ингушетии (во главе с генералом Джохаром Дудаевым) в 1991 г. заявило о своей независимости. Подобные лозунги все сильней звучали и в Татарстане. Ситуация стремительно накалялась.

Окружение Президента Б.Н. Ельцина увидело единственный выход в преобразовании России из конституционной в конституционно-договорную Федерацию. В отличие от СССР РСФСР никогда не имела каких-либо договоров между центром и субъектами федерации или субъектов между собой. Образование федерации на российских землях шло совершенно другим путем: созданием в ее составе автономных государств и автономных образований на территориях, ранее присоединенных к Российской империи. Т.е. федерация в России с самого начала носила конституционных характер.

В Администрации Президента был срочно подготовлен Федеративный договор, которые даже не рассматривался в Верховном Совете. Причем утвердилось его название именно в единственном числе, хотя реально это были три отдельных договора с тремя типами субъектов страны: 1) с республиками; 2) краями, областями и городами федерального значения; 3) автономными округами и автономной областью. Федеративный договор был соглашением о разграничении полномочий между федеральной властью и органами власти субъектов.

Для его торжественного утверждения в Москву были приглашены по два представителя всех субъектов страны: руководители законодательной и исполнительной власти. 31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан руководством 86 из тогдашних 88 субъектов страны (4 июня 1992 г. их число увеличилось после выхода Ингушской республики из состава Чечено-Ингушской). Отказались подписать Федеративный договор руководство двух республик: Татарстана (он давал меньше прав, чем у республики уже было провозглашено) и Чечни (уже объявившей о своей независимости).

Федеративный договор вошел в Конституцию РСФСР 1978 г. как дополнение. Он закрепил существование территориально-национальной федерации, более не встречающейся в мировой практике. К тому же был создан своеобразный конституционно-договорной гибрид – тип федерации, также более не встречающийся в мире (подобным образованием был СССР).

Считается, что принятие Федеративного договора оформило компромисс: все субъекты страны были уравнены в правах, не изменяя своего статуса. Это стало своеобразным барьером для дальнейшего роста национального сепаратизма в стране.

Проблемы в федеративных отношениях после принятия Конституции

В Конституцию Российской Федерации 1993 г. Федеративный договор уже не вошел отдельной частью. Но в ее тексте есть почти все его основные положения. Важным исключением стало то, что из названий республик исчезло слово «суверенная»: они не именуются здесь «суверенными государствами».

В третьей главе Конституции Российской Федерации 1993 г. были перечислены 89 ее субъектов. По своему конституционно-правовому статусу они подразделятся на три типа:

• Национально-государственный тип: 21 республика.

• Административно-территориальный тип: 6 краев, 49 областей и два города федерального значения (реально края ничем принципиально не отличаются от областей – это административные единицы, имевшие в составе СССР внешнюю границу или включавшие в себя автономные образования).

• Национально-территориальный тип: 10 автономных округов и 1 автономная область.

Реальное положение в сфере федерализма и после заключения Федеративного договора и принятия Конституции продолжало оставаться крайне сложным. О провозглашенном в них равноправии субъектов между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром (ключевой основе федерализма) реально говорить не приходится.

1. Субъекты обладают различным конституционно-правовым статусом. Только республики в составе России являются полноправными субъектами, имея особый статус. Они обладают всеми признаками государственности: имеют собственные Конституции, гражданство, располагают широкими полномочиями в сфере правотворчества, например, самостоятельно определяют свои вторые государственные языки, почетные звания и государственные награды. Два других типа субъектов практически равны по своему гораздо низшему статусу, имея лишь некоторые признаки государственности: собственную систему власти, законодательство.

При этом возникает целый ряд вопросов. Является ли Устав субъекта федерации по своей юридической силе равноценным Конституции, и если да, то почему они по-разному называются, если же нет, то можно ли говорить о равноправии? Какой смысл вкладывается в конституционный термин «самоопределение народов»? Означает ли это, что более 100 народов, населяющих Россию и не имеющих национальной государственности, вправе теперь ее законно обрести?

Ведь никаких реальных критериев существующей типологии субъектов в современной России просто не существует. Это всего лишь сохранившееся, причем весьма сомнительное советское наследие. В 19 национальных образованиях страны численность титульных народов менее 50% населения, а в ряде из них они вообще в явном меньшинстве. Например, в республики Карелия карелов не более 11% населения. Для правового разъяснения этих вопросов явно требуется принять постановление Конституционного Суда.

2. В ноябре 1992 г. была принята новая Конституции республики Татарстан. Ее статья 61 гласила: Татарстан – «суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией – Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». То есть это не субъект России, а суверенное государство, находящееся с ней в межгосударственных отношениях. 12 декабря 1993 г. в Татарстане провалилось всенародное голосование по Конституции Российской Федерации.

В результате в 1994 г. с Татарстаном был подписан отдельный договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республики Татарстан». Причем он разрабатывался и принимался без участия Федерального Собрания России. Этот договор по существу носит конфедеративный характер. Ведь в нем идет речь не о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации, а об их взаимной передаче.

Татарстан, в отличии других субъектов России, имеет право заключать соглашения с иностранными государствами, вести самостоятельную внешнеполитическую деятельность. Органы власти Татарстана могут опротестовать законы Российской Федерации. Это явно разрушало единое правовое пространство, прямо нарушало многие статей Конституции России 1993 года. Руководство Татарстана последовательно заявляло, что оно не против равенства субъектов, но не за счет понижения прав этой республики, а за счет повышения реальных прав других субъектов.

3. Теория конституционно-договорного федерализма нашла практическое выражение в заключение договоров между федерацией и ее субъектами. Федеральный центр подписал договоры о разграничении полномочий не только с рядом республик, но также рядом краев и областей. При этом в ряде из них было по иному, чем в Конституции 1993 г., проведено разграничение полномочий органов государственной власти.

Между тем, в тех немногих странах, где практикуется соглашения между субъектами Федерации и центральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконной, вспомогательный характер. В России же ряд субъектов рассматривали эти договоры в качестве учредительных актов, фактически постулирующих фактически конфедеративный характер их отношений с Россией.

4. Принятые Конституции ряда республик (Башкортостана, Якутии, Тувы и др.) грубо противоречили Конституции России 1993 г. по ряду основополагающих позиций. В них они объявили себя суверенными государствами, фактически провозгласили верховенство своих республиканских законов. В Конституции Башкортостана был прямо прописан договорный характер отношений с Россией, а Тувы – право на отделение от России через референдум.

5. Ни о каком финансовом равноправии субъектов также не может идти речи. В современной России меньшинство субъектов являются донорами федерального бюджета или хотя бы самодостаточны. Причем именно подавляющая часть национальных субъектов перманентно дотационные, а то и вообще экономически совершенно недееспособны. В дотациях из федерального бюджета допускается невиданный для мировой практики тридцатикратный разрыв, порождающий иждивенчество ряда субъектов в отношениях с федеральной властью.

6. Ряд субъектов, провозглашенных равноправными между собой, входят один в другой (т.н. сложносоставные). Это явная конституционно-правовая аномалия, имеющаяся только в Российской Федерации.

По закону 1990 г. автономным округам была предоставлена возможность непосредственно войти в состав федерации. Однако воспользоваться ей сумел только Чукотский автономный округ, вышедший из состава Магаданской области. Действующая Конституция 1993 г. такой возможности уже не предоставляет.

Улаживание взаимоотношений между автономными округами, автономной областью и «вышестоящими» субъектами, в состав которых они входят, возложено на них самих. В итоге кое-где более-менее договорились, а в других сложносоставных субъектах перманентно возникали серьезные проблемы в разграничении полномочий.

7. Самой болезненной проблемой России 1990-х – начала 2000-х гг. оставалась Чеченская республика. Здесь практически непрерывно шли боевые действия, сопровождавшиеся значительными человеческими жертвами и материальными потерями.

Реформирование российского федерализма в 2000-х гг.

Тяжело больной первый Президент России Б.Н. Ельцин пошел на громадные уступки региональным лидерам с целью удержания власти, которая для него являлась главным смыслом жизни. В результате в период его руководства страной практически ни одна из вышеназванных проблем не была разрешена.

Новый президент В.В. Путин, заявляя о своей широкой народной поддержке, начал планомерное наступление на региональных лидеров. Фактически с 2000 г. он начал реконституционализацию, под которой понимается новая интерпретация Конституции или ее пересмотр в соответствии с существующими условиями и интересами.

1. Президентский указ № 849 от 13 мая 2000 г. фактически положил начало масштабной конституционной реформе. Ее фактической целью является переход от реально децентрализованной к жестко централизованной федерации. Ее основой должна стать жесткая вертикаль исполнительной власти.

Этим указом страна была разделена на 7 федеральных округов, границы которых совпадают с военными округами: Центральный (центр – Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Северо-Кавказский (Ростов-на-Дону), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). В основу деления не были положены ни исторические традиции, ни экономические факторы. Так, Пермская область отошла не к Уральскому, а Приволжскому округу. Новый институт в чем-то напоминает дореволюционные генерал-губернаторства. В 2010 г. к ним добавлен Северо-Кавказский федеральный округ (центр – Пятигорск), выделенный из Южного.

Полномочными представителями Президента первоначально были назначены отставные армейские и милицейские генералы, за исключением Приволжского округа. Постепенно часть из них заменена более компетентными гражданскими чиновниками. В тоже время и в настоящее время аппарат полномочных представительств на три четверти состоит из людей в погонах, в основном представителей спецслужб.

Внешне эта чисто административная реформа ставит под вопрос конституционные принципы российского федерализма. Ведь фактически введено новое административно-территориальное деление, параллельное закрепленному в Конституции. На базе федеральных округов выстроена самостоятельная система федеральных органов исполнительной власти. Возник феномен делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к, в определенной мере, внеконституционным административным институтам, а также контроля последних над первыми.

2. В начале 2000-х гг., в результате жесткого давления федерального центра, были устранены явные противоречия между федеральным и региональным законодательством во всех субъектах страны. Причем применяемый ранее (в 1990-х гг.) прокурорско-судебный механизм не привел ни к каким реальным результатам.

Тогда в 2000 г. были приняты изменения в законодательство, наделяющие Президента правом роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации и отстранения от должности высшего должностного лица субъекта в случае их уклонения от исправления регионального законодательства. Почему это не было сделано раньше, а потребовалось создать еще один уровень и так колоссально раздутого чиновничьего аппарата? Может быть, при новом законодательстве справилась бы и Генеральная прокуратура.

3. С 2005 г. (по федеральному закону от 11 декабря 2004 г.) был коренным образом изменен порядок утверждения главы региональной исполнительной власти. До этого они избирались населением в результате всеобщих, прямых, равных, тайных и альтернативных выборов.

Искусственным поводом для изменения этой процедуры стали трагические события в городе Беслане (Северная Осетия) с кровавым штурмом средней школы, захваченной террористами. Теперь главы региональной исполнительной власти стали фактически назначаться Президентом. По мнению официальных юристов, это также выборы – только депутатами регионального парламента по представлению Президента.

Однако говорить о реальных выборах, по мнению других юристов, не приходится. Ведь выборы должны заключать в себе альтернативу. А в России Президент всегда представляет в региональный парламент только одну кандидатуру. К тому же региональный парламент реально не может ее отклонить. В случае теоретического двукратного неутверждения представленный Президентом человек просто будет назначен исполняющим обязанности на срок до 6 месяцев, после чего он может быть снова представлен к утверждению. За пять прошедших лет ни в одном региональном парламенте страны не возникло никакой реальной оппозиции представленным Президентом кандидатурам.

Также Президент может в любое время снять с должности главу региональной исполнительной власти. Ранее данное полномочие было у регионального парламента или через референдум в субъекте.

По мнению противников этого порядка избрания глав региональной исполнительной власти, по конституционной теории нельзя отнимать право, уже данное гражданам. Они заявляют, что можно представить, какие последствия могла бы вызвать подобная инициатива Президента в США, например, после известных терактов 11 сентября 2001 года. По их мнению, Конгресс бы, несомненно, отклонил подобный законопроект, начал бы процедуру импичмента (отстранения от должности) Президента, который бы сам, не дожидаясь ее очевидного результата, добровольно ушел в отставку.

Они считают, что избрание глав исполнительной власти субъектов считается ключевым признаком федерализма. При этом наблюдается и явный юридический нонсенс: фактическое назначение Президентов в республиках в составе России.

Однако официальные авторы считают, что избрание глав субъектов населением вовсе не является обязательным признаком для федеративного государства, приводя примеры Австралии и Индии, где они назначаются. Они же отмечают, что президенты в субъектах федерации, кроме России, есть только в Танзании.

В 2005 г. Конституционный Суд рассмотрел запрос группы граждан о законности новой процедуры фактического назначения глав субъектов. В нем отмечалось, что в статьях 71–73 о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами нигде не говорится о праве первого формировать органы власти субъекта федерации, а в полномочиях Президента не говорится о его праве вносить в региональный парламент кандидатуру губернатора (главы администрации и т.п.). То есть федеральный центр фактически вторгся в компетенцию субъектов, которые ничего не получили взамен. К тому же еще в 1996 г., Конституционный Суд, рассматривая проект нового Устава Алтайского края, прямо постановил, что глав региона должно избирать население, а не фактически назначать, как в нем планировалось.

Однако в Конституционном Суде заседают «изощренные» юристы, которые могут не без изящества обосновать правомерность даже противоречащих друг другу своих же решений. И в этот раз он признал законным новую процедуру утверждения глав субъектов, фактически применив в качестве аргумента не правовые доводы, а политическую целесообразность. Он объявил это новшество конституционным «с учетом изменений в системе правового регулирования». По мнению его судей, полномочия Президента можно расширять федеральным законодательством.

4. Президентом В.В. Путиным была прекращена практика заключения договоров центра с субъектами. По истечении срока действия уже заключенных, они просто не продлевались.

Однако две республики в составе Российской Федерации продолжают являться более «равными», чем остальные. В 2007 г. Федеральное Собрание одобрило новый Договор о разграничении полномочий с Татарстаном, взамен Договора 1994 года. Отмечается, что теперь он принят в общероссийском правовом поле, через Федеральное собрание. Проблемой остается и разрабатываемый подобный договор с Чеченской республикой, в котором ее руководство желает получить огромные преимущества.

Главной практической проблемой в настоящий период является разграничение совместных полномочий, закрепленных в Конституции. Уже принято более 300 законов, где, так или иначе, разграничиваются полномочия органов Федерации и ее субъектов по различным вопросам. Такую форму в 1998 г. одобрил Конституционный Суд.

5. Другая первоочередная задача, которую начал решать Президент В.В. Путин, – укрупнение регионов. При этом универсального количества субъектов в федерации естественно не существует. Так, в огромной по населению Индии всего 25 штатов, а совсем небольшой Швейцарии целых 26 кантонов.

Но все-таки разумно исходить из количества населения. Так, в США всего 50 штатов и столичный округ на более чем 300 миллионов. В современной Российской Федерации всего чуть более 140 миллионов населения, которое неуклонно сокращалось уже 20 лет. К тому же в некоторых из них весьма незначительное население: в Ненецком автономном округе немногим более 40; Камчатском – 50; Еврейской автономной области – 190 тысяч человек. Поэтому высказываются разумные предложения о сокращении числа субъектов России примерно вдвое: до 40–50.

По Конституции 1993 г. решение об объединении субъектов принимается на референдуме, за проведение которого должны высказаться их законодательные органы. После этого Президент своим указом назначает его дату. В случае успеха референдума принимается федеральный конституционный закон, в котором определяется и переходный период.

Начать процесс объединения решили с т.н. сложносоставных или «матрешечных» субъектов, которые являются конституционно-правовой аномалией. Первыми стали Пермская область и входивший в ее состав Коми-Пермяцкий автономный округа. В первой из них производится до 2,5% валового внутреннего продукта (ВВП) страны, а втором – всего 0,02%, т.е. разница в их экономическом потенциале более чем в 100 раз.

7 декабря 2003 г. пришедшие на референдум 87% жителей Пермской области и 89% жителей Коми-Пермяцкого округа высказались за объединение в Пермский край. 1 декабря 2005 г. закончился переходный период, и на карте России появился новый «объединенный» субъект.

В 2005 г. состоялось сразу два успешных референдума. Жители Красноярского края и двух входящих в него автономных округов (Таймырского и Эвенкийского) высказались за объединение в единый субъект, сохранивший название Красноярский край, а Камчатской области и Корякского автономного округа – в Камчатский край.

В 2006 г. также состоялось два новых успешных референдума. Жители Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округ высказались за объединение в новый субъект, сохранивший название Иркутская область, а Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа – за объединение в Забайкальский край.

Были намечены, но по необъясненным причинам не проведены, референдумы об объединении Архангельской области и Ненецкого автономного округа; а также Хабаровского края и Еврейской автономной области.

Таким образом, в 2003–2006 гг. в Российской Федерации было проведено 5 референдумов по укрупнению субъектов. В результате их число уменьшилось с 89 до 83.

Вместе с тем российском федерализме до сих пор остаются нерешенными ряд ключевых проблем. Они во многом возникли из-за того, что решению вопросов в национально-государственных отношениях должно, но не предшествовало, достижения согласия по другим принципиальным конституционным вопросам, прежде всего о системе государственной власти. В самой уникальной и сложной федерации мира, какой является России, введена индивидуальная гигантская власть Президента, без возможности ее какого-либо контроля со стороны региональных властей. А федеративным государством, прежде всего, является не то, где выборные органы региональной власти обладают максимально широкими полномочиями, а то, регионы которого реально участвуют в управлении единым государственным целым. Для этого должен быть создан четкий механизм сдержек и противовесов. Предстоит решить и другую сложнейшую проблему – установить реально равный конституционный статус всех субъектов России.