Предмет, метод и система муниципального права
Муниципальное право является относительно новой отраслью российского права. Начало его формирования связано с реформированием местной власти, после принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. В советский период подобной специальной отрасли права не существовало, поскольку местные органы власти - Советы входили в единую государственную систему управления и функционировали на принципах общих для всего советского государственного управления.
Подобно другим отраслям права, муниципальное представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих самостоятельный круг общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления и реализации населением муниципального образования своих полномочия по управлению местными делами.
Совокупность общественных отношений в сфере местного самоуправления составляют предмет муниципального права. Эти отношения обладают локально-территориальным и комплексным характером, что выделяет их среди других отношений.
Комплексный характер муниципального права определяется соединением в его рамках разнородных институтов. Деятельность органов местного самоуправления распространяется на самые разные сферы общественной жизни на территории муниципального образования. Так они имеют полномочия в сфере жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи, охраны общественного порядка, земельных отношений, управление муниципальной собственностью, охраны окружающей природной среды и т.д. Поэтому нормы муниципального права направлены на регулирования не только собственно муниципальных, но и административных, конституционных, гражданских, и иных правоотношений. Многие нормы муниципального права одновременно являются нормами других отраслей права (например: каждое муниципальное образование имеет свой бюджет, а это нормы финансового права).
Признаком, объединяющим все эти отношения в самостоятельный вид является также то, что они возникают в процессе деятельности населения муниципального образования по решению вопросов местного значения непосредственно или через свои представительные органы самоуправления.
Эта деятельность носит публично-властный характер: решения принимаемые населением путем прямого волеизъявления и его представительными органами, обязательны для исполнения всеми субъектами общественных отношений в масштабе муниципального образования, независимо от их организационно-правовой формы и вида собственности. Поэтому местное самоуправление представляет собой особый, специфический уровень власти в государстве.
Одной из особенностей власти местного самоуправления является то, что она согласно Европейской Хартии местного самоуправления, обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. Именно на местном, муниципальном уровне конституционное право граждан на участие в управлении может быть осуществлено наиболее полно и непосредственно. Поэтому местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть являются формами единой публичной власти. Данный подход к оценке муниципального самоуправления нашел подтверждение в ряде постановлений Конституционного Суда РФ (от 15.01.1998 г. по делу о проверке конституционности ст.80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31.10.1994 г. «об органах исполнительной власти в Республике Коми»).
Предмет муниципального права охватывает различные по своему содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и др., в которых их обязательным субъектом выступает либо население муниципального образования, либо орган (должностное лицо) местного самоуправления, обладающий соответствующими полномочиями. Все отношения можно условно разделить на три основные группы:
1) отношения, возникающие при решении населением вопросов местного значения непосредственным путем (референдум, сход, выборы, правотворческая инициатива);
2) отношения, связанные с хозяйственно-экономической и политической деятельностью органов местного самоуправления в различных сферах жизни населения муниципального образования. Местные органы в процессе своей деятельности взаимодействуют между собой, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами и юридическими лицами;
3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных полномочий, делегированных государством, а также с реализацией на территории муниципального образования федерального законодательства в пределах полномочий местных органов власти.
Необходимо отметить, что предмет муниципального права охватывает отношения и из сферы частного права потому, что органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника (сдача в аренду, отчуждение и т.п.) в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
В муниципальном праве используется не один метод правового регулирования, совокупность нескольких как общих, так и специфических методов. В зависимости от юридического приема, используемого в регулировании общественных отношений выделяют два основных метода регулирования – императивный (властный) – для публичных отраслей права и диспозитивный – для частного права. Местное самоуправление по своей сути является публично-правовым институтом, отсюда преобладание императивных методов. Они основаны на неравенстве участников правоотношений и установлении жесткой, однозначной модели их поведения. Такими методами являются: предписания, запрета, дозволения, согласования, поощрения.
Конституционный принцип гарантированности местного самоуправления обуславливает использование в муниципальном праве также метода гарантий. Особенно широко он используется на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления, потому, что государство, признав самостоятельность местного самоуправления, взяло на себя обязанность его судебной защиты и организационного, экономического и финансового обеспечения.
Конституционная самостоятельность самоуправления в пределах своих полномочий выводит его из общей системы государственного управления. Поэтому государство, учитывая специфику этого уровня власти, оказывает влияние на деятельность муниципальных образований методом рекомендаций.
Международный опыт определил два главных принципа регулирования деятельности органов местного самоуправления, которые используются и в России: можно делать то, что не запрещено законом и осуществлять деятельность прямо не запрещенную законом.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
1) Муниципальные образования. Особенность данного субъекта следует из специфики местного самоуправления. Согласно законодательству муниципальным образованием признается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
2) Субъекты, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решений) по вопросам местного значения.
- Население муниципального образования, которое реализует свое право на участие в местном управлении путем референдума, выборов, обладает правотворческой инициативой в пределах муниципального образования.
- Собрание (сход) граждан, который выступает как форма решения населения вопросов местного значения и как форма организации территориального общественного самоуправления, создаваемого на части территории муниципального образования и обеспечивающего осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (собрание жителей улицы, дома, микрорайона и т.п.).
- Выборные и иные органы местного самоуправления: представительный орган и выборное должностное лицо, наделенное полномочиями по принятию решений местного значения.
- Граждане России, согласно Конституции РФ имеют равные права, и которые реализуются ими как непосредственно (выборы, референдум, собрания и т.п.), так и через представительные органы. Они обладают равным доступом к муниципальной службе, получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.
- Депутаты представительного органа местного самоуправления, обладают статусом производным от коллегиального выборного органа муниципального образования и могут представлять интересы населения и принимать решения в составе этого органа.
3) Субъекты содействующие осуществлению местного самоуправления, к которым относятся:
- Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту жительства. Они могут создаваться на территориях, не являющихся муниципальными образованиями: в микрорайоне, квартале, на улице, в доме и т.п. Эти органы участвуют в акциях милосердия и благотворительности, общественного контроля за использованием муниципальной собственности, в работе с детьми и подростками и т.п. В соответствии с уставом муниципального образования могут быть юридическими лицами.
- Объединения муниципальных образований и их органов в форме ассоциаций и союзов, создаваемые с целью содействия эффективному осуществлению местного самоуправления и координации деятельности органов местного самоуправления
- Государственные органы оказывают содействие и поддержку, создавая необходимые условия становления и развития местного самоуправления, а также осуществляют контроль за соблюдением законности деятельности органов МСУ.
- Предприятия, учреждения и организации различных форм собственности и организационно-правовых форм, находящиеся на территории муниципального образования. Их отношения строятся с органами местного самоуправления на основе договора. Они участвуют в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
- Местные общественные объединения (партии союзы и т.п.) отстаивают интересы своих членов и участников в органах местного самоуправления, участвуют в выборах.
Внутреннее содержание системы муниципального права включает следующие структурные части:
1) Местное самоуправление в системе народовластия. К этой части относятся нормы права: содержащие основные понятия и термины, используемые в законодательстве о местном самоуправлении; закрепляющие основные принципы и функции МСУ; закрепляющие формы непосредственного волеизъявления населения муниципальных образований, институты представительской демократии и др.
2) Основы местного самоуправления: территориальные организационные и финансово-экономические. Правовые нормы данной группы определяют порядок: создания, объединения, преобразования муниципальных образований; установления и изменения их границ; формирования муниципальной собственности, ее состав; основы финансовой самостоятельности; основы взаимоотношений выборных и иных органов местного самоуправления; порядок прохождения муниципальной службы, определяют статус муниципального служащего, др.
3) Предметы ведения и полномочия. Нормы права этой части устанавливают: принципы определения компетенции органов местного самоуправления; собственные полномочия и отдельные переданные государственные полномочия муниципальных образований; регулируют отношения, возникающие в процессе реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах местной жизни.
4) Гарантии местного самоуправления. Данная часть системы содержит нормы: закрепляющие гарантии по обеспечению организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления; устанавливающие судебную и другие формы защиты МСУ.
5) Ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц и контроль за их деятельностью. Этот элемент составляют правовые нормы, которые: определяют формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Исходя из всего вышеизложенного, муниципальное право – это комплексная отрасль российского права, представляющую совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.
Термин «муниципальное право» понимается не только как отрасль права, но и еще в двух значениях:
|
научная дисциплина – это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционировании МС. Изучает нормы МП и регулируемые ими общественные отношения. МП как наука – более широкое понятие, чем МП как отрасль. Наука МП помимо общепризнанных норм использует дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. Является составной частью юридической науки. Связана со многими отраслями правовой науки: теорией государства и права, историей государства и права, конституционным, административным финансовым, трудовым уголовным, экологическим, гражданским правом. Теоретическими источниками являются работы ученых: научные статьи, монографии, диссертационные исследования.
|
учебная дисциплина – предусмотрена учебными планами некоторых специальностей, в том числе и «ГМУ». Задачи данной учебной дисциплины состоят в оказании помощи будущим менеджерам в изучении наиболее общих знаний, теорий идей и основ правового регулирования организации и функционирования МС. Является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях. Оперирует только общепризнанными положениями. Не обладает свойством пробельности. Источниками являются учебники и учебные пособия.
|
2. Источники муниципального права
Источниками муниципального права являются правовые акты, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных отношений.
С учетом субъекта осуществляющего регулирование отношений в сфере местного самоуправления можно выделить четыре группы источников:
- международно-правовые акты,
- федеральные нормативно-правовые акты,
- нормативные акты субъектов Федерации,
- нормативно-правовые акты, принятые населением муниципального образования и его органами самоуправления.
Источники муниципального права можно также классифицировать по другим основаниям: по юридической силе, по предметам ведения местного самоуправления, по кругу субъектов их принявших.
Совокупность нормативно-правовых актов по вопросам местного самоуправления образуют систему источников, в которую входят:
- Международные правовые нормативные акты (Европейская Хартия местного самоуправления и др.).
- Конституция России.
- Конституционные, федеральные законы.
- Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных министерств и ведомств по вопросам местного самоуправления.
- Конституции, законы и нормативно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов федерации по вопросам местного самоуправления.
- Нормативно-правовые акты, принятые населением муниципального образования и его органами самоуправления (Уставы, решения и др.).
Особое место в системе источников МП занимает Европейская Хартия местного самоуправления, ратифицированная ФЗ от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Согласно Европейской хартии органы МС являются одной из главных основ любого демократического строя. Европейская хартия устанавливает право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом. Это может быть реализовано именно на местном уровне. Существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления должно обеспечивать одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление. При этом органы МС должны быть демократически созданными и пользоваться значительной самостоятельностью в отношении своих полномочий, обеспеченных материальными и финансовыми средствами.
Эти положения Хартии являются основополагающими в правовом регулировании организации и функционирования системы МС в РФ.
Конституция РФ содержит специальную гл. 8 «Местное самоуправление», а также значительное количество норм, касающихся МС, в других главах.
В гл.1 «Основы конституционного строя» закрепляется признание:
- МС формой народовластия (ч.2 ст.3),
- муниципальной формы собственности (ч.2 ст. 8),
- исключение органов МС из системы органов государственной власти (ст. 12),
- обязанность органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию и законы (ч.2 ст. 15).
Гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» указывает, что:
- граждане имеют право избирать и быть избранными в органы МС, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32),
- обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33),
- реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставления жилья из муниципальных жилых фондов (ст. 40, 41, 43).
Гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов РФ по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72). Согласно это статье организация и деятельность МС в РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов, т.е. по отдельным вопросам деятельности МС применяется федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта РФ, который устанавливает особенности организации МС в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному.
Гл. 8 «Местное самоуправление» содержит указание
- на функциональную направленность данного института (ч. 1 ст. 130),
- субъектов осуществления местного самоуправления (ч.2 ст. 130),
- его территориальные границы (ч. 1 ст. 131),
- полномочия муниципальных органов (ст. 132),
- гарантии осуществления МС (ст. 133 устанавливает запрет на ограничение тех прав МС, которые закреплены в Конституции и федеральных законах).
Следующий вид источников МП – федеральные законы, среди которых важнейшее значение имеет Закон о местном самоуправлении 2003 г.1Он вступил в силу в полном объеме 1 января 2009 г. Достаточно детально регулирует вопросы организации МС, в частности:
- создание, преобразование и упразднение муниципальных образований;
- систему органов МС;
- использование форм прямого волеизъявления населения на местном уровне;
- экономические основы МС и др.
Среди других федеральных законов, посвященных различным аспектам организации МС, модно назвать:
- ФЗ от 26.11.1996 г. № 138 – ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МС»;
- ФЗ от 02.03.2007 № 25 – ФЗ «О муниципальной службе в РФ»;
- ФЗ от21.07.2005 № 97 – ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Кроме того, полномочия органов МС в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия
- в земельной сфере закреплены в ЗК РФ,
- в сфере гражданской обороны – в ФЗ от 12.02.1998 № - ФЗ «О гражданской обороне»,
- в сфере здравоохранения – в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от22.07 1993 г. и дт.
Все эти законодательные акты также составляют законодательные основы МС в широко значении.
Источниками МП на федеральном уровне, также, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, некоторые акты Конституционного суда РФ, нормативные правовые акты ГД и СФ, акты федеральных министерств и ведомств.
Особую группу источников МП РФ образуют нормативные правовые акты субъектов РФ, среди которых
- конституции республик и уставы иных субъектов;
- законы субъектов РФ о МС, о выборах органов МС, о местном референдуме, о муниципальной службе, о собраниях и сходах граждан и т. д. (в алтайском крае, например, «Об основах МС»);
- нормативные правовые акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, а также нормативные правовые акты главы исполнительной власти субъекта РФ.
Законодательные акты субъектов РФ могут приниматься только по тем вопросам организации МС, по которым это прямо предписано федеральным законом. В частности, органы государственной власти субъектов РФ вправе:
- устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов (ч. 3 ст. 7 Закона о МС 2003 г.);
- устанавливать, изменять границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10);
- наделять городские поселения статусом городского округа (ч.2 ст. 11);
- преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст. 13);
- передавать органам МС отдельные государственные полномочия (ч.2 ст. 19);
- устанавливать административную ответственность за нарушение должностным лицом МС порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы МС (ч. 4 ст. 32);
-определять наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) ( ч. 3 ст. 34);
- определять в части, касающейся осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам МС федеральными законами и законами субъектов РФ, условия контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37);
- устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч.4 ст.37)
- устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержке муниципальных районов (городских округов) (ч.1 ст. 61);
-утверждать методику, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62) и т.д.
Источниками МП являются муниципальные правовые акты – это документально оформленное волеизъявление населения муниципального образования, органов или должностных лиц МС
- по вопросам местного значения или
-по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МС федеральными законами и законами субъектов РФ,
носящее нормативный или индивидуальный характер, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, обеспеченное мерами государственного принуждения.
Муниципальный нормативный правовой акт – это муниципальный правовой акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий правила поведения (нормы права), которые применяются неоднократно и направлены на регулирование определенного вида общественных отношений (например, устав МО, решение представительного органа МС об утверждении бюджета МО).
Муниципальный индивидуальный (ненормативный) правовой акт – это правоприменительный акт МС, содержащий индивидуальное предписание, рассчитанное на конкретное решение дела и адресованное конкретному лицу (например, приказ о назначении того или иного лица на должность муниципальной службы).
В систему муниципальных правовых актов входят:
Устав МО, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
Нормативные и иные правовые акты представительного органа МО;
Правовые акты главы МО, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов МС и должностных лиц МС, предусмотренных уставом МО.
Устав МО, правовые акты (решения), принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории МО. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить им.
Уставом МО определяются (ст. 44 Закона о МС):
наименование МО;
перечень вопросов местного значения;
формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образование органов территориального общественного самоуправления;
структура и порядок формирования органов МС;
наименования и полномочия выборных и иных органов МС, должностных лиц;
виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
срок полномочий представительного органа МО, депутатов, членов иных выборных органов МС, должностных лиц, а также порядок прекращения полномочий;
виды ответственности органов МС, порядок отзыва;
порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, контроль за его исполнением;
порядок внесения изменений и дополнений в устав МО.
Устав МО разрабатывается МО самостоятельно.
Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются представительным органом МО большинством в 2/3 голосов депутатов, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением на сходе граждан.
Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном ФЗ от 21.07.2005. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Основаниями для отказа в регистрации могут быть:
- противоречия устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними законам субъектов РФ;
- нарушения установленного законом о МС 2003 г. порядка принятия устава и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав МО. Отказ в регистрации может быть обжалован гражданами и органами МС в судебном порядке.
После регистрации устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено:
- органами МС и должностными лицами МС, принявшими (издавшими) соответствующий правовой акт;
- судом;
- уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ, в части регулирующей осуществление органами МС отдельных государственных полномочий, переданных им ФЗ и законами субъекта РФ.
Признание судом недействующим акта субъекта РФ об установлении статуса МО не влечет недействующими правовых актов МО.