2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

381

немецкие фирмы оказывали исключительно важную техническую помощь в ядерной сфере Пакистану, Индии и Южной Африке. Немецкие фирмы были также самыми крупными поставщиками технологий и для совместного ракетного проекта «Кондор11» Аргентины, Ирака и Египта. США направляли многочисленные демарши правительству Германии, которые были проигнорированы, и не предпринимали каких-

либо эффективных действий до тех пор, пока завод по производству отравляющих газов в Ливии (г. Рабта) не был готов к пуску. Тогда только официальные лица США начали выступать по этому поводу в прессе. Все это вызвало возмущение мирового сообщества, в результате чего немцы были вынуждены ужесточить свое законодательство в области экспортного контроля. Немецкие политологи делят теперь историю становления национальной системы экспортного контроля в Германии на два периода – до и после Рабты. Ясно, что, если бы правительство США оказало на немецкие фирмы давление на пять лет раньше, сегодня мир был бы более безопасным.

Другие примеры. США оказывали экономическую помощь Пакистану, пока эта страна не обрела способность сделать ядерную бомбу, и только после этого прекратили ее, введя запрет на торговлю с этой страной («поправка Пресслера»). В случае с Северной Кореей США только наблюдали за строительством и затем работой научно-

исследовательского реактора, о котором сейчас идет речь, а Северная Корея между тем отказывалась от выполнения своих обязательств по гарантиям МАГАТЭ. Даже несмотря на то, что вся эта политика продолжалась с середины 80-х годов,

правительство США сравнительно недавно стало рассматривать ядерную программу Северной Кореи как чрезвычайное явление, требующее противодействия. Переговоры с этой страной начались только после того, как выявилась перспектива того, что Северная Корея скоро переступит через ядерный порог.

Да и во многих других случаях сегодня наши возможности так ограничены потому, что в прошлом нам не удавалось эффективно использовать дипломатию.

Недостаточно эффективно используется и механизм экономических и юридических санкций против стран, имеющих «ядерные» и «ракетные амбиции».

Более успешными оказались дипломатические усилия, связанные с нераспространением ракет, дальнейшим укреплением и повышением эффективности РКРТ. Этот режим уже сейчас является важным политико-экономическим рычагом внешней политики его участников. РКРТ уже помог остановить такие программы, как аргентино-египетско-иракский проект «Кондор-11», продажу китайских ракет М-9,

заставил ФРГ начать юридическое преследование фирм, сотрудничавших с Ливией и

382

Ираком. Хотя РКРТ несовершенен, он уже сейчас возводит эффективные барьеры на пути многих претендентов на обладание ракетами.

К дипломатическим успехам можно причислить и совместные российско-

американские действия, связанные с предотвращением распространения ядерного оружия на территории бывшего СССР. Ни одно из постсоветских государств, за исключением России, не получило оперативный контроль над ядерным оружием,

развернутым на его территории. Все они заявили о своем намерении избавиться от ядерного оружия и присоединились к ДНЯО в качестве неядерных государств. Ядерное оружие было вывезено в Россию и деактивировано. Страны СНГ решили эти вопросы путем мирных переговоров. Наконец, нет доказательств того, что ядерное оружие,

материалы, технологии или серьезные специалисты-ядерщики оказались в других странах.

Говоря о дипломатическом аспекте противодействия распространению, следует подчеркнуть важность политических усилий в целях уменьшения привлекательности ОМУ для третьих стран. Это в большой степени относится к ситуации на Корейском полуострове. Опасность политики Северной Кореи состоит в том, что она акцентирует

«политическую» роль ядерного оружия. Эта страна на деле доказала и продемонстрировала выгоды амбициозной ядерной политики. Промышленно-развитые страны – США, Япония, Южная Корея – в конечном счете были вынуждены вступить в переговоры и купить свою собственную безопасность. Подобного рода шантаж международного сообщества с расчетом получить политические и экономические выгоды в известной мере был характерен и для политики Украины. Не исключен он в будущем и со стороны других государств.

Пример Северной Кореи поучителен и в том смысле, что он демонстрирует бессилие мер силового противодействия распространению. В самом деле:

-попытка навязать стране полномасштабные инспекции МАГАТЭ не удалась;

-введение экономических санкций не сработало бы вследствие нищей экономики и слабой экономической зависимости от других стран;

-ядерное сдерживание никак не уменьшило амбиции КНДР;

-совместное военно-политическое давление ядерных государств на нее оказалось неэффективным;

-даже разведслужбы оказались не в состоянии дать точную информацию: мы так и не узнали, обладает ли КНДР ядерным оружием, или она просто обвела США,

Японию, да и весь мир вокруг пальца в целях получить политические и экономические

выгоды.

383

В то же время следует признать, что американо-северокорейское соглашение,

заключенное еще в сентябре 1994 года, является одной из весьма удачных попыток решить проблему нераспространения дипломатическим путем. Это является косвенным признаком того, что в целом и в США сознают приоритетность дипломатических средств по сравнению с силовыми акциями противодействия распространению. Или,

как подметил известных американский эксперт в этой области Леонард Спектор, США двигаются от «контрраспространения» в сторону к «неонераспространению». Важное достижение дипломатии США явилось значительным вкладом во всю последующую международную дипломатию в деле урегулирования северокорейского кризиса,

которая, в свою очередь, при всех своих изъянах и просчетах доказывает, что как ядерные, так и неядерные государства в целом признают обоюдную ответственность за нераспространение ОМУ и ракетных средств его доставки и могут совместно работать в этой области. И это следует иметь в виду при решении других вопросов такого рода,

на первое место среди которых сегодня вышла ситуация с Ираном.

17.4. Магистральные направления совместной работы

После окончания холодной войны старое деление государств на Восток и Запад уступило место более сложной и менее четкой классификации, которая включает:

-координирующие государства (например, США и Россия), являющиеся полными членами почти всех режимов нераспространения и экспортного контроля;

-сотрудничающие государства (например, Китай), принимающие участие в некоторых, но не во всех, режимах нераспространения и экспортного контроля и объявившие о своем намерении присоединиться ко всем режимам или же сотрудничать

вих рамках;

-чувствительные страны (например, Индия), которые несмотря на то, что имеют законодательную и организационную основу для введения системы экспортного контроля, в настоящее время рассматривают давление координирующих государств в направлении ее введения как вмешательство в свои внутренние дела (в настоящий момент эти государства не представляют прямой угрозы безопасности государств-

координаторов);

- угрожающие государства (например, Иран и ранее Ирак), стремящиеся заполучить двойные технологии, вступая в противоречие с существующими механизмами экспортного контроля, что угрожает интересам государств-

координаторов.

384

Политика государств-координаторов в области торговли, передачи технологий и экспортного контроля в отношении различных групп государств должна быть разной.

Например, политика США и России в отношении государств-координаторов должна проводиться без каких-либо ограничений. В отношении сотрудничающих государств должна проводиться политика с некоторыми условиями и элементами контроля. Что касается чувствительных государств, США и Россия должны ввести жесткие элементы контроля и поставить многочисленные условия. И, наконец, в отношении угрожающих государств должны применяться максимальный контроль и эмбарго. В настоящий момент США полагают, что в последнем случае допускается применение и военной силы, причем без санкции СБ ООН.

Политика государств-координаторов должна быть направлена на то, чтобы позиции сотрудничающих, чувствительных и угрожающих государств сближались с их собственными позициями. Представляется, что данная концепция должна быть центральной в дискуссии по формату и функционированию пост-КОКОМовского механизма, установленного Вассеннаарскими соглашениями, в которых участвует и Россия.

К магистральным направлениям совместной работы относятся также политические меры по устранению стимулов обладания ОМУ и ракетами, включая урегулирование конфликтов и кризисов в различных регионах мира. Ведь если проанализировать мотивы, подталкивающие государства к обладанию ОМУ, то выяснится, что многие из них связаны с давними региональными конфликтами,

возникшими на основе национальной или этнической розни и территориальных притязаний, имеющих глубокие исторические корни. В основном эти мотивы просматриваются в зоне традиционных региональных конфликтов – Ближнего Востока,

Юго-Восточной Азии, Корейского полуострова – и большей частью имеют под собой серьезные основания. Поэтому бессмысленно призывать эти страны присоединиться к ДНЯО. Разговор о создании безъядерных зон также едва ли поможет. Ядерное и ракетное оружие там – не причина, а следствие конфликта. Оно стало его составной частью, и потому проблемы, связанные с ядерным оружием, могут быть решены лишь в контексте комплексного политического урегулирования в регионе с учетом озабоченностей всех заинтересованных сторон.

Яркий пример такого урегулирования – Юг Африки, отказ ЮАР от ядерного оружия и вступление в Договор о нераспространении. Процесс политического урегулирования начался и на Ближнем Востоке. При этом каждый конкретный региональный кризис имеет свои причины и корни, в том числе и применительно к

385

появлению с ним факторов, связанных с ядерным оружием. Поэтому для каждого региона могут быть найдены только свои собственные специфические пути урегулирования кризиса. Главное – убедить участников этих региональных конфликтов сесть за стол переговоров.

Особого внимания требует огромный регион Центральной Азии, где политическая нестабильность в сочетании с бедственным экономическим положением может явиться питательной средой для возникновения национально-религиозного фанатизма под влиянием и с помощью ряда соседних стран. Появление здесь ракетно-

ядерного оружия может стать реальностью в особенности с учетом того, что бывшие советские республики этого региона обладают отдельными элементами ядерного цикла

– добычей урана, его обогащением. Немало здесь и ученых-специалистов, которые участвовали в различных стадиях программы создания советского ядерного оружия. К

числу «околопороговых» стран относится примыкающий к этому региону Иран.

В перспективе – при развитии событий по «наихудшему сценарию» –

комбинация всех этих факторов может создать качественно новую геостратегическую ситуацию во всем Азиатском регионе – от Японии до Средиземного моря. Именно здесь находятся наиболее серьезные вызовы потенциального распространения ОМУ и ракетных средств его доставки.

17.5. Меры по укреплению режима ядерного нераспространения

Для укрепления режима ядерного нераспространения нужны дополнительные решительные, радикальные и согласованные шаги всех заинтересованных держав и международных организаций по укреплению этого режима, его институтов и норм.

Причем Россия в силу своего геостратегического положения заинтересована в них больше других и способна сыграть здесь более значительную роль по сравнению с той,

что играет в настоящее время.

Прежде всего это относится к постоянным членам СБ ООН, которые должны приложить значительные усилия по преодолению застоя в переговорах по дальнейшему сокращению ядерных вооружений, по предоставлению четких юридически закреплённых гарантий безопасности ядерных государств по отношению к неядерным странам-членам ДНЯО о неприменении против них ядерного оружия. Поскольку отсутствие таких гарантий со стороны ядерных государств и сохранение ими опоры на ядерное оружие как основы своей безопасности стимулирует пороговые страны (т.е.

386

страны, имеющие ядерную промышленность и потенциал создания ЯО) развивать ядерные программы военного назначения.

Дополнительные эффективные меры по противодействию распространению ОМУ

исредств его доставки могли бы быть следующими.

•Укрепление и повышение авторитета режима нераспространения в целом, в

частности, ДНЯО, МАГАТЭ, РКРТ, Вассенаарских соглашений.

•Договоренность об укреплении национальных систем экспортного контроля.

•Создание глобальной системы раннего оповещения и контроля (мониторинга) за нераспространением ОМУ и ракетных средств его доставки. Такая задача может быть решена путем создания единой автоматизированной системы глобального контроля за нераспространением ядерного оружия и его испытаниями на основе уже существующих у США и России автоматизированных систем контроля за ядерными испытаниями с охватом суши, океанов и морей, ближнего космоса.

•Создание Банка данных и Международного агентства контроля за нераспространением как специального подразделения Секретариата ООН. Это Агентство выявляло бы возможных нарушителей режимов нераспространения и с помощью других международных организаций осуществляло бы деятельность по предотвращению и пресечению незаконных акций.

•Подписание и ратификация всеми государствами-членами ООН, и в первую очередь США и КНР, Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний –

главного связующего звена ядерного разоружения и нераспространения.

• Немедленное возобновление на женевской Конференции по разоружению переговоров о поэтапном запрещении производства разделяющихся материалов в военных целях – второго связующего звена ядерного разоружения и нераспространения.

• Дальнейшее усиление всесторонних гарантий безопасности МАГАТЭ, в первую очередь через подписание и ратификацию Дополнительного протокола 1997 года к соглашениям о гарантиях МАГАТЭ всеми странами, не присоединившимися к протоколу до настоящего времени. Укрепление препятствий для выхода государств из ДНЯО путем жесткой регламентации процедуры выхода посредством создания нормативной базы для сохранения под контролем МАГАТЭ всех технологий и материалов, приобретенных в рамках ДНЯО, а также их консервации, демонтажа и

387

возврата поставщикам под надзором Агентства. Содействие указанному процессу через согласованные нормы Группы ядерных поставщиков187 и Комитета Цангера.188

• В связи с растущей угрозы ядерного терроризма необходимы безотлагательные,

более интенсивные и широкомасштабные превентивные меры для повышения надежности физической защиты, учета и контроля разделяющихся материалов по всем мире, а также ускоренной утилизации высокообогащенного урана путем его преобразования в низкообогащенный уран и использования в мирных целях,

основываясь на положительном опыте сделки ВОУ-НОУ между США и Россией.

•Необходимо повышение эффективности и согласованности с международным правом мер контрраспространения (противодействия распространению) в отношении ядерного оружия и ядерных материалов (прежде всего ИБОР), расширение роли СБ ООН в проведении акций по перехвату незаконных грузов. Активизация деятельности СБ ООН по применению статей 41 и 42 Главы VII Устава ООН (последовательное ужесточение санкций в случае прямой угрозы региональной и глобальной безопасности) в отношении нарушителей режима нераспространения ядерного оружия на консолидированной основе.

•Россия могла бы предложить Великобритании, Франции и Китаю приступить к консультациям по ограничению своих ядерных сил на существующем уровне и принять на себя обязательства использовать приемлемую для них часть мер контроля и доверия, действующих между Россией и США по Договору СНВ-1.

•Россия также может инициировать начало консультаций по переводу Режима контроля за ракетными технологиями и Гаагского кодекса поведения, а также системы контроля за экспортом ядерных материалов в Группе ядерных поставщиков в статус соответствующих конвенций. Проявить значительно больше усилий по проведению на международном уровне переговоров с целью обсуждения и принятия Кодекса правил,

регулирующих мирное использование космического пространства.

Нераспространение ОМУ и ракетных средств его доставки - несомненная и общепризнанная сфера взаимодействия России и США. Каждая из сторон осознает, что в одиночку она не в состоянии решить эту проблему. Даже откровенные противники российско-американского партнерства вынуждены признавать, что нераспространение ОМУ и средств его доставки представляет собой область международной политики, в

187Создана в 1975 г. Принимает руководящие принципы государств-экспортеров ядерных материалов, технологий и оборудования. Включает в свой состав 38 государств, в т.ч. и Россию.

188Комитет ядерных экспортеров. Создан в 1971 г. в связи со ст. III.2 ДНЯО. В его составе – 35 государств, включая Россию.

388

которой национальные интересы России и США практически полностью совпадают.

Сотрудничество здесь уже и осуществляется по многим направлениям.

Главное направление двустороннего взаимодействия, конечно, - дипломатическое.

Особая сфера дипломатического взаимодействия - скоординированные действия по урегулированию региональных конфликтов и кризисных ситуаций как питательной среды для распространения. Чрезвычайно важна скоординированная индивидуальная работа с потенциальными "распространителями", такими, как Северная Корея, Иран, Ливия,

Пакистан, Израиль и т.д. Здесь Россия и США могли бы, в частности, также выступить инициаторами разработки режима экономических, политических и военных санкций.

К магистральным направлениям совместной работы относятся также политические меры по устранению стимулов обладания ОМУ и ракетами, включая урегулирование конфликтов и кризисов в различных регионах мира. Ведь если проанализировать мотивы,

подталкивающие государства к обладанию ОМУ, то выяснится, что многие из них связаны с давними региональными конфликтами, возникшими на основе национальной или этнической розни и территориальных притязаний, имеющих глубокие исторические корни. В основном эти мотивы просматриваются в зоне традиционных региональных конфликтов - Ближнего Востока, Юго-Восточной Азии, Корейского полуострова - и

большей частью имеют под собой серьезные основания. Поэтому бессмысленно призывать эти страны присоединиться к ДНЯО. Разговор о создании безъядерных зон также едва ли поможет. Ядерное и ракетное оружие там - не причина, а следствие конфликта. Оно стало его составной частью, и потому проблемы, связанные с ядерным оружием, могут быть решены лишь в контексте комплексного политического урегулирования в регионе с учетом озабоченностей всех заинтересованных сторон.

Что же касается новой американской стратегии «контрраспространения», которая отличается от «классической», или традиционной, политики нераспространения, то в этом вопросе между Россией и США имеются некоторые разногласия в первую очередь по вопросу о том, насколько она может быть эффективной в современном мире. Кроме того,

в России полагают, что стратегия «контрраспространения» отражает некоторые уже устоявшиеся стереотипы американского мышления периода после холодной войны:

американоцентризм, представление о доминировании в мире лишь одной

«сверхдержавы», желание решать политические проблемы военными средствами,

преуменьшение роли международной дипломатии и вообще политических инструментов.

Все это должно было бы стать предметом серьезного обсуждения между двумя странами,

но, к сожалению, этого пока не произошло. Тем не менее, и в этой области сотрудничество между двумя странами возможно. И хотя этот вопрос пока не стал

389

предметом прямых российско-американских переговоров, время это, по всей вероятности,

не далеко.

Сотрудничество в области осуществления сдерживания «пороговых» и иных государств могло бы включать разработку соответствующих сценариев, а также определение необходимого минимума ядерных сил, потребных для их реализации. В

перспективе не исключены совместные учения в этой области, а при необходимости и совместные боевые операции. Перспективным представляется сотрудничество в области систем тактической ПРО. Совместные учения здесь уже осуществляются. Наконец, нельзя исключать сотрудничества в планировании, разработке и проведении совместных учений

иопераций с использованием военной силы под эгидой ООН.

Вцелях противодействия распространению, вероятно, нельзя исключить возможность применения оборонительных систем, особенно ПВО и тактической ПРО, в

частности, в условиях уже состоявшегося распространения ракет, то есть после того, как дипломатические средства и сдерживание оказались неэффективными, то есть не сработали. На этот случай Россия разрабатывает тактические комплексы ПВО С-З00 и С-

400, а США - целый ряд систем ПРО, начиная от модификации комплекса "Пэтриот" и

кончая разработкой систем "ТХААД" воздушного и морского базирования. Системы ПВО и ПРО могут оказаться необходимыми для защиты и прикрытия важных военных объектов, группировок вооруженных сил и боевой техники, ракетных комплексов,

населенных пунктов, в том числе и в рамках совместных действий. Но Россия должна быть готова действовать и самостоятельно.

Системы ПВО и ПРО могут оказаться полезными и в том гипотетическом случае,

когда та или иная региональная держава захочет доминировать в регионе, используя свой ракетный потенциал. В этой ситуации - в отсутствие таких систем - политическая воля великих держав может оказаться парализованной, и они не решатся начать, например,

миротворческую операцию по принуждению к миру. Напротив, наличие таких систем,

нейтрализующих ракетный потенциал регионального агрессора, будет способствовать политической решимости осуществить операции по поддержанию или принуждению к миру в любой точке земного шара - там, где это необходимо.

• Наконец, о наступательных (военно-силовых) мерах противодействия распространению. Такие меры могут оказаться необходимыми в условиях, когда все другие средства, включая ПРО на ТВД, оказались неэффективными. Они могли бы включать:

- хирургические удары высокоточного оружия с целью подавления ракетных комплексов и иных военных объектов;

390

-проецирование военной мощи (включая ядерную) в регионы прежде всего с помощью средств морского и воздушного базирования;

-десантные операции с целью нейтрализации наступательного военного потенциала объектов, связанных с ОМУ и его производством, действия разведывательно-

диверсионных спецподразделений, способных самостоятельно применять высокоточное оружие в обычном снаряжении с целью глубокого проникновения в грунт и разрушения подземных сооружений, и другие меры.

Вто же время любые военно-силовые мероприятия в целях противодействия распространению должны иметь законную силу с точки зрения международного права, то есть быть санкционированными ООН. В этой связи в перспективе такие функции должны быть переданы в исключительную компетенцию ООН, например ее Военно-Штабного Комитета.

Внастоящий момент назрела необходимость разработки интегрированной долгосрочной стратегии в области нераспространения, синтезирующей дипломатические,

экономические и другие меры. Первоочередной задачей должно стать развитие новых глобальных и региональных структур безопасности, совершенствование деятельности взаимодействия разведывательных служб и систем международных гарантий безопасности, а также разработка военно-силовых операций как крайней меры.

Обсуждение любых вопросов использования военной силы как крайнего средства поддержания международных режимов нераспространения должно происходить не в Пентагоне, а в Совете Безопасности ООН, который облекает такие действия в рамки законности.

Чрезвычайно важной мерой, которая способствовала бы координации всех этих усилий противодействия распространению, могло бы стать создание глобальной системы раннего оповещения и контроля (мониторинга) за нераспространением ОМУ и ракетных средств его доставки. Такая задача может быть решена путем создания единой автоматизированной системы глобального контроля за нераспространением ядерного оружия и его испытаниями на основе уже существующих у США и России автоматизированных систем контроля за ядерными испытаниями с охватом суши, океанов и морей, ближнего космоса.

Следует подчеркнуть, что сегодня только США и Россия обладают достаточно развитыми сетями контроля, осуществляющими круглосуточное наблюдение за значительной территорией земного шара. Объединение их в глобальную сеть с разделением регионов наблюдения и круглосуточным оперативным обменом информацией, развитие и совершенствование ее на общей технической основе, а также