2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

441

тогда, когда участвующие в этом процессе стороны видят в нем способ устранения взаимной военной угрозы. В этой связи вопрос о перспективах разоружения может рассматриваться с непременным учетом диалектического анализа всех аспектов – политических,

экономических, военных и морально-психологических – современных международных отношений, которые, в свою очередь, находятся в процессе стремительных перемен.

Главную цель разоружения можно было бы определить как стремление в максимальной степени ослабить, а в идеале – свести на нет фактор военной силы в межгосударственных отношениях, что полностью соответствует духу новой Концепции внешней политики России от 12 июля 2008 г. Если смотреть на эту цель сквозь призму сегодняшних реальностей и проблем, то она может показаться утопичной, поскольку сильно расходится не только со всем историческим опытом человечества, но и с событиями последних лет и десятилетий, характеризующимися продолжением военно-

силового соперничества государств и ростом национализма.

Вместе с тем в условиях современного мира военно-силовые методы срабатывают далеко не всегда. Завоевание вооруженной силой территории другой страны, установление над ней полного военно-политического, а посредством него и экономического контроля в нынешних условиях, если подходить к этому рационально, а не с позиций политического авантюризма, уже не представляется целесообразным192. Ведь современная экономика – это тончайший финансовый, промышленный, сельскохозяйственный, торговый механизм,

который не может производить продукцию, отвечающую стандартам рынка высокоразвитых стран, в условиях грубого принуждения. Этому механизму нужны не просто трудовые ресурсы, а все более квалифицированные рабочие и служащие,

современная развитая система трудовой мотивации. Экономика в целом становится все более наукоемкой, что увеличивает потребность в творческих, сложных по своей психологической природе личностях, а также в массовом высококвалифицированном рабочем.

Меняется и само понятие национальной безопасности. Государства, не опирающиеся на мощную, динамичную экономику, не могут считать себя в безопасности. Те, кто сделал упор на преимущественно военные средства, оказываются в невыигрышном положении. Источником политического влияния в мире и обеспечения национальных интересов во все большей степени выступают хозяйственные, технологические, информационные и валютные факторы, тогда как огромные арсеналы вооружений, в которые вложено столько сил и средств, не могут

192 Исключение, возможно, составит опыт США по свержению тоталитарного режима в Ираке; однако, оценка этого опыта и его последствий еще впереди.

442

дать эффективного ответа на вызовы сегодняшнего дня. Разрушительная сила современных ядерных вооружений такова, что их нельзя применить, не подвергнув риску уничтожения собственную страну, соседей, да и всю планету. В целом военные пути и средства обеспечения национальной безопасности постепенно все более уступают место политическим и экономическим.

В свете этих неоспоримых фактов предложения о создании в будущем всеобъемлющей системы международной безопасности, как уже отмечалось выше,

предстают как достаточно реалистичные. Речь идет об укреплении гарантий безопасности во всех сферах межгосударственных отношений – военной,

политической, экономической, экологической и гуманитарной. В результате таких усилий могло бы произойти постепенное замещение военно-силовых инструментов обеспечения безопасности договорно-правовыми, осуществились бы качественные перемены в жизни мирового сообщества.

Таким образом, говоря об отдаленной перспективе, можно утверждать, что радикальное разоружение (вплоть до всеобщего и полного) напрямую зависит от способности государств планеты, независимо от их социальных различий,

совместными усилиями укрепить невоенные гарантии безопасности и создать новый мировой порядок, при котором на первом месте стояли бы интересы обеспечения всеобщей безопасности. Если же, оставаясь на почве реализма, анализировать современный этап мирового развития, то нельзя не видеть, что пределы разоружения объективно обусловлены сохраняющимися еще в международных отношениях элементами недоверия и остатками былой враждебности между государствами с противоположными общественными системами, а также неустойчивостью в мире развивающихся стран. Маловероятно поэтому ожидать в ближайшее время полного устранения из мировой политики такого фактора, как военная сила. К тому же, как показали события в Центральной Азии (2001-2008 гг.), на Ближнем Востоке (2003-2008

гг.), на Кавказе (2008 г.), а ранее в Югославии (1999-2004 гг.), сила остается необходимым средством регионального урегулирования. А коль скоро это так, то в условиях научно-технического прогресса, очевидно, неизбежно и дальнейшее совершенствование вооруженных сил и вооружений.

19.7. От сверхвооруженности к военно-стратегической стабильности

Предметом особого внимания в настоящее время должен стать анализ тенденций

этого совершенствования с учетом достижений науки и техники, а также

443

прогнозирование предстоящих сокращений как стратегических ядерных, так и обычных вооруженных сил в соответствии с практически завершенными соглашениями. А этот анализ, что стороны будут проводить сокращения вооружений в основном за счет устаревших типов оружия, которые так или иначе были запланированы к списанию. В результате им придется увеличить темпы операции, что будет определяться опять же условиями соглашений.

С другой стороны видно, что уже сейчас открывается качественно новое направление военного соревнования, основанное на новейших достижениях технического прогресса. На вызовы, которые, как можно предполагать, будут сделаны нам в этом плане Соединенными Штатами и другими странами НАТО, мы не сможем найти адекватного ответа без больших дополнительных затрат и усилий для создания новейших военных систем, а также принципиально новой технологической базы их разработки и производства.

В этой связи национальным интересам России отвечали бы, видимо, попытки выработать совместно с США и НАТО определенные параметры качественной модернизации ядерных и обычных вооружений, по крайне мере на среднесрочную перспективу. Например, можно было бы совместно наметить допустимые рамки возможного развертывания новейших средств в увязке с дальнейшими переговорами по стратегическим наступательным и обычным вооружениям после заключения первоначальных договоренностей, предусмотрев на следующем этапе качественные ограничения на наиболее опасные, разрушительные и дестабилизирующие типы вооружений в целях укрепления стратегической стабильности.

Переход к новому мировому порядку не будет осуществляться автоматически. В

условиях крушения «биполярной» структуры военно-политического и идеологического противостояния в мире не проявлявшие себя ранее национально-государственные устремления целого ряда стран вновь вышли на первый план, подхлестывая геополитическую конкуренцию отдельных «центров силы» на разных континентах. В

обстановке, когда новый мировой порядок еще только формируется, это, как показала история, чревато дестабилизацией международной ситуации. Нельзя не учитывать и фактор «региональных рисков», в частности, по периферии Европейского континента,

где многие годы тлеют искры возможных пожаров. Справиться с новыми проблемами человечество сможет лишь в том случае, если оно будет двигаться в направлении формирования в известном смысле гомогенного (однородного) политического,

экономического и правового пространства. Это предполагает не только постепенное распространение на все страны, прежде всего Европейского континента, универсальной

444

системы ценностей (рыночная экономика, гражданское общество, демократия,

правовое государство), но и создание механизмов транснационального взаимодействия.

Только в этом случае, вероятно, удастся устранить источники межгосударственных конфликтов и возможные дестабилизирующие издержки преодоления «биполярного» раскола мира. Решению именно этой задачи, очевидно, и должен быть подчинен дальнейший процесс разоружения. Во всяком случае, сохранение даже после реализации заключенных договоров по разоружению относительно высокого уровня военного противостояния – а он будет все еще значительно выше, чем в период второй мировой войны – способно, наложившись на возможные рецидивы национально-

государственных эгоизмов, генерировать непредсказуемые конфликтные ситуации. Это обстоятельство, как представляется, создает мощный «момент давления» в пользу радикальных мер в области разоружения в обозримый период.

Актуальная задача сегодняшнего дня состоит в том, чтобы подвести под военно-

стратегическое взаимодействие более стабильную и предсказуемую основу,

постараться совместно определить приемлемые для сторон критерии разумной достаточности и соответствующие изменения в планируемом развитии военных сил.

Пока же единственным совпадающим концептуальным моментом в вопросах разоружения остается лишь стремление «срезать излишки», то есть избавиться от сверхвооруженности, что и воплощается как в соответствующих двусторонних и многосторонних соглашениях, так и в практических односторонних мерах по сокращению вооружений.

До недавнего времени основной задачей разоружения было изъятие из военных арсеналов прежде всего крупных в военном отношении государств потенциала внезапного нападения. Сейчас эту задачу в целом можно считать решенной.

Вместе с тем очевидно, что на протяжении определенного, возможно,

продолжительного периода времени человечество, к сожалению, будет вынуждено жить в ядерном мире. Проблема, следовательно, состоит сейчас в том, чтобы обеспечить надежную международную безопасность именно в сегодняшней реальной обстановке. И пока ядерное оружие не изъято полностью из арсеналов государств,

добиваться создания таких условий, при которых было бы исключено возникновение политического кризиса или конфликтной ситуации, способных перерасти в ядерную войну.

В самом общем плане создание таких условий охватывается понятием стратегической стабильности, то есть поддержанием определенной степени устойчивости мирового стратегического баланса, при котором ни одно из государств,

445

обладающих ядерным оружием, не только не может рассчитывать на его применение первым в надежде одержать верх в ядерной войне, но и не допускает самой мысли о таком применении, кроме как в ответ на ядерное нападение.

Обеспечение стратегической стабильности возможно на значительно более низком уровне ядерного противостояния. Как уже отмечалось выше, оставаясь на почве здравого смысла, нельзя не признать, что критерии неприемлемого ущерба в ядерной войне – этого ключевого понятия любой концепции стратегической стабильности – являются сейчас непомерно завышенными. Удерживать друг друга от нападения,

видимо, можно было бы ядерными силами, в десятки раз меньше имеющихся на вооружении в настоящий момент.

Проблема военной стабильности в современном мире, как и проблема международной безопасности в целом, приобретает неизбежно комплексный характер.

И решаться она должна во всех ее аспектах. Своеобразная «целостность» военной стабильности обусловливается тем, что невозможно, например, надежное обеспечение стратегической стабильности без соблюдения стабильности на уровне сил общего назначения или обычных вооружений. Ведь нет никакой гарантии, что обычный конфликт, случись он между ядерными державами, не перерастет в ядерный. Следует иметь в виду, что все большее число обычных видов вооружений обладает способностью нести как обычные, так и ядерные боезаряды. Наконец, некоторые виды обычного оружия по своим поражающим способностям приближаются к ядерному оружию малой мощности. К тому же обычное оружие может использоваться для поражения ядерных средств и систем их управления.

В условиях широкомасштабных сокращений обычных вооруженных сил в военных арсеналах государств возрастает удельный вес других вооружений, не охваченных переговорами по разоружению. Их дальнейшее исключение из процесса ограничения и сокращения вооружений противоречило бы принципу одинаковой безопасности и на определенном этапе могло бы оказать сдерживающее воздействие на продвижение в области сокращения обычных вооруженных сил. Это чревато и подрывом военной стабильности, которая в связи с радикальными мерами разоружения неизбежно приобретает комплексный характер. Иными словами, военная стабильность и оборонная достаточность не могут быть обеспечены сокращением, например, лишь обычных вооруженных сил. Важным принципом разоружения на будущее должно стать ограничение и сокращение всех вооружений, так или иначе влияющих на военную стабильность.

446

Не менее важным вопросом с точки зрения военной стабильности является географический охват разоружением всех регионов земного шара, а для начала – по крайней мере Северного полушария. Такая стабильность на планете, естественно, не может быть обеспечена лишь мерами по сокращению войск и вооружений в Европе,

если ведущие в военном отношении государства будут продолжать ничем не сдерживаемые поставки вооружений в страны «третьего мира». Как показали события последних 10–12 лет, создать в Европе своего рода «заповедную зону», некий «анклав безопасности» не удастся, если вокруг нее будет бушевать океан войн и конфликтов. В

этой связи вполне естественно, что в разоруженческом диалоге прочное место занимает нераспространение ОМУ, ракет и ракетных технологий, а также обычного оружия. С

этой же точки зрения особую актуальность приобретает вопрос об ограничении продаж и поставок оружия. При всей важности российско-американского взаимодействия в этой области главную роль в поддержании стабильности, несомненно, должны сыграть глобальные механизмы безопасности и в первую очередь ООН.

Если использовать аналогию из архитектуры, стабильность – это своего рода

«золотое сечение» разоруженческих проблем, определяющее гармоническое сочетание всех элементов. Понимание необходимости повышения уровня военной стабильности является совпадающим элементом практически всех выдвигаемых сегодня подходов к разоружению. Здесь, очевидно, есть основа для выработки общего взгляда на решение проблемы безопасности, во всяком случае, в среднесрочной перспективе. Задача достижения стабильности не должна замыкаться, скажем, только на стратегических или обычных вооружениях, а охватывать весь спектр военной деятельности и переговоров.

Это, конечно, не вся перспектива разоружения, но хорошая совместная программа для его действительно значимого этапа.

Разумеется, вопросы стабильности всегда находились в поле зрения участников переговоров об ограничении и сокращении вооружений. Однако они никогда не были предметом прямого обсуждения. Сейчас такое обсуждение назрело. Очевидно, что оно будет куда сложнее дискуссии о количественных сокращениях оружия в условиях его дальнейшего совершенствования. Чтобы начать его всерьез, участникам предстоит прежде всего реалистично оценить уровень военной угрозы и на этой основе определить для самих себя, сколько и каких вооружений надо иметь каждой из них для сохранения стабильности ситуации на минимальном уровне противостояния при том или ином варианте развития военно-стратегических взаимоотношений между сторонами. Затем можно было бы приступить и к совместному рассмотрению вопроса о том, какова должна быть структура обычных и ядерных сил сторон, в наибольшей

447

степени способствующая укреплению стабильности, имея в виду в перспективе обеспечить ее на принципиально иной, безъядерной основе.

20. Россия в структурах международной безопасности

В настоящий момент в мире сложилось (или складывается) несколько структур международной безопасности. Две из них имеют глобальный характер – это Организация Объединенных Наций и ее Совет Безопасности193 и неформальный политический клуб наиболее развитых и мощных в экономическом и военно-

политическом плане стран мира – «Группа восьми». Еще четыре по своему статусу являются региональными: две из них – Организация Североатлантического Договора

(НАТО) и Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) – имеют отношение к европейской системе международной безопасности, одна – ШОС – к

азиатской, и еще одна - Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) –

и к азиатской, и частично к европейской. Все эти механизмы имеют разный международный статус, различный уровень международной легитимности и состав участников. Они до сих пор не объединены единой концепцией и замыслом, имеют различные политические перспективы, что позволяет говорить о том, что ни на глобальном, ни на региональных уровнях эффективной системы международной безопасности пока не существует.

Это, в свою очередь, актуализирует одну из коренных проблем мировой политики наступившего ХХI века, которой говорилось в начале настоящей монографии, - кризис глобального управления. Следует еще раз подчеркнуть, что ни одна из имеющихся международных организаций, созданных в период после Второй мировой войны, не способна, как это очевидно уже всем, ответить на качественно новые вызовы и угрозы международной и национальной безопасности. Означает ли это необходимость отбросить старые механизмы в сторону и создать принципиально новые? Или же сделать попытку радикальной реформы существующих механизмов и организаций? На наш взгляд, нельзя полностью отказываться от старых структур, пусть даже и не очень эффективных. Если не сделать попытки модернизации этих структур,

занявшись выстраиванием новых, то это лишь приведет к возрастанию хаоса в международных отношениях.

193 Этому вопросу посвещена отдельная, двадцать первая глава.

448

20.1.Россия и ООН

Всвязи с этим внимание обозревателей всего мира вновь и вновь привлекают перспективы эволюции Организации Объединенных Наций. Варианты реформирования этого международного форума первоначально планировалось рассмотреть на Всемирном саммите-2005, проходившем 14-16 сентября с.г. в Нью-Йорке. Никаких исторических решений, однако, саммит не принял, по существу отложив реформу ООН на неопределенный срок. В Итоговом документе Всемирного саммита-2005 лишь обозначены вопросы, по которым предстоит вести работу: формирование Комиссии по миростроительству, учреждение Совета по правам человека, борьба с терроризмом,

реформа Совета Безопасности и административная реформа. Все, кто ожидал от юбилейной, 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН практических результатов,

оказались разочарованными.

Тем не менее, дискуссия о реорганизации ООН продолжается, в том числе и в рамках многочисленных комитетов самой организации. Роль мощного импульса этого обсуждения по-прежнему играет доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана

«При большей свободе», выпущенный в марте 2005 г.

Кризис ООН и ее институтов

Традиционно считается, что ООН остается единственной уникальной,

универсальной и наиболее легитимной организацией мирового сообщества, обладающей наивысшим моральным авторитетом.

Эта точка зрения, которой неукоснительно придерживался СССР, а затем и Россия,

другие крупнейшие страны мира, с некоторых пор, однако, была поставлена под сомнение.

Критические голоса стали раздаваться прежде всего в неоконсервативном лагере республиканской партии США после распада СССР, когда Америка почувствовала себя единственной и «незаменимой» сверхдержавой мира, мировым лидером, который перестал нуждаться в «мултилатеральных» процедурах выработки и принятия международно-

политических решений, а то и в международном праве вообще. И хотя после очевидных неудач и провалов в Ираке и пробуксовки с помпой разрекламированного плана

«демократизации Большого Ближнего Востока» в целом, администрация Дж.Буша была вынуждена вернуться в международно-правовое поле, в том числе и в ООН, критика в адрес этой организации в США весьма распространена и по сей день.

Напомним, что в период холодной войны ООН не смогла выполнить

449

предназначавшейся ей роли «организатора мировой политики» в силу целого

комплекса причин, главной из которых была конфронтация между Советским Союзом

иСоединенными Штатами. Противостояние двух сверхдержав и возглавляемых ими военно-политических союзов во многом парализовало деятельность основных структур

иинститутов ООН, подчинило работу других органов идеологическим соображениям.

Эффективность Организации Объединенных Наций отнюдь не соответствовала ожиданиям, которые возлагали на новую структуру ее создатели.

В результате главные проблемы мировой политики решались по преимуществу вне системы ООН, которая лишь регистрировала происходящие события или выступала как выразитель политической воли одной из соперничающих группировок. Добиваться консенсуса между постоянными членами Совета Безопасности ООН удавалось в большинстве случаев лишь по относительно второстепенным вопросам, а потому ООН зачастую выступала в виде некоего «наименьшего общего знаменателя» мировой политики. Сама возможность существования эффективной универсальной международной организации в расколотом мире подвергалась закономерным сомнениям.

Кроме того, уже в 50-е и 60-е годы, а особенно в последние десятилетия стало очевидным, что основатели ООН, как большинство политиков и генералов вообще,

готовились к прошедшей войне, а не к будущим конфликтам; их представления о наиболее вероятных угрозах миру и стабильности оказались, как минимум, неполными.

При создании ООН и ее институтов никто не задумывался о перспективе деколонизации, о значении экологии в международных отношениях, о возможности многомиллионных стихийных межконтинентальных миграций, о соотношении места государств и негосударственных участников мировой политики, о противодействии международному терроризму, наркоторговле и т. п.

Наконец, с самого начала концепция Объединенных Наций содержала фундаментальное противоречие. С одной стороны, ООН претендовала на универсальный, глобальный характер; с другой стороны, она задумывалась и строилась как организация стран-победительниц во Второй мировой войне. Сам термин

«Объединенные Нации», как известно, был заимствован из англо-американской Атлантической Хартии 1941 г. и подразумевал нации, объединенные для ведения войны, а не для сохранения мира. Ограничительная трактовка понятия «объединенных наций» нашла недвусмысленное отражение в Уставе ООН, а также в составе и полномочиях ее главных органов. И чем дальше отходила в прошлое мировая война,

тем менее обоснованным представлялось разделение государств на победителей и

450

побежденных с соответствующим разграничением их прав и обязанностей.

Увеличение числа государств-членов ООН более чем в три раза означало не только усложнение процесса принятия решений и разбухание бюрократического аппарата Организации. Новые члены, составившие большинство в ООН, имели свои представления о приоритетах ООН, о ее оптимальной роли в мировой политике в целом

(например, для многих из них вопросы экономического развития оказались гораздо более важными, чем проблемы международной безопасности).

Уже к концу ХХ века архаичный характер многих процедур, традиций и принципов ООН бросался в глаза любому объективному наблюдателю; сам Устав ООН все больше утрачивал связь как с реальностями международных отношений конца ХХ века, так и с рутинной деятельностью органов ООН. Казалось, достаточно лишь одного мощного импульса извне, чтобы начать цепную реакцию неизбежных перемен в Объединенных Нациях. Роль такого импульса, как считают многие политики и эксперты, призван сыграть доклад Генерального секретаря ООН Кофи Аннана «При большей свободе», выпущенного в марте 2005 г. и содержащего вариант реформы ООН, который обсуждается до сих пор.

Необходимость реформы

В связи с этим совершенно логичным выглядит то, что главы МИД России,

Индии и КНР в начале июня 2005 г. высказались за проведение всеобъемлющей реформы ООН, включая Совет Безопасности. Об этом говорится в совместном коммюнике по итогам неформальной трехсторонней встречи министров иностранных дел Российской Федерации, Республики Индия и Китайской Народной Республики. «Россия, Индия и Китай разделяют общий подход к основным вопросам мирового развития в XXI веке и высказались в пользу демократизации международных отношений, нацеленной на построение справедливого международного порядка, в

основе которого должны лежать соблюдение норм международного права, равенство и взаимное уважение, сотрудничество и продвижение в сторону многополюсности», -

говорится в коммюнике. Министры подчеркнули, что ООН, как «наиболее универсальная международная организация, должна играть центральную роль в достижении этой цели». Они согласились с тем, что «существует объективная потребность во всеобъемлющей реформе ООН, включая Совет Безопасности, с тем,

чтобы Организация более полно отражала реалии современного мира и эффективнее