2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

491

механизма равноправного партнерства, совершенствовать систему организации учений,

что позволило бы нашим вооруженным силам участвовать в операциях за рубежом по мандату ООН.

Интересам России отвечало бы налаживание многопланового обоюдовыгодного сотрудничества с альянсом в Афганистане, прежде всего в целях противодействия исходящей с его территории наркотеррористической угрозы и в целом стабилизации этой страны в соответствии с заявленными целями международного сообщества.

В конкретном плане речь могла бы идти о совместном прикрытии таджикско-

афганской границы: силами Таджикистана и России (возможно, во взаимодействии с партнерами по ОДКБ и с привлечением Ирана) – “снаружи” и силами НАТО и других участников МССБ – “изнутри”. Значительными ресурсами России, представляющими интерес для НАТО, являются наше политическое видение урегулирования в Афганистане, основанное на традиционном балансе этнорелигиозных сил и группировок, влияние на наших союзников времен Северного альянса и возможности спецслужб.

Политика России в отношении альянса должна сейчас состоять в том, чтобы,

используя имеющиеся возможности и наработки, развивать с ним сотрудничество в целях отстаивания национальных интересов, наращивания возможностей влияния на европейские и международные процессы, трансформации НАТО на выгодных нам условиях и создания предпосылок для вступления России в обновленную евроатлантическую организацию. Конечно, этот путь долгий, во многом болезненный. Он связан с кропотливой, повседневной, изнурительной работой. Опасным заблуждением было бы считать (как это делают некоторые излишне прозападно настроенные российские политики и политологи), что Россия немедленно будет интегрирована в Большую Европу.

Но, вероятно, это единственно возможный способ отстоять российские интересы в Европе и в мире в целом.

Нельзя переоценивать военное значение таких ранее достигнутых с НАТО договоренностей, как неразмещение ядерного оружия и вооруженных сил НАТО на территории потенциальных новых членов организации. Для нас, однако, важнее другое – обеспечить России на перспективу возможность участия на полноправной основе в процессе принятия решений, касающейся европейской безопасности. С этой точки зрения,

необходим механизм, который должен создать возможность для постоянных контактов.

Такой механизм мог бы охватывать два уровня. Первый уровень – консультации между сторонами по всем вопросам европейской безопасности и стабильности, практического сотрудничества в областях, представляющих взаимный интерес, с целью выработки

492

скоординированных подходов. При этом следует предусмотреть положение о чрезвычайных консультациях по запросу любой из сторон в случае возникновения угрозы безопасности, территориальной целостности или политической независимости любого из государств-участников. Такая же процедура должна распространяться на случаи возникновения регионального кризиса или конфликта. Основа для такого механизма создана в формате СРН.

Второй уровень – принятие решений на консенсусной основе в формате СРН, по вопросам, которые касаются применения военной силы НАТО в двух случаях – во-

первых, за пределами зоны географической ответственности альянса и, во-вторых, в

пределах зоны ответственности альянса в условиях отсутствия угрозы извне. НАТО создана для противодействия агрессии извне. Мы не претендуем на разрушение этого механизма. По всем остальным вопросам применения силы альянсом решения должны приниматься совместно.

Следует активнее ставить вопросы о нашем участии в работе соответствующих комитетов НАТО: Комитете военного планирования, Группе ядерного планирования,

Политическом комитете, Экономическом комитете, Комитете по информации и культурным связям, Конференции национальных директоров по вооружениям, Комитете по гражданскому планированию в чрезвычайных ситуациях.

Возможности предотвращения продвижения военного потенциала НАТО к российским границам во многом заложены в ДОВСЕ и в процессе его адаптации.

Важный, принципиальный для нас элемент действующего Договора об ОВСЕ – наличие ограничений на совокупный военный потенциал военно-политических союзов. Под эти ограничители подпадают обычные вооруженные силы стран НАТО. ДОВСЕ запрещает размещение ограничиваемых Договором обычных вооружений членов НАТО за пределами их собственных территорий в районе применения. Конечно, национальные потолки устанавливать надо, но важным ограничением является потолок на совокупные потенциалы военно-политических союзов. Необходимо сочетание сохранения ограничений на совокупные потенциалы и установления национальных потолков. Надо не ликвидировать, а укрепить те статьи в Договоре, которые будут препятствовать продвижению элементов военной инфраструктуры НАТО в нашем направлении. Кроме того, необходимо исключить создание объектов объединенной военной инфраструктуры НАТО на территории стран ЦВЕ: хранилища вооружений, боевой техники и боеприпасов, позиции ракетных пусков, аэродромы, в частности аэродромы

«подскоков», штабы и узлы боевого управления и т. д. По конкретике и по

493

дополнительным элементам, которые относятся к военной инфраструктуре, можно договариваться с военными220.

Как дополнительную гарантию военной стабильности вокруг наших границ следует рассматривать ограничение масштабов и характера совместной военной деятельности – учений, перебросок войск с участием контингентов НАТО – при особом уведомительном режиме. Если говорить о территории новых членов НАТО то следует стремиться к тому, чтобы там кроме совместной военной деятельности,

ориентированной на подготовку к миротворчеству, ничего другого не проводилось.

Складывающаяся международная обстановка, как представляется, дает нам определенные шансы для продвижения в этом направлении. Хотя дипломатическая борьба обещает быть чрезвычайно жесткой, возможности для нее в настоящий момент созданы. Не следует забывать, что расширение НАТО – это своего рода «игра», за которой стоят куда более глубокие процессы: объединение континентальной Европы,

перегруппировка сил внутри самого Запада, формирование нового мирового порядка.

Эти процессы создают для России большое поле для внешнеполитического маневра.

Через некоторое время, в условиях нарастающих противоречий между различными «центрами силы», вряд ли уже можно будет говорить о едином Западе при безусловном лидерстве США (первым звонком был иракский кризис). Ведь такая конфигурация строилась исключительно на основе противоборства с бывшим советским блоком, воспринимаемым Западом в качестве «империи зла». При современном стремительном развитии событий, на определенном этапе, вполне вероятно, произойдет кризис атлантического партнерства и встанет вопрос об участии в НАТО самих США. И вопрос этот поставит не Франция, не Германия и никакая иная европейская страна, а американский налогоплательщик. Такое развитие событий тем вероятнее, чем успешнее в России пройдет радикальная военная реформа, будут сокращены ядерные и обычные силы, чем быстрее у нас завершаться политические и экономические реформы в целом, создано эффективное демократическое государство,

благоприятный инвестиционный климат.

Не следует недооценивать и постепенное формирование новой европейской идентичности, во многом не совпадающей с идентичностью американской в культурном и цивилизационном отношении. (Параллельно этому процессу оформляется новая национальная идентичность Китая, Японии, других важнейших мировых центров). Речь идет и об экономическом измерении этой идентичности –

220 Подробнее о ДОВСЕ см. Чернов В.Л. Договор об обычных вооруженных силах в Европе. Международная жизнь. 2002, №5.

494

несмотря на более видимую тенденцию к экономической взаимозависимости в процессе глобализации221.

На этом фоне расширение НАТО предстает лишь как политическая предтеча оформления нового мощнейшего экономического гиганта, причем гиганта именно европейского, который постепенно будет освобождаться от чрезмерной опеки

«старшего партнера». Мотором оформления новой экономической идентичности Европы, несомненно, выступает Германия. Правы те российские политики, которые считают этот процесс скрытой формой нового «мирного» германского экспансионизма.222 Потому-то и основной взнос за расширение Европы – будь то в военно-политической или экономической ипостаси, – скорее всего, вынуждены будут внести немцы.

Речь, таким образом, идет не столько о безопасности, сколько об экономическом облике Европы в ХХI веке. Военно-политическая идентичность Европы – не более чем

«превращенная форма» ее искомой экономической идентичности. Появление таких форм в переломные периоды мировой истории вполне закономерно. В данном историческом контексте вопрос экономической интеграции решается «ветеранами» холодной войны: поэтому он и преломляется в их воспаленном воображении как преимущественно военно-политическая проблема. В этом смысле расширение НАТО – это не только ложная проблема безопасности, но и просто ложная проблема мировой политики.

Поощряя расширение НАТО, США, как представляется, взращивают своего экономического конкурента. Во всяком случае ничего общего с «распространением демократии» и закреплением «глобального американского лидерства в ХХI веке» этот процесс в долгосрочной перспективе не имеет. Но так американцам хочется думать. Так удобнее проводить выборы. Так удобнее собирать налоги. Так удобнее проводить амбициозную внешнюю политику. Что ж, идеология и имперские амбиции губили подчас и более жизнеспособные государства, созданные, казалось бы, на века.

Ясно и то, что после 1991 года НАТО – в строгом смысле уже не оборонительный союз. Обороняться ему стало не от кого. В этом плане альянс и в самом деле «обречен» на трансформацию в принципиально иную международную организацию. По существу сейчас именно НАТО превращается в военную составляющую формирующейся системы евроатлантической безопасности. Отсюда еще один вывод: России сейчас надо себя вести так, как если бы она и в самом деле

221 Тренин Д.В. Идентичность и интеграция. Россия и Запад в ХХI веке. Pro et contra. 2004. т.8, №3. 222Ю.Квицинский. Роман с Германией: завышенные ожидания. Сайт Клуба мировой политической экономики.

495

была полноправным членом НАТО. В этом смысле формальное членство в альянсе не имеет ровно никакого значения. Сегодня Россия фактически ближе к НАТО, по сравнению не только со странами Балтии, но даже с Польшей, не говоря уже о Чехии,

которые никакую роль в европейском балансе сил никогда не играли и играть не будут.

Наиболее дальновидные политические деятели Запада сегодня понимают, что главная проблема евроатлантической безопасности – не вовлечение в нее стран ЦВЕ,

Балтии или даже Украины. Главная проблема – участие в ней России. Ибо построить такую безопасность без стран ЦВЕ, Балтии и Украины можно, а без России – нельзя.

При обсуждении вопроса о расширении НАТО обсуждается куда более серьезный вопрос – вопрос об отношении России к Западу (пока он един) и Запада к России. Россия определяет себя по отношению к Западу и тем самым определяет свою национальную идентичность. И в этом смысле расширение НАТО – величайшее благо для нас, поскольку оно помогает этому процессу. Запад же решает свою извечную дилемму: возможно ли подлинное партнерство с Россией? Ранее, в переломные моменты мировой истории, Запад, как известно, решал эту дилемму не в пользу России.

Все, без исключения коалиции Запада и России в конечном счете рассыпались – и не по нашей вине. Снимает ли проблему культурно-исторического (но не цивилизационного)

единства России и Запада Совет Россия – НАТО? Нет, пока не снимает. Пока основные противоречия загнаны вовнутрь. Они, несомненно, себя еще проявят. Но уйти от них не удастся. Сейчас вновь появился шанс на реальное партнерство с Россией. Этот шанс может быть реализован, если, конечно, Запад не будет и впредь стремиться решить свои проблемы за счет нее.

20.3. Россия и ОБСЕ

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) была создана в

1994 г. на саммите европейских стран в Будапеште на базе ранее существовавшего Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Тогда Россия надеялась на то,

что данная организация превратится в основу системы коллективной европейской безопасности. Этого, однако, не произошло. Изначально заложенная в концепцию ОБСЕ функция форума для равноправного политического диалога и принятия коллективных решений по общим для всех государств-участников вопросам европейской безопасности во всех трех ее измерениях (военно-политическом,

экономическом и гуманитарном) реально атрофировались.

496

Все эти годы ОБСЕ демонстрировала свою растущую политическую беспомощность. К тому же она оказалась неспособна создать собственную военно-

силовую компоненту, без которой участвовать в решении проблем европейской безопасности, было, конечно же, невозможно. ОБСЕ осталась «мандатом без силы».

Все красивые предложения и программы, выдвигаемые Россией в 90-е гг. прошлого века, в целях трансформации ОБСЕ в этом направлении были заблокированы нашими американскими и европейскими партнерами, которые сделали ставку не на ОБСЕ, а на НАТО. К тому же, не без помощи наших бывших «союзников», им удалось во многом превратить ОБСЕ в антироссийскую организацию. США и ряд других западных стран свели деятельность ОБСЕ к роли одностороннего инструмента обеспечения своих внешнеполитических интересов в отношении других государств-участников этой организации. Речь идет прежде всего о воздействии на процессы в СНГ, попытках переустройства “европейской периферии” по навязываемым извне лекалам, давления на государства-нечлены НАТО и ЕС в целях изменения вектора их политической ориентации вплоть до смены правящих режимов, вытеснения России из переговорно-

миротворческих форматов урегулирования “замороженных конфликтов”.

В этих целях ведется линия на консервацию институциональной “рыхлости” ОБСЕ, доставшейся в наследство от ее “конференционного” (периода СБСЕ) прошлого

ивыражающейся в “вольнице” действующего председательства Организации, ее институтов и полевых присутствий, многие вопросы деятельности которых попросту не выносятся на рассмотрение коллективных межправительственных органов (Постсовета

иСМИД). Некоторые из этих институтов, в особенности Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), открыто претендуют на некую автономию от государств-участников ОБСЕ, имея в виду сохранить возможность для политически пристрастного “мониторинга” процессов, в т.ч. электоральных, в странах,

расположенных “к востоку от Вены”.

Пока усилиями России и союзников удается сохранять в повестке дня ОБСЕ тему реформы Организации и “точечно” насыщать ее деятельность вопросами противодействия новым вызовам и угрозам. Соответствующие поручения включены в решения Брюссельского СМИД ОБСЕ (декабрь 2006 года).

Наша линия в этих условиях должна быть направлена на продвижение такой институциональной реформы ОБСЕ, которая вела бы к переводу всей ее работы на прочную нормативную основу, обеспечивающую верховенство прерогатив принимающих решения консенсусом коллективных межправительственных органов, а

также выправление географического и функционально-тематического перекосов в

497

деятельности Организации, перенос акцента на решение вопросов, связанных с новыми вызовами и угрозами, актуальных для всех или большинства государств-участников.

Особого внимания заслуживает вопрос о мониторинговой деятельности БДИПЧ,

зарекомендовавшего себя как инструмент беззастенчивого применения “двойных стандартов” в целях политического давления. В случае безрезультатности усилий по реформе БДИПЧ наше дальнейшее сотрудничество с этой структурой окажется под вопросом.

В целом же, на наш взгляд, России не стоит тратить на ОБСЕ серьезные политико-

дипломатические ресурсы. Но и выходить из нее, хлопнув дверью, как предлагают некоторые наши политики и эксперты, было бы политически контрпродуктивно. Важно использовать потенциал этой маргинализированной (не нашими усилиями) уже организации для защиты наших интересов при решении вопросов кризисного урегулирования (там, где это возможно), профилактики региональных конфликтов,

соблюдении прав человека, прежде всего русскоязычного населения в странах Балтии.

Если политика Запада в отношении ОБСЕ изменится, то в перспективе она могла бы стать центром разработки модели евробезопасности, международно признанных принципов миротворческой деятельности, инициатив области ограничения гонки вооружений и разоружения на европейском континенте. Больших надежд, однако, на это возлагать не стоит.

20.4. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ)

5 мая 1992 г. семь государств постсоветского пространства – Россия, Армения,

Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан – подписали в Ташкенте Договор о коллективной безопасности (ДКБ). В 1973 г. к нему присоединились также Азербайджан и Грузия. Договор не подписали Украина, Туркменистан и Молдавия ,

провозгласив свой военный нейтралитет.

Статья 4 Договора копировала статью 5 Вашингтонского Договора 1949 г.:

нападение на одну из сторон означает нападение на всех влечет за собой оказание немедленной военной помощи пострадавшему. Однако в этой формулировке была изначально заложена юридическая неясность – не было сказано, о каком нападении идет речь: извне или изнутри. Кроме того, Договор не предусматривал четкого механизма принятия коллективных решений. Неудивительно, что он не стал эффективной организацией, в том числе и в силу противоречий, которые возникли

498

между его участниками. Так, Армения конфликтовала с Азербайджаном из-за Нагорного Карабаха; Узбекистан с Таджикистаном из-за проникающих оттуда на узбекскую территорию исламистов; Грузия с Россией по поводу Южной Осетии и Абхазии и т.д. Это показали многочисленные конфликты на территории этих стран.

Тем не менее, ДКБ формулировал юридическую базу для коллективных миротворческих сил его участников, ядро которых составляла, разумеется, Россия. Она же взяла на себя почти все военные расходы структур Договора. За годы их существования они провели четыре миротворческих операции – Приднестровье,

Южной Осетии, Абхазии и Таджикистане и одну операцию по принуждению к миру в южной Осетии в 2008 г. Миротворческие силы контролировали территориальное пространство участников Договора и выполняли функцию охраны их границ.

В1999 г. из Договора вышли Азербайджан, Грузия и Узбекистан.

В2002 г. Договор был преобразован в Организацию Договора о коллективной безопасности в составе шести государств. Были созданы более понятные ее структуры

–Объединенный штаб и коллективные силы быстрого развертывания. Основная база была дислоцирована в Канте (Киргизия). Организация приобрела более четкую юго-

восточную географическую ориентацию. Все эти меры не сделали, однако, ОДКБ более эффективной организацией. Характерно, что США и другие страны Запада не высказывали по ее поводу никакой озабоченности, что само по себе говорит о ее неясной политической перспективе.

Сегодня особое внимание уделяется созданию коллективных сил быстрого развертывания в Центральной Азии. Впервые за всю историю действия ДКБ создается коллективное формирование для решения такой актуальной задачи, как борьба с международным терроризмом223. Сохраняются возможности для некоторой дальнейшей институализации системы коллективной безопасности; происходит активизация двусторонних отношений России со странами ОДКБ, прежде всего с Казахстаном, а также Киргизией, Таджикистаном, Арменией и отчасти Азербайджаном по военным вопросам,

вопросам экономического и военно-технического сотрудничества; взаимодействия по ключевым вопросам региональной безопасности. Здесь необходима дипломатия «малых»,

но реально успешных шагов, а многосторонняя дипломатия должна дополнять, а не заменять дипломатию двустороннюю. Повышению ее ОДКБ в решении этих задач,

особенно применительно к Центральноазиатскому региону, способствует возобновление членства в ней Узбекистана. Россия и далее будет содействовать

223 См. Николаенко В. Десять лет Договору о коллективной безопасности. Международная жизнь. 2002,

.№ 4.

499

консолидации ОДКБ в качестве военно-политического союза, укреплению миротворческого потенциала Организации, совершенствованию военно-технического сотрудничества между государствами-членами, усилению координации их действий на международной арене. Актуальной задачей является дальнейшее укрепление международного авторитета ОДКБ, развитие ее контактов с другими региональными организациями аналогичного профиля, включая НАТО. Растущее практическое значение приобретает усиление координации между ОДКБ и ЕврАзЭС.

В новой Концепции внешней политики РФ от 12 июля 2008 г. ставится задача

«всемерно развивать Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в

качестве ключевого инструмента поддержания стабильности и обеспечения безопасности на пространстве СНГ, делая акцент на адаптации ОДКБ как многофункциональной интеграционной структуры к меняющейся обстановке, на надежном обеспечении способности государств - членов ОДКБ к своевременным и эффективным совместным действиям, на превращении ОДКБ в стержневой институт обеспечения безопасности в зоне ее ответственности».224

Существенным фактором, работающим в пользу решения этой задачи является и то очевидное уже для всех обстоятельство (особенно после событий на Кавказе летом

2008 г.), что почти ни одно из государств-участников ОДКБ не может гарантировать собственную военную безопасность без военного союза с Россией. Конечно, ввиду отсутствия общего военного противника строительство всеобъемлющей и эффективной системы коллективной обороны всего СНГ в обозримом будущем проблематично.

Кроме того, идти по пути восстановления оборонного пространства СССР – значит ориентироваться на прошлое, а не на будущее. Если выполнение замысла, заложенного в ОДКБ окажется невозможным, России целесообразно иметь несколько региональных оборонительных союзов, замыкающихся на Москву. Союзнические отношения России и этих государств могли бы быть оформлены в виде двусторонних договоров о безопасности и обороне. В этом случае общий договор, объединяющий все страны СНГ будет не нужен, а концепция коллективной безопасности СНГ имела бы положительный выход в форме совместных усилий по поддержанию стабильности,

предотвращению конфликтов и коллективному миротворчеству.

20.5. Перспективы Шанхайской организации сотрудничества (ШОС)

224 Концепция внешней политики Российской Федерации. Официальный сайт Президента РФ.

500

В последние годы важным фактором международной жизни в АТР становится Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Она обладает существенным потенциалом влияния на развитие этой части мира. ШОС возникла сравнительно недавно,

и уже добилась больших успехов в налаживании сотрудничества между странами-

участницами. Распределение природных, человеческих, финансовых и технологических ресурсов между странами ШОС является взаимодополняющим. Страны-участницы поддерживают друг друга в борьбе с терроризмом, экстремизмом и сепаратизмом, а

также заинтересованы в ограничении влияния внешних игроков (прежде всего США) в

регионе.

Стержнем ШОС является российско-китайское политическое сближение в последние 15 лет, которому во многом способствовало урегулирование пограничных вопросов между двумя странами. В апреле 1999 г. в Шанхае было заключено российско-

китайское Соглашение о мерах доверия в зоне границы. Через год в Москве в ходе российско-китайской встречи на высшем уровне было заключено уже многостороннее Соглашение с участием Казахстана, Киргизии и Таджикистана о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Сформировался «Шанхайский форум»,

представляющий собой регулярный саммит «пятерки» по проблемам пограничного сотрудничества. Форум принял Декларацию о многополярном мире и формировании нового мирового порядка, которая ставила под сомнение модель однополярного мира, на котором настаивают США.

В 2001 г. в «Шанхайскую пятерку» вошел Узбекистан, а «Шанхайский форум» был преобразован в Шанхайскую организацию сотрудничества. 16 апреля 2001 г. в Москве был подписан российско-китайский Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве на 20 лет, в котором были сформулированы следующие принципы взаимоотношений:

отказ от применения ядерного оружия первыми;

ненацеливание ядерных вооруженных сил друг против друга;

взаимное признание государственного единства;

пакт о ненападении;

отказ от вхождения в союзы и блоки, наносящие ущерб сторонам;

приверженность принципам и нормам международного права;

принцип невмешательства во внутренние дела суверенных государств;

укрепление стратегической стабильности.

Эти принципы, с которыми согласились и другие страны ШОС, означали формирование на базе Организации политического союза ее участников с элементами сотрудничества в области международной безопасности. Третий пункт артикулировал