2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

431

также в работе с чехами и поляками. От идеи развертывания европейской базы ПРО США отказываться не намерены, перспектива выйти на общее понимание в отношении ПРО в Европе пока не просматривается.

Договор об обычных вооруженных силах в Европе. Хотя этот Договор явно устарел – даже в контексте Соглашения о его адаптации 1999 года – и нуждается в дальнейшей модернизации – причем не только в части фланговых ограничений, но и в целом, США предпочитают настаивать на его неукоснительном выполнении, понимая, что в случае его обвала рухнет весь режим контроля над обычными вооружениями в Европе. В

ряде случаев поэтому они проявляют готовность учитывать интересы России.

США добиваются скорейшего выполнения Россией Конвенции 1993 года о запрещении химоружия и укрепления режима запрета на биологическое оружие.

В вопросе о торговле обычным оружием США предпочитают иметь максимальную свободу рук. Их политика в этой области направлена на то, чтобы жестко контролировать конкурентов – другие страны-производители оружия.

Американские правящие круги считают, что активное участие в разоруженческом процессе отвечает интересам национальной безопасности США лишь постольку, поскольку это и способствует закреплению их лидерства в мире.

Внутриполитическая борьба между демократами и республиканцами в целом не меняет вышеназванные приоритеты в этой области, основанные на долгосрочных национальных интересах США.

19.4. Российские национальные приоритеты

Представляется, что и Россия должна иметь национальную философию разоружения, построенную на национальных интересах и анализе тенденций развития своего геополитического и геостратегического положения в мире. В обозримом будущем она обязана учитывать позицию и влияние на ход мировых событий основных центров силы. К этим центрам относятся:

США, наращивающие потенциал ядерных и обычных вооружений при стремлении занять доминирующие позиции в современном мире.

Государства Западной Европы, интегрирующие экономические и военные возможности, стремящиеся к завоеванию самостоятельного места в мировой политике, но на ближайшую перспективу консолидирующиеся с США.

432

Государства Юга, особенно исламского мира, накопившие достаточно большое количество вооружений (некоторые из них обладают реальным потенциалом создания ядерного и химического оружия), проявляющие амбициозность,

агрессивность и непредсказуемость в своих действиях;

Китай, обладающий достаточно мощным экономическим и военным потенциалом и имеющий тенденцию к гегемонии в АТР.

Одновременно проблематика ограничения и сокращения вооружений должна рассматриваться также в контексте трех ключевых направлений: обеспечения национальной безопасности в рамках сохранения и укрепления стратегической стабильности, прекращения и предотвращения новых региональных войн и военных конфликтов; сохранения экономической и политической независимости, а также устойчивого демократического развития государства и общества; учета возможностей выполнения имеющихся договорных обязательств.

В ближайшие годы в силу целого ряда обстоятельств, прежде всего в результате явного ослабления военной угрозы, экономическое и внутриполитическое давление в пользу радикальных сокращений вооружений и глубокой военной реформы в России стало нарастать. В условиях перехода к рыночной экономике оказалась под вопросом и способность нашей страны эффективно соревноваться с США и с другими государствами НАТО в области развертывания новых видов и типов вооружений.

Ресурсы и финансовые средства стали распределяться в большей степени в соответствии с приоритетами национальной безопасности, утвержденными высшим законодательным органом страны, а не военно-промышленным комплексом, как в бывшем СССР.

Вместе с тем для России на обозримый период, как уже отмечалось выше,

жизненно необходимо сохранение статуса ядерной державы – не только для обеспечения безопасности, но и с точки зрения сохранения важных роли и места в иерархии международных отношений. В этой связи России форсировать вопрос о полном ядерном разоружении – даже на взаимной и всеобщей основе – было бы нецелесообразно189. Оптимальным вариантом ядерной стратегии России на текущий момент является вариант неагрессивного, ненаступательного и непровоцирующего (можно даже сказать «дружественного»), но вместе с тем

«правдоподобного» (сredible) сдерживания, ориентированного не только в сторону США, а «по всем азимутам» – своего рода российская вариация классической

189 Соображения, изложенные в предыдущем разделе настоящей главы, относятся к достаточно отдаленному будущему.

433

французской голлистской доктрины «разубеждения» (dissuasion) в противовес американской доктрине сдерживания путем устрашения (deterrence). Для обеспечения эффективности такой стратегии ядерные силы, унаследованные Россией от бывшего

СССР, не подходят: они избыточны в количественном и неадекватны в структурно-

организационном отношении. Будучи изначально основанными на многократно завышенных критериях «неприемлемого ущерба», они не соответствуют реальностям,

сложившимся в мире после окончания холодной войны (то же самое, впрочем, можно сказать и о ядерных силах всех других ядерных держав). Вместе с тем, реальности уже сложившегося стратегического взаимоотношения между Россией и США,

представления обеих сторон о стратегической стабильности требуют рассмотрения состояния взаимной безопасности сторон не только в категориях логики и здравого смысла, но и в категориях военного ядерного баланса. В противном случае отпала бы необходимость в договорах об ограничении и взаимном сокращении стратегических ядерных вооружений190.

Россия, также как Франция и Китай, не заинтересована в развертывании США национальной – пусть даже «тонкой» – системы ПРО, что объективно вело бы к частичному обесценению ядерных сил других ядерных держав и закрепляло бы за США господствующее положение в иерархии международных отношений. Однако помешать этому вряд ли удастся. В то же время уместно напомнить, что у России и США имеется формальная основа для продолжения переговоров о стратегической

стабильности и дальнейших сокращениях СНВ, в контексте которых, разумеется,

могут обсуждаться и вопросы ПРО. Это целый ряд совместных заявлений – от 8 января

1985 г., от 10 декабря 1987 г. и, наконец, от 1 июня 1990 г. В последнем из них наряду с целью проведения дальнейших переговоров ставилась задача укрепления стратегической стабильности через принятие целого ряда конкретных мер. В ходе таких переговоров можно было бы обсудить самые радикальные меры – о достижении уровня минимального ядерного сдерживания, а также вопрос о новой и соответствующей философии партнерства модели стратегического взаимоотношения между двумя странами, выходящей за пределы традиционного взаимного ядерного сдерживания. Конечно, сегодня США потеряли интерес к таким переговорам. Не исключено, однако, что этот интерес возродится в обозримом будущем, в особенности,

если Россия проведет должную модернизацию своих СЯС.

Крайне маловероятно, что КНР, Франция и Великобритания присоединятся в ближайшее годы к усилиям России и США по сокращению ядерных арсеналов. Эти

190 О режиме контроля над ядерными вооружениями см. десятую главу.

434

страны, однако, будут, конечно, участвовать в режиме нераспространения ядерного оружия, разрабатываемой Конвенции о прекращении производства расщепляющихся материалов для целей его создания и в Договоре о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, а также в других многосторонних соглашениях, связанных с ядерным оружием. Вероятно, эти страны можно побудить соблюдать сдержанность в наращивании и совершенствовании своего ядерного оружия (в идеале – ядерное замораживание). Однако собственно ядерное разоружение, а соответственно,

переговоры о нем, в обозримой перспективе будут и впредь носить двусторонний характер.

В развитие идеи стратегической открытости России 12 октября 2007 г.

В.Путиным была выдвинута инициатива о придании глобального характера Договору

между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей

дальности (ДРСМД). На 62-й сессии ГА ООН совместно с США выступили с призывом ко всем странам, обладающим ракетными возможностями, присоединиться к такому многостороннему режиму.

Практически совпадают национальные интересы России и США в вопросах

нераспространения ОМУ и ракетного оружия, а также экспортного контроля. Что же касается торговли оружием, то Россия, будучи главным конкурентом США на рынках вооружений, выступает за гораздо более жесткие ограничения в этой сфере, чем те, о

которых удалось договориться основным экспортерам (Россия, США, Франция,

Великобритания, Китай) в 90-е годы ХХ века. Кроме того, Россия предлагает США начать серьезное военно-техническое сотрудничество, не исключающее совместное создание вооружений с перспективой продвижения их на рынки третьих стран. К этому США, однако, не готовы.

Россия выступает за модернизацию режима ограничения и сокращения

обычных вооружений в Европе. Однако ввиду упорного нежелания стран НАТО ратифицировать Соглашение об адаптации ДОВСЕ был поставлен вопрос о приостановлении действия для России первоначального Договора образца 1990 года.

Созванная по инициативе российской стороны в июне чрезвычайная конференция государств-участников ДОВСЕ не дала результатов. 12 декабря 2007 г. Россия была вынуждена приостановить действие Договора. В то же время мы заявили о готовности возобновить действие Договора в случае вступления в силу Соглашения об адаптации и достижения договоренности о комплексе мер по восстановлению жизнеспособности режима ДОВСЕ.

435

В Концепции внешней политики РФ от 12 июля 2008 г. расставлены следующие приоритеты России в части ограничения вооружений и разоружения:

«Россия последовательно выступает за снижение роли фактора силы в международных отношениях при одновременном укреплении стратегической и региональной стабильности. В этих целях Российская Федерация:

неукоснительно соблюдает свои международные обязательства по международным договорам в сфере нераспространения оружия массового уничтожения, контроля над вооружениями и разоружения, а также принимает меры по укреплению доверия в военной сфере; участвует в разработке и заключении новых договоренностей в этих областях, отвечающих ее национальным интересам, на основе принципов равноправия и неделимости безопасности;

подтверждает неизменность своего курса на развитие многосторонних основ нераспространения ядерного оружия, других видов оружия массового уничтожения и средств их доставки; выступает за соблюдение Договора о нераспространении ядерного оружия, Конвенции о запрещении разработки,

производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и

токсинного оружия и об их уничтожении, а также Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении; активно участвует в международных усилиях в сфере контроля за оборотом материалов и технологий двойного назначения;

содействует скорейшему вступлению в силу Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний; выступает за создание глобального режима ракетного нераспространения на основе юридически обязывающей договоренности;

готова вести переговоры со всеми ядерными державами в целях сокращения стратегических наступательных вооружений (межконтинентальные баллистические ракеты, баллистические ракеты на подводных лодках и тяжелые бомбардировщики, а также размещенные на них боезаряды) до минимального уровня, достаточного для поддержания стратегической стабильности;

выступает за недопущение вывода оружия в космос, за создание системы коллективного реагирования на возможные ракетные угрозы на равноправной основе и против односторонних действий в области стратегической противоракетной обороны, дестабилизирующих международную обстановку;

436

считает, что фундаментальные тенденции современного развития, включая нарождающуюся многополярность, и диверсификация рисков и угроз подводят к выводу о том, что решение проблем стратегической стабильности не может более оставаться только сферой взаимоотношений между Российской Федерацией и США. Объективно приходит время открыть эти рамки для ведущих государств, прежде всего ядерных, заинтересованных в совместных действиях, направленных на обеспечение общей безопасности. В этом - смысл стратегической открытости, лежащей в основе российских инициатив, в

частности по коллективному противодействию возможным ракетным угрозам Европе и по приданию глобального характера режиму Договора между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности 1987 года;

последовательно выступает за недопущение гонки вооружений,

противодействует попыткам создания и развертывания дестабилизирующих, в

том числе новых видов, вооружений: ядерных зарядов малой мощности,

межконтинентальных баллистических ракет с неядерными боеголовками, систем стратегической противоракетной обороны;

уделяет особое внимание обеспечению международной информационной безопасности в качестве важного элемента укрепления стратегической стабильности;

поддерживает международные усилия по противодействию незаконному обороту легкого и стрелкового оружия;

намерена и далее содействовать укреплению региональной стабильности в Европе путем участия в процессах ограничения и сокращения обычных вооруженных сил, а также применения мер укрепления доверия в военной области на основе соблюдения принципа равной безопасности всех сторон».191

19.5. Договор ОВСЕ и региональная стабильность

Россия заинтересована в укреплении стабильности в сфере обычных вооруженных сил и вооружений, а потому – в дальнейшей модернизации Договора ОВСЕ. В этом вопросе интересы России и США частично совпадают. В частности, в

90-е годы ХХ века было достигнуто российско-американское соглашение,

предоставляющее России право, исходя из складывающейся ситуации на Кавказе,

191 Концепция внешней политики Российской Федерации. Официальный сайт Президента РФ.

437

размещения там дополнительного, сверхнормативного контингента войск и вооружений с их последующим сокращением в течение трех лет до установленного Договором количества. При этом Псковская, Волгоградская, Краснодарская и Ростовская области Российской Федерации были исключены из ряда районов, на которые распространяется действие положений о фланговых ограничениях. Внесение подобных изменений в Договор позволило России проводить более гибкую и эффективную политику в отношении поддержания стратегической стабильности в стране и, в частности, в южном ее регионе. Одновременно с решением флангового вопроса американцы и турки разблокировали решение по уничтожению техники за Уралом.

Решение проблемы флангов на основе российско-американских договоренностей способствовало дальнейшему укреплению европейской безопасности и позволило приблизить к реальности расстановку сил, складывающуюся после распада ОВД и бывшего Советского Союза. Помимо географического изменения фланговой зоны в 90-е годы удалось решить вопросы ограничений на вооружения в районах,

выведенных из зоны, и дополнительных обязательств по инспекциям и уведомлениям в этих районах.

Адаптированный ДОВСЕ представляет собой многостороннюю юридически обязывающую договоренность в сфере контроля над вооружениями, лишенную отпечатков былого блокового противостояния в Европе. В частности, новый документ переходит к индивидуальным обязательствам стран-участниц, препятствует дестабилизирующим накоплениям техники, более эффективно предотвращает возможность «перелива» вооружений из одного региона в другой, передачи квот вооружений от одного участника другому. Отныне для каждого участника устанавливается фиксированный национальный уровень, а для каждого европейского участника – также и фиксированный территориальный уровень.

Приняты также односторонние обязательства о пониженных территориальных уровнях вооружений Польши, Венгрии, Чехии и Словакии; территориальные уровни этих стран, а также Германии, Украины и Белоруссии не будут пересматриваться в сторону повышения. Страны НАТО, в соответствии с Заключительным актом переговоров об адаптации ДОВСЕ, обязались не размещать на постоянной основе существенные боевые силы на территории новых членов, включая авиацию. Со своей стороны, Россия взяла политические обязательства о сдержанности в размещении сил на территории Калининградской и Псковской областей, о выводе излишков вооружений из Грузии и всех вооружений из Молдавии. Все эти обязательства, хотя и

438

носят политический характер и не подлежат ратификации, являются частью «пакета»,

формирующего единый режим адаптированного ДОВСЕ.

Дальнейшая модернизация Договора напрямую связана с расширением НАТО.

Возникает вопрос: в чем смысл такого контроля над вооружениями, при котором, с

одной стороны, военные потенциалы «старых» членов какого-либо альянса сокращаются, но при этом его совокупный потенциал существенно возрастает в результате расширения? Появляются серьезные сомнения в целесообразности и справедливости такого процесса. Так, кстати, рушится одна из двух опор НАТО

(вспомним, что еще согласно доктрине Армеля, контроль над вооружениями, наряду с обороной, являлся фундаментальной функцией альянса). Переход ряда стран из одной группы государств в другую опрокидывает баланс военных сил в Европе, а также почти полностью разрушает его несущую – количественную конструкцию. Разрушается и географическая основа Договора. А вступление в НАТО прибалтийских государств противоречит не только духу и букве Договора, но и договоренности 1991 года об исключении их территории из района применения Договора: условием такой договоренности было взаимопонимание о том, что в этом стратегически важном для безопасности России районе не должна размещаться ограничиваемая Договором военная техника, в том числе иностранные войска и тяжелые вооружения. Прибалты не подписывали ДОВСЕ, поэтому их вступление в НАТО требует новой адаптации Договора. В противном случае, их территория превратится в «серую зону», лишенную контроля.

Прием в НАТО новых членов подрывает предусмотренный Договором региональный подход к размещению обычных вооружений, в частности, принцип понижающейся концентрации вооружений в центре Европы. С другой стороны,

вступление в НАТО Румынии и Болгарии (а в перспективе, возможно, и других балканских стран) привело к глубокому региональному дисбалансу на южном фланге района применения Договора. Договор, хотя и не напрямую, запрещает развертывать вооружения государств одной группы на территории государств, принадлежащих к другой группе. Вступление в НАТО бывших государств ОВД, безусловно, требует от них обязательств, подтверждающих это положение. Наконец, подрывается политическая основа Договора, изложенная в его преамбуле.

Все эти обстоятельства и заставили политическое руководство России приостановить свое участие в ДОВСЕ в декабре 2007 г. Однако такая мера,

вытекающая их национальных интересов России, не должна вести к полному и окончательному распаду режима ограничения обычных вооруженных сил в Европе.

439

Следует не разрушать Договор, а добиваться того, чтобы он в обновленном виде стал одной из центральных опор будущей системы евробезопасности. Сейчас же он – даже в адаптированном виде – представляет собой не более чем фундамент для строительства действительно стабильного военного баланса в Европе, составляющего один из компонентов принципиально новой системы коллективной безопасности на континенте. Если «вакуум» безопасности, который якобы ощущается в отдельных частях Европы будет заполняться экспансией НАТО, а не новыми существенными мерами по контролю над вооружениями, – мы придем к новому расколу Европы и связанной с ним регенерацией стереотипов холодной войны.

В процессе перехода к новой структуре политических и военно-политических отношений в Европе должен, очевидно, измениться и концептуальный подход к задачам и существу мер доверия применительно к обычным вооруженным силам. Уже достигнутые договоренности на этот счет при всей их значимости явились продуктом завершающего периода холодной войны и одним из первых шагов к преодолению сверхподозрительности европейских стран в отношении военной деятельности друг друга. Предметом обсуждения на будущих переговорах могло бы стать превращение района применения мер доверия и безопасности в «единое пространство безопасности» по аналогии с единым правовым, экономическим и другими пространствами. Исходя из расширенного толкования понятия безопасности как включающего наравне с ликвидацией военной угрозы устранение региональных конфликтов и очагов напряженности, следовало бы попытаться органично вплести в ткань будущих договоренностей систему устойчивости военно-политической обстановки в районе применения. Было бы целесообразно совместно продумать и такие вопросы, как выполнение обязательств в кризисных ситуациях, сотрудничество и взаимопомощь в ликвидации вооружений и осуществлении инспекционной деятельности. Наконец возникает вопрос о качественных аспектах вооружений, которые пока никак не регламентируются.

Наконец, логика сокращений обычных вооруженных сил в Европе должна вести к снижению и роли военно-морских сил НАТО как противовеса былому

«превосходству» ОВД на суше. В 80-е годы ХХ века СССР, как известно, активно ставил вопрос о начале переговоров по ВМС, разговор на которых в контексте европейской безопасности мог бы пойти в первую очередь о снижении способности флотов участвовать в сухопутных операциях, наносить удары по берегам противника,

предпринимать крупные десантные операции, а также о существенном сокращении ядерного противостояния на морях, а затем и ликвидации ядерных вооружений ВМС и

440

ВМФ. США тогда категорически отвергали эту идею. В нынешних условиях рассчитывать на такие переговоры тем более нереалистично.

19.6. Контроль над вооружениями и фактор военной силы

До настоящего времени усилия на различных переговорных форумах носили разрозненный, нескоординированный характер, не были объединены единым замыслом. В условиях взаимозависимости всех аспектов безопасности это существенно препятствовало достижению прогресса в каждой из областей разоружения в сроки,

которые диктовала стремительно меняющаяся жизнь. Зачастую проблемы решались с большой, можно даже сказать, нерациональной, тратой сил, некоторые откладывались,

как говорится, «на потом». В результате терялось время, а гонка вооружений уходила

«в отрыв». За рамками переговоров остались целые направления развития вооружений,

способные если не перечеркнуть, то в значительной мере обесценить многое из уже сделанного.

Все это вызывает понятное беспокойство в политических и военных кругах целого ряда государств, в том числе и России. Неопределенность среднесрочных и долгосрочных перспектив военно-стратегической обстановки всегда побуждало проявлять повышенную осторожность при принятии решений, затрагивающих сферу безопасности, а у известной части общественности порождало сомнения в правильности взятого курса на глубокие сокращения вооруженных сил и вооружений.

Предсказуемость в развитии военно-стратегической обстановки в равной мере важна для всех государств. Оценка ее вероятных перспектив оказывает непосредственное влияние на характер бюджетных приоритетов, военного строительства, долгосрочных военных программ. Когда прогноз неверен или перспективы неясны, военное планирование может пойти по «наихудшему сценарию»,

приводя к раскручиванию новых витков гонки вооружений, что случалось не один раз.

Видимо, настала пора задуматься над совместной концепцией безопасности и разоружения, в равной мере отвечающей интересам всех государств-участников переговоров по разоружению. Тогда военно-стратегическая перспектива будет просматриваться далеко вперед, и переговоры станут более целеустремленными, а,

следовательно, во многом более эффективными.

Возможно ли решить эту проблему и если да, то какими средствами?

Думается для этого важно иметь в виду, что разоружение – это не самоцель, а лишь один из инструментов строительства безопасного мира. Но оно становится таковым лишь