2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

481

блока становятся еще девять стран Восточной Европы: Литва, Латвия, Эстония,

Словакия, Словения, Румыния, Болгария, Македония. И вновь Россия глотает

«подслащенную пилюлю» - в мае 2002 г. заключает Римскую Декларацию с НАТО,

которая учреждает уже новый орган – Совет Россия-НАТО (СРН). В документах декларируются «особые отношения» России и НАТО, предусматриваются консультации сторон по вопросам международной безопасности, что внешне выглядит как ассоциированное партнерство России с альянсом.

Сегодня – на повестке дня уже «третья волна» расширения НАТО на Восток.

Теперь в очереди стоят не просто бывшие советские республики, но партнеры России по организациям коллективной безопасности СНГ – Украина, Молдавия и Грузия

(которая, впрочем, после вооруженного конфликта в Южной Осетии в августе 2008 г.

заявила о своем выходе из СНГ).

Таким образом, стало совершенно очевидно, что единственная новая политическая миссия НАТО – это ее расширение, причем в сторону России. Как же новому политическому руководству России оценивать эту ситуацию?

В новой Концепции внешней политики Российской Федерации от 12 июля 2008

г. говорится: «Реально оценивая роль НАТО, Россия исходит из важности поступательного развития взаимодействия в формате Совета Россия - НАТО в интересах обеспечения предсказуемости и стабильности в Евро-Атлантическом регионе, максимального использования потенциала политического диалога и практического сотрудничества при решении вопросов, касающихся реагирования на общие угрозы, - терроризм, распространение оружия массового уничтожения,

региональные кризисы, наркотрафик, природные и техногенные катастрофы.

Россия будет выстраивать отношения с НАТО с учетом степени готовности альянса к равноправному партнерству, неукоснительному соблюдению принципов и норм международного права, выполнению всеми его членами взятого на себя в рамках Совета Россия - НАТО обязательства не обеспечивать свою безопасность за счет безопасности Российской Федерации, а также обязательств по военной сдержанности.

Россия сохраняет отрицательное отношение к расширению НАТО, в частности к планам приема в члены альянса Украины и Грузии, а также к приближению военной инфраструктуры НАТО к российским границам в целом, что нарушает принцип равной безопасности, ведет к появлению новых разъединительных линий в Европе и противоречит задачам повышения эффективности совместной работы по поиску

482

ответов на реальные вызовы современности»215.

Но ведь в изложенной здесь позиции нет ровным счетом ничего нового.

Подобные заявления мы делали и в 1995, и в 2001, и в 2007 гг. За эти годы мы ни на йоту не приблизились к реальному партнерству с НАТО, а тем более, не добились ее трансформации.

Более правильной была бы, на наш взгляд, полная деидеологизация наших отношений с альянсом в контексте широкого и одновременно прагматичного видения международных процессов, протекающих в Европе и в мире в целом, а также в контексте правильного понимания наших национальных интересов.

Следует помнить, что Россия, будучи неотъемлемой частью европейской цивилизации, в то же время является ее особым смысловым пространством.

Собственно говоря, именно этим она и интересна Западу. Она – оппонент Запада в глобальном развитии в рамках единой цивилизационной парадигмы. И Россия, и Запад

– лишь составные части общеевропейского, а еще шире – общечеловеческого Универсума, который не имеет ничего общего с унифицированным человечеством. В

этом – философские основы российской позиции в отношении НАТО, которые ни в коем случае нельзя размывать. Согласившись с расширением западной НАТО без своего участия, Россия согласилась бы с тем, что российское смысловое пространство периферийно по отношению к западному. Подав заявку в западную (не модернизированную) НАТО, Россия признала бы, что лишена собственного смысла,

своей идентичности.

НАТО пока представляет собой «силу без мандата» (в то время как ОБСЕ – это

«мандат без силы»). Расширение НАТО, прежде всего приближение ее военной инфраструктуры к российским границам, противоречит национальным интересам лишь постольку, поскольку объективно подрывает усилия по созданию системы коллективной безопасности в Европе с участием России и приводит к появлению на европейской политической карте новых разделительных линий. Основополагающий акт, подписанный в Париже в 1997 году, открывал для Российской Федерации возможность так построить свои отношения с альянсом, чтобы вести дело к изменению характера Североатлантического блока, добиваясь превращения его в элемент общеевропейского механизма безопасности216. Он, однако, как и предсказывали многие российские и зарубежные эксперты в 1997 году, оказался лишь красивой декларацией.

Созданный тогда совместный Постоянный Совет Россия – НАТО стал лишь

215Концепция внешней политики Российской Федерации. Официальный сайт Президента РФ.

216См. Кортунов С.В. Имперские амбиции и национальные интересы. М., 1998, с.82-137.

483

«бумажной» организацией, которая не принесла удовлетворения никому. Такое развитие событий подтвердило, что для успешного взаимодействия между Россией и НАТО требуется встречное движение со стороны НАТО в первую очередь в сторону ее обновления, радикальной трансформации. Тогда НАТО могла бы стать военной составляющей формирующейся системы евробезопасности217.

Трансформация – процесс длительный, он должен развиваться не импульсивно,

а поэтапно и осмысленно. При этом Россия способна сама предложить концептуальные основы такой трансформации. В общих чертах они могли бы заключаться в следующем.

В доктринальной области она предполагала бы, во-первых, пересмотр провозглашенного в 1991 году принципа обороны в той части, которая предусматривает сохранение потенциала наращивания боевых возможностей блока и перенос акцентов и приоритетов на провозглашенные тогда же принципы диалога и сотрудничества. Во-вторых, отказ от подхода к России как к основному фактору риска.

В-третьих, переориентацию блока от подготовки всеобщей войны, в том числе с применением ядерного оружия, на подготовку к действиям «по вызову» в интересах прежде всего миротворческих операций под эгидой Организации Объединенных Наций или политических структур европейской безопасности. И, в-четвертых, изменение сути всех стратегических и оперативно-стратегических концепций от ориентации на противоборство по линии Запад-Восток на более универсальный подход, направленный на способность к коллективному реагированию на реальные потенциальные угрозы,

вызовы и риски, характерные для современной геополитической ситуации.

В области стратегического планирования первоочередными шагами по трансформации НАТО могли бы быть – отход от практики подготовки резервов,

рассчитанных на затяжную войну; ограничение масштабов подготовки резервов с потребностями восполнения только сил реагирования; ограничение направленности строительства объединенных вооруженных сил НАТО только исходя из необходимости решения задач по подготовке и проведению миротворческих операций; свертывание программ развития инфраструктуры на восточном направлении, имеющим конкретную привязку к конкретным театрам военных действий. В принципе, целесообразен отказ от

«нарезки» территории на театры военных действий.

Наконец, в области оперативного планирования и боевой подготовки

реальной трансформации НАТО будет отвечать определение в качестве первоочередных для этой структуры миротворческих функций, выполняемых в строгом

217 Стратегия для России: повестка дня для Президента-2000. М., 2000, с 89-94.

484

соответствии с решениями ООН и ОБСЕ и под их политическим контролем.

Достаточно перспективным механизмом гармонизации национальных интересов в масштабе региона является созданный в 2002 году Совет Россия-НАТО (СРН)218.

Комплекс взаимодействия с Североатлантическим альянсом выстраивается через механизм Совета Россия-НАТО (СРН), созданный в соответствии с Римской декларацией от 28 мая 2002 года.

В рамках политического диалога Россия ставит перед партнерами вопросы,

касающиеся планов дальнейшего расширения и трансформации НАТО,

реконфигурации военного присутствия в Европе, создания баз на территории новых членов. В работе по укреплению взаимного доверия большое значение имеет практическое сотрудничество по линии СРН между военными в целях повышения оперативной совместимости войск (сил), в том числе для обеспечения взаимодействия миротворческих контингентов. Среди других приоритетных проектов – сотрудничество в области контроля за воздушным движением; формирование потенциала реагирования на террористические акты и другие чрезвычайные ситуации; налаживание военно-

технических связей; подготовка кадров для антинаркотических структур Афганистана и стран Центральной Азии.

Формат СРН может дать возможность полноценного участия России в процессе выработки решений в области безопасности при определенности цели совместной деятельности; определенности по направлениям совместной деятельности СРН,

соответствующих реальным проблемам и вызовам безопасности; выработке процедур подготовки и принятия решений, обеспечивающих полноправное участие в них России.

Важно уже то, что государства-члены Совета работают как партнеры, на основе принципов консенсуса. Деятельность СРН может стать важным фактором стабильности и предсказуемости в отношениях с альянсом. Существенный прогресс уже достигнут в становлении главных “опор” СРН – политического диалога и практического сотрудничества.

Цель совместной деятельности, по всей видимости, должна состоять в обеспечении безопасности (в широком толковании этого термина) на всем евроатлантическом пространстве с учетом имеющихся и потенциальных вызовов, и

угроз. Равное участие должно предполагать и равную ответственность за принимаемые решения.

218 Будем надеяться, что он более перспективен, чем ликвидированный Совместный Постоянный Совет 1997 года. Некоторые эксперты, однако, считают, что данная идея появилась лишь с целью умиротворения России перед очередной волной расширения НАТО, как это было ранее с Программой партнерства ради мира и Совместным Постоянным Советом 1997 года.

485

Для выработки общих взглядов и принципиальных подходов к обеспечению безопасности необходимы совместные концептуальные документы. Возможно, есть смысл разработать общую концепцию безопасности и на ее основе концепции по основным направлениям обеспечения безопасности (борьба с международным терроризмом, миротворческая деятельность, противодействие распространению оружия массового уничтожения и т. д.). Разработка таких документов позволит прояснить отношения к ключевым проблемам обеспечения безопасности, выявить общие и разногласные позиции, создать надежную основу для выработки решений на основе консенсуса.

В соответствии с Заявлением Совета Россия – НАТО от 28 мая 2002 года

(«Римская декларация»), стороны договорились предпринимать следующие усилия по сотрудничеству.

Борьба против терроризма: укреплять сотрудничество на основе многопланового подхода, включая совместные оценки угрозы терроризма для безопасности в евроатлантическом регионе, сфокусированные на конкретных угрозах,

например, вооруженным силам России и НАТО, гражданской авиации или объектам инфраструктуры, имеющим критически важное значение; в качестве первого шага провести совместную оценку террористической угрозы миротворческим силам России,

НАТО и государств-партнеров на Балканах.

Кризисное регулирование: укреплять сотрудничество, в т. ч. на основе регулярных обменов мнениями и информацией о миротворческих операциях, включая продолжение сотрудничества и консультаций по ситуации на Балканах; развития оперативной совместимости национальных миротворческих контингентов, в том числе на основе совместных или скоординированных инициатив по подготовке; дальнейшей разработки общей концепции совместных миротворческих операций Россия – НАТО.

Нераспространение: расширять и укреплять сотрудничество в противодействии распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки и содействовать укреплению существующих договоренностей в области нераспространения на основе структурированного обмена мнениями, ведущего к выработке совместных оценок глобальных тенденций распространения ядерных,

биологических и химических веществ, и обмена опытом с целью изучения возможностей для активизации практического сотрудничества по защите от ядерных,

биологических и химических веществ.

Контроль над вооружениями и меры укрепления доверия: напоминая о вкладе контроля над вооружениями и мер укрепления доверия и безопасности в

486

стабильность в евроатлантическом регионе и подтверждая приверженность Договору об обычных вооруженных силах в Европе как краеугольному камню европейской безопасности, сотрудничать с целью ратификации всеми государствами-участниками Соглашения об адаптации ДОВСЕ и его вступления в силу, что открывает возможность присоединения к нему государств, не являющихся участниками ДОВСЕ; продолжить консультации по ДОВСЕ и Договору по открытому небу; продолжить консультации экспертов по ядерным вопросам России и НАТО.

ПРО ТВД: углублять консультации по противоракетной обороне ТВД, в

частности по концепциям, терминологии, системам и их способностям, проводить анализ и оценку возможных уровней совместимости соответствующих систем ПРО ТВД, а также изучить возможности интенсивного практического сотрудничества,

включая совместную подготовку и проведение учений.

Поиск и спасание на море: осуществлять мониторинг выполнения Рамочного документа Россия – НАТО по спасанию экипажей подводных лодок и продолжать продвигать сотрудничество, транспарентность и доверие между Россией и НАТО в области поиска и спасания на море.

Сотрудничество между военными и в сфере военных реформ: углублять сотрудничество между военными и добиваться совместимости на основе совершенствования совместной подготовки и учений, проведения совместных показов и испытаний; изучить возможность создания интегрированного центра военной подготовки Россия – НАТО для миссий по противодействию вызовам XXI века;

углублять сотрудничество в области военных реформ и их экономических аспектов,

включая конверсию.

Чрезвычайное гражданское планирование и реагирование:

совершенствовать механизмы будущего сотрудничества Россия – НАТО в области чрезвычайного гражданского реагирования. Первоначальные шаги будут включать обмен информацией о недавних стихийных бедствиях и обмен информацией по мерам устранения последствий воздействия ОМУ.

Новые угрозы и вызовы: в дополнение к вышеперечисленным областям изучить возможности противодействия новым вызовам и угрозам для безопасности в евроатлантическом регионе в рамках деятельности Комитета НАТО по вызовам современному обществу; инициировать сотрудничество в области гражданского и военного контроля за воздушным пространством и расширять научное сотрудничество.

Основные направления совместной деятельности, как ожидается, будут корректироваться по мере появления новых вызовов и угроз и исчезновения старых.

487

Противодействие транснациональному терроризму по вполне понятным причинам ставится на первое место. Однако при этом необходимо учитывать, что данное направление деятельности связано с выполнением мероприятий, значительная часть которых не только не требует, но и не может сопровождаться их достаточной открытостью и публичностью. Реальная борьба с транснациональным терроризмом – задача, в основном, спецслужб. Взаимодействие спецслужб – сфера достаточно деликатная и степень такого взаимодействия может быть определена решениями на уровне президентов. Имеющиеся предложения о создании специального Центра по обмену информацией вряд ли имеет хорошие перспективы. Как показал имеющийся опыт, один лишь обмен разведывательной информацией эффекта не дает, а

предоставляемая для обмена информация, как правило, является малоценной. Отчасти это обусловлено тем, что представленная информация может раскрыть источник ее получения, а это уже судьбы конкретных людей. Поэтому определенные ограничения на предоставление информации для взаимообмена неизбежны. Иное дело, когда речь идет о долговременной совместной работе, когда задача сбора информации относится тоже к области совместной деятельности. Скорее всего, успешное решение задач борьбы с терроризмом возможно только при условии формирования некой совместной структуры. В ее функции должен входить:

анализ причин, порождающих транснациональный терроризм; выработка рекомендаций по их устранению; оценка угроз проявления терроризма, в

том числе возможных методов, способов и средств совершения террористических актов;

планирование и проведение операций по ликвидации транснациональных террористических организаций и предотвращению террористических актов;

организация подготовки специальных подразделений и специалистов для борьбы с террористическими организациями.

Важность взаимодействия в сфере борьбы с транснациональным терроризмом обусловлена и тем фактом, что она, так же как и миротворчество, может быть использована для военного вмешательства при решении политических задач отнюдь не связанных с терроризмом. Поэтому необходима разработка юридических документов,

регламентирующих действия в этой сфере.219

В сфере кризисного урегулирования уже накоплен богатый практический опыт.

Тем не менее, нуждаются в проработке и юридическом закреплении вопросы

219 О противодействии международному терроризму см.пятнадцатую главу.

488

совместной подготовки миротворческих операций. Прежде всего это касается оценки обстановки, взаимодействия на этапе принятия решений с ООН, ОБСЕ и при планировании операций. Особое внимание должно быть уделено порядку привлечения сил и средств для проведения операции, организации управления и всех видов обеспечения операций, включая информационное. Есть смысл проработать и вопрос возможного включения российских подразделений в состав одного из совместных корпусов. Это могут быть части из состава российской группировки в Калининградской области. К области совместной деятельности должны быть отнесены

имероприятия оперативной подготовки, планирования и проведения учений,

организации подготовки специалистов на специальных курсах и в учебных центрах. То,

как сейчас планируются и проводятся учения по тематике миротворческих операций,

ничего, кроме раздражения с российской стороны вызвать не могут. Так, например,

ежегодные осенние учения НАТО строятся на сценарии военно-политической обстановки,

в которой без труда угадывалась потенциальная угроза одной из прибалтийских стран со стороны России. Не вызывает положительных эмоций и весенние учения НАТО, когда на северном фланге НАТО отрабатываются задачи по отражению агрессии опять же со стороны России.

Должен быть создан реально действующий механизм консультаций и практического взаимодействия в деятельности по поддержанию мира, включая вопросы подготовки, планирования и осуществления операций по поддержанию мира. В случае совместного участия России и НАТО в операциях по поддержанию мира решения тоже принимаются совместно. Вместе с тем в документах Совета Россия – НАТО должно быть зафиксировано принципиальное положение о том, что военная сила может применяться только с санкции Совета Безопасности ООН. Необходимо зафиксировать возможность участия России в создаваемых многонациональных оперативных силах (МОС).

Важным направлением совместной деятельности является сотрудничество в области нераспространения, контроля над вооружениями и ПРО ТВД (вопросы

«классической» повестки дня). В качестве перспективной следует упомянуть также сферу военно-технического сотрудничества в отношениях Россия – НАТО. Для России она является наиболее болезненной в связи с расширением Североатлантического альянса: Россия оказалась вытеснена с рынка вооружений государств центральной и восточной Европы. Ощутимы преграды даже в вопросах поставки запасных частей и в модернизации вооружений советского образца государств, входивших ранее в состав стран Варшавского договора. Должен быть разработан какой-то механизм, который бы снял препятствия по участию России в модернизации, находящихся у ряда государств

489

вооружений советского образца. В тоже время, российская оборонная промышленность готова к выпуску современных образцов вооружений и военной техники,

соответствующих натовским стандартам. В принципе, международное сотрудничество в области вооружений было предусмотрено в качестве одной из областей сотрудничества, но реального продвижения в этой области Россия до сих пор не ощутила. По всей видимости, без участия России в деятельности Конференции национальных руководителей по вооружениям НАТО, в этом вопросе прогресса достигнуть не удастся. Вполне понятно, что реальные заказы могут быть получены в результате конкурентной борьбы и Россия вполне способна выиграть заказы, но для этого необходимо быть допущенными к этой борьбе. Одновременно, с российской стороны было бы целесообразно проработать вопрос военно-технического сотрудничества с теми 6 странами НАТО, которые имеют договор о совместной разработке и производстве вооружения и военной техники. От возможной кооперации России с этими странами выиграли бы все.

Не исключено, что военно-техническое сотрудничество может получить свое развитие в рамках работ по ЕвроПРО. Но этому должен предшествовать совместный анализ угроз, как это и предусмотрено российскими предложениями. Если эти угрозы реальны, то должны быть разработаны концептуальные аспекты создания нестратегической системы ПРО европейского континента и только после этого может быть начата проработка технических вопросов.

К области совместных разработок в военно-технической сфере могут быть отнесены и технические средства по проведению операций спасения, в том числе на море, а также по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе террористических актов с использованием нетрадиционных способов их осуществления.

Ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций является одной из областей сотрудничества, в которой уже есть положительные сдвиги и возможна неплохая перспектива развития. В том числе есть и новые задачи; Так борьба с транснациональным терроризмом требует организации проведения совместных научных исследований по выявлению материалов или систем гражданского назначения для осуществления террористических актов, методов противодействия их применению в террористических целях, а также по организации ликвидации последствий совершенных террористических актов.

Процедуры подготовки и принятия решений в формате СРН должны опираться не только на регулярный характер работы этого органа с разным уровнем

490

представительства (рабочего, на уровне постоянных представителей, и высокого, на уровне глав государств, министров иностранных дел, министров обороны), но и на работу в соответствующих рабочих органах более низкого уровня на постоянной основе. То есть представители России должны работать в тех штатных подразделениях органов управления НАТО, которые имеют отношение к ранее перечисленным направлениям совместной деятельности, либо во вновь создаваемых структурах, если в их создании есть необходимость.

Если все предусмотренные Римской декларацией процедуры будут неукоснительно соблюдаться, то они создадут основу для создания равноправного механизма взаимодействия России и НАТО в вопросах европейской безопасности. На данном этапе исторического развития, по всей вероятности, консультации в рамках

«двадцатки» представляют собой единственно возможный механизм гармонизации национальных интересов России и стран – членов НАТО. Это, однако, лишь паллиатив,

а не решение данной сложной проблемы. Решением же проблемы является реальная трансформация НАТО в новую евроатлантическую организацию, в которой могла бы участвовать сама Россия.

Реальная адаптация НАТО к новым условиям в сфере безопасности может быть реализована только в случае его готовности к равноправному партнерству с другими странами и региональными организациями. Одним из показателей такой готовности может служить реакция НАТО на многократные предложения российской стороны о налаживании взаимодействия с ОДКБ в борьбе с наркотеррористической угрозой,

исходящей с территории Афганистана. Наше отношение к трансформации НАТО будет зависеть от того, в каком направлении пойдет этот процесс после рижского саммита альянса, состоявшегося в ноябре 2006 года, насколько будут соблюдаться принципы международного права, включая прерогативы СБ ООН, на деле, а не декларативно учитываться интересы безопасности России. Превращение НАТО из замкнутого военного блока в более современную организацию, занимающуюся реальными, а не мнимыми угрозами безопасности, способствовало бы укреплению международной и европейской стабильности.

На данный момент нет ни одной площадки (за исключением операции “Активные усилия” в Средиземном море), где Россия и НАТО участвовали бы в совместных операциях. Вместе с тем ведется работа по созданию общих потенциалов, которая может привести к положительным результатам. В случае необходимости совместных действий “в поле” важно, чтобы Россия была к этому готова. Поэтому целесообразно последовательно повышать оперативную совместимость на основе выработки