Глава 3. Перспективы управления государственным долгом в рф

Одной из сильных сторон российской экономики является фантастически низкий по современным меркам государственный долг. Даже после столь глубокого падения обменного курса рубля и, соответственно, размера экономики в долларовом эквиваленте отношение валового долга к ВВП не достигнет и отметки 15% (по состоянию на начало 2014). Для сравнения, отношение долга к ВВП в США в 2013 году составляло 104,5%, в Японии – 243,2%, в Германии – 78,1%, в Великобритании – 90,1%, во Франции – 93,5%, в Италии – 132,6%, даже в Китае и Индии – 22,4 и 66,7% соответственно.

Таким образом, в результате проведения российским правительством политики сокращения государственного долга сформирован огромный резерв потенциальных заимствований государства [6]. В случае необходимости отношение его долга к ВВП совершенно безболезненно можно увеличить как минимум до 60%, или практически на 1 трлн. долл. (разумеется, такое увеличение невозможно произвести одномоментно, потребуется довольно длительный период). Этот ресурс многократно превышает даже накопленные бюджетные фонды (в сумме составляющие примерно 16% ВВП). Он может позволить правительству не беспокоиться о бюджетном дефиците в течение многих лет.

Однако таким преимуществом воспользоваться крайне затруднительно. После присоединения Крыма для России закрылись внешние рынки капитала, а на внутреннем рынке произошло заметное удорожание денег. Так что с реализацией заемного потенциала государству, скорее всего, придется подождать.

В частности, неизбежным следствием увеличения государственных займов станет резкое увеличение стоимости обслуживания долга, а массированное предоставление государственных гарантий под проекты отечественных кредитных организаций и корпораций чревато «суверенизацией рисков». И то и другое приведет к выходу российского государственного долга на более высокий уровень, который продолжит быстро расти, и, в конечном счете – к разбазариванию долгового потенциала.

Россия, несмотря на тяжелые времена, остается кредитоспособной и может обслуживать свой внешний долг, который является одним из самых низких в мире [8]. Так, по оценкам Минэкономразвития, внешний долг РФ составляет 11% ВВП. При этом резервы России выше 450 млрд. долларов, что позволяет сохранять уровень долга таким низким. Для сравнения: в Греции уровень долга составляет 179% ВВП.

Таким образом, Россия в настоящее время имеет невероятно низкие по мировым меркам долги и может обслуживать их безо всяких проблем, невзирая ни на какие санкции. Тот факт, что резервы Российской Федерации примерно равны нашему долгу, – это дополнительный фактор устойчивости, которым неразвивающиеся западные страны похвастаться не могут.

По оценкам разведки, которые приводит германское издание Bild, денежные резервы России в настоящее время составляют 619 млрд. долл., это 162% от суммы государственных расходов на текущий год [5].

В результате Россия могла бы на одни только эти средства жить на протяжении 20 месяцев. В BND также полагают, что благодаря столь крупным денежным резервам, а также сравнительно низкому госдолгу на уровне 13% Россия может на протяжении четырех лет выдерживать последствия финансового кризиса, не объявляя при этом дефолта.

На 1 ноября 2014 года структура внешнего долга РФ выглядит следующим образом [7]:

1. Государственный внешний долг РФ ( включая обязательства бывшего СССР, принятого РФ) - 53 704,6 млн. долл. США;

2. Задолженность перед официальными кредиторами – членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации – 50,4 млн. долл. США;

3. Задолженность пред официальными кредиторами – не членами Парижского клуба – 921,5 млн. долл. США;

4. Задолженность перед официальными кредиторами – бывшими странами СЭВ – 878,1 млн. долл. США;

5. Коммерческая задолженность бывшего СССР – 20,8 млн. долл. США;

6. Задолженность перед международными финансовыми организациями – 1 234,1 млн. долл. США;

7. Задолженность по внешним облигационным займам – 39 308,5 млн. долл. США;

8. Задолженность по ОВГВЗ – 5,5 млн. долл. США;

9. Государственные гарантии РФ в иностранной валюте – 11 285,7 млн. долл. США.

По сравнению с состоянием государственного долга на 1 января 2014 г. наблюдается его значительное снижение. Так, суммарный объем государственного внешнего долга России уменьшился почти на 2 млрд. долл. США, задолженность перед официальными кредиторами – членами и не членами Парижского клуба уменьшилась на 100 млн. долл. США по каждому показателю, а задолженность перед международными финансовыми организациями сократилась на 331 млн. долл. США.

А вот внутренний государственный долг заметно увеличивается (см. табл. 3.1). На 1 января 1993 г. долг составлял 3,57 млрд. руб., а на 1 января 2014 г. долг составил 5 722,24 млрд. руб.

Таблица 3.1

Объем государственного внутреннего долга РФ (млрд. руб.)

По состоянию на	Объем государственного внутреннего долга
	всего	в т.ч. государственные гарантии РФ в валюте РФ
01.01.1993	3,57	0,8
01.01.2000	578,23	0,82
01.01.2007	1 064,88	31,23
01.01.2014	5 722,24	1 289,85
01.11.2014	5 753,84	1 243,04

Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития РФ на 2013-2015 гг., и с учетом планируемых объемов заимствований, в предстоящий период значения показателей долговой устойчивости РФ будут по-прежнему вне опасных зон (см. табл. 3.2).

Таблица 3.2

Показатели долговой устойчивости РФ (бюджетная позиция), %

№	Показатель	2012	2013	2014	2015	Пороговое значение
1	Отношение государственного долга РФ к ВВП	11,8	13,1	13,7	13,4	25
2	Доля расходов на обслуживание государственного долга РФ в общем объеме расходов федерального бюджета	2,6	3,2	3,4	3,3	10
3	Отношение платежей на обслуживание и погашение государственного долга РФ к доходам федерального бюджета	79	9,9	7,1	9,3	10
4	Отношение государственного долга РФ к доходам федерального бюджета	56,2	68,0	72,1	71,4	100
5	Отношение государственного внешнего долга РФ к годовому объему экспорта товаров и услуг	11,5	13,2	14,8	15,4	220
6	Отношение расходов на обслуживание государственного внешнего долга РФ к годовому объему экспорта товаров и услуг	0,5	0,6	0,6	0,6	25

«Низкий уровень государственного долга РФ позволяет проводить политику наращивания объема государственных заимствований, не опасаясь за сохранение долговой устойчивости РФ», – говорится в «Основных направлениях бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов».

В ближайшие годы долговая политика, согласно этому документу Минфина России, будет направлена на:

• обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении высокой степени долговой устойчивости;

• развитие рынка государственных ценных бумаг;

• поддержание высокого уровня кредитных рейтингов Российской Федерации;

• обеспечение оптимального доступа к источникам заемного капитала.

В связи с резким ухудшением финансово-экономических отношений между Россией и странами Запада у российских хозяйственных агентов могут появиться (и уже появляются) достаточно серьезные трудности, напрямую затрагивающие возможности их дальнейшего функционирования. Рассмотрим вопрос об ограничениях, которые могут возникнуть при размещении ценных бумаг Правительства РФ.

В принципе, сама по себе тема государственного долга и финансирования дефицита государственного бюджета России уже не является такой актуальной, как это было еще несколько лет тому назад [2]. Федеральный бюджет давно сводится без дефицита, а если он иногда и появляется, как это было в посткризисных 2009-2010 годах или в 2013 году, его покрытие производится не за счет эмиссии облигаций государственных займов, а за счет средств Резервного фонда.

Что же касается внешнего валютного долга, то с ним проблем еще меньше. После массированного погашения задолженности Лондонскому и Парижскому клубам кредиторов в 2006 году общий долг (российский и СССР) уменьшился.

Однако, хотя увеличение внутреннего государственного долга и произошло по причинам, не имеющим отношения к исполнению государственного бюджета, обязанность обслуживать этот долг лежит все-таки на Министерстве финансов. И вот в связи с возможными санкциями, о которых мы говорили в самом начале, возникают сомнения в возможностях финансового ведомства выполнять эти обязанности.

Поскольку полное погашение государственного долга – событие экстраординарное, то и ресурсы для этого погашения должны быть такими же. И они у Министерства финансов имеются. Первый такой ресурс – это дополнительный доход, полученный за счет девальвации рубля. Девальвация уже дала свои результаты, и дефицит бюджета, который в 2013 году составлял 323 млрд. руб., превратился в профицит, который за первое полугодие 2014 года составил без малого 719 млрд. руб. И поскольку о прекращении девальвации речи пока не идет, можно предположить, что к концу года профицит превысит 1 трлн. руб. А этих денег, если их не использовать каким-то другим образом, будет вполне достаточно для погашения долга в 2014-2016 годах.

Реализация долговой политики в 2015 - 2017 годах будет осуществляться в рамках решения ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки (отношение государственного долга РФ к ВВП, не превышающее 15-20%) и снижению расходов на обслуживание государственного долга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающая 10%), соблюдению показателей и индикаторов, установленных государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», а также по развитию внутреннего рынка капитала [4].

Приоритетным направлением эмиссионной политики на внутреннем рынке капитала в планируемом периоде будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до 1 года) рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам погашения.

Будет продолжен курс на поддержание высокой ликвидности рынка ОФЗ путем регулярного предложения рынку новых «эталонных» выпусков облигаций с постоянными ставками купонного дохода, большими объемами в обращении и погашением в «стандартных» точках кривой доходности облигаций, то есть 3-15 лет.

Кроме этого, будет продолжена работа над созданием предпосылок для дальнейшего развития рынка капитала, в частности над переходом к активным операциям по управлению государственным долгом для целенаправленного воздействия на объем и структуру долга, в том числе путем проведения операций обмена старых выпусков государственных ценных бумаг с нестандартной структурой и низкой ликвидностью на новые стандартные выпуски.

Доходность размещаемых выпусков ОФЗ будет формироваться под влиянием, прежде всего, текущих потребностей федерального бюджета (предложение) и в зависимости от рыночной конъюнктуры (спрос на облигации), в том числе на международном рынке капитала, с учетом решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

В сфере развития внутреннего долгового рынка будет принят ряд мер, направленных на:

• дальнейшие инфраструктурные изменения в целях создания наиболее комфортных условий для инвесторов;

• обеспечение регулярного, диверсифицированного по срокам предложения государственных облигаций с учетом соответствующего спроса и в объемах, обеспечивающих потребности федерального бюджета;

• дальнейшее улучшение базы инвесторов за счет расширения линейки предлагаемых инструментов;

• повышение прозрачности государственной заемной политики, обеспечение постоянного активного взаимодействия с инвестиционным сообществом, стимулирование роста уровня доверия инвесторов к российскому долговому рынку;

• повышение качества информационного сопровождения действий эмитента и раскрытия информации о состоянии и характеристиках государственного долга.

В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международном рынке капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2015 - 2017 годов планируется:

• продолжить осуществление размещения еврооблигаций Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом имеющегося спроса и текущей рыночной конъюнктуры;

• продолжить формирование репрезентативной кривой доходности по заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего, в долларах США и евро;

• создавать дальнейшие предпосылки для привлечения долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типу и географическому признаку;

• улучшать условия заимствований в интересах корпоративных заемщиков;

• поддерживать постоянный диалог с широким кругом глобальных инвесторов.

Обслуживание государственного долга, то есть его стоимость в значительной степени подвержена риску изменения процентных ставок [3]. Таким образом, в случае комбинированного шока, связанного со значительным увеличением процентной ставки, показатель отношения обслуживания государственного долга к ВВП увеличивается на 0,2 процентных пункта, или почти в два раза.

Наиболее выраженным риском, который может создать значительное давление на портфель государственного долга, является валютный риск. В качестве решения для уменьшения этого риска может служить увеличение доли внутреннего долга в общем объеме государственного долга. В то же время, внутренний государственный долг имеет более высокую стоимость по сравнению с займами от иностранных кредиторов, другим препятствием является недостаточно развитый вторичный рынок государственных ценных бумаг. Тем не менее, в среднесрочный период портфель государственного долга будет находиться в разумных пределах, связанных с рисками.