Глава 8. Государственное регулирование рынка ценных бумаг

8.1. Понятие государственного регулирования

в сфере рынка ценных бумаг

Важной составляющей рынка любого товара, услуги, а в особенности товара (услуги), который имеет стратегическое значение для состояния экономики государства, является система его регулирования. Рынок ценных бумаг, как часть финансового рынка, является примером такого рода. Он не только выступает индикатором состояния экономики, но и сам напрямую влияет на ее финансовое здоровье.

Тесная связь реальной экономики и рынка ценных бумаг доказывается и современным кризисным состоянием мировой экономики: то, что сначала казалось проблемами фондовых спекулянтов с Уолл-стрит, впоследствии переросло в проблемы экономического роста и связанных с ним макроэкономических показателей (занятости и инфляции) и в конечном счете сказалось на социальной сфере, жизни каждого.

Одной из причин этого стало снижение государственного воздействия в этой сфере, ослабление контроля за эмиссией производных финансовых инструментов, за финансовым состоянием участников рынка ценных бумаг и в итоге отрыв финансового сектора от реальной экономики, надувание "мыльного пузыря" на рынке ипотечных ценных бумаг и производных финансовых инструментов (свопов). Именно поэтому во всех современных экономиках государственное регулирование финансового рынка (и в том числе рынка ценных бумаг) - одно из важнейших направлений государственной политики <1>.

--------------------------------

<1> Отметим, что в литературе существует точка зрения, в соответствии с которой государственное регулирование основано на неправильном понимании Великой депрессии 1930-х годов и вряд ли способно предотвратить крахи фондового рынка, подобные тем, которые были во времена этой депрессии (см.: Познер Р.А. Экономический анализ права: В 2 т. / Пер. с англ.; под ред. В.Л. Тамбовцева. СПб.: Экономическая школа, 2004. Т. 2. С. 598). Нынешний беспрецедентный кризис, как кажется, доказывает ее правоту. Но, на наш взгляд, это весьма поверхностная позиция. Речь скорее идет либо о недостаточности регулирования, либо о неправильной его организации. Недаром все рецепты выхода из нынешнего финансового кризиса одним из основных блоков включают в себя усиление регулирующего воздействия и прежде всего на те сферы, которые не находились в поле регулирования или недостаточно им охватывались (инструменты, возникшие в результате секьюритизации в последние годы, трансграничные аспекты и т.д.).

Система государственного регулирования рынка ценных бумаг включает в себя определенную государством политику в сфере рынка ценных бумаг, установленные этой политикой принципы, методы, способы регулирования, систему регулирующих органов, их компетенцию и порядок взаимоотношения друг с другом.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг не тождественно правовому регулированию. Напротив, отношения, возникающие в сфере государственного регулирования, являются объектом правового регулирования, объектом же государственного регулирования являются участники рынка ценных бумаг - инвесторы, эмитенты, профессиональные участники и их деятельность. Эта деятельность очень разнообразна по своим формам и видам, территориальному осуществлению, однако есть одно общее, что позволяет включить ее в сферу государственного регулирования рынка ценных бумаг: она связана с таким специфическим объектом, как ценная бумага.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг нельзя рассматривать вне связи с явлением более общего порядка - государственным регулированием экономики, так как государственное регулирование рынка ценных бумаг есть лишь его частное проявление: проще говоря, регулирование только в одном секторе экономики.

Государственное регулирование экономики обычно определяют как систему опосредованного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов и тем самым на экономику в целом путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, валютных курсов, применения других инструментов ограничения или, наоборот, мотивации той или иной деятельности <1>. Однако государственное регулирование заключается не только в опосредованном воздействии, но и в применении иных средств воздействия, посредством которых регулируется поведение участников рынка: это лицензирование, установление разного рода имущественных требований (требований к размеру собственных средств (капитала) и т.д.). С.Н. Шишкин дает такое определение государственному регулированию экономики: "...совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности" <2>. В этом определении справедливо подчеркивается возможность поддержки со стороны государства субъектов предпринимательской деятельности. Государственное регулирование состоит также и в правоприменении, т.е. во вмешательстве в отношения участников рынка, если они выходят за рамки правового.

--------------------------------

<1> Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина, В.М. Шупыро. М.: Инфра-М, 1997. С. 31 - 32.

<2> Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 8.

Размеры государственного регулирования, его методы и способы определяются в целом степенью участия государства в экономической жизни. Кэмпбелл Р. Макконнелл и Стэнли Л. Брю отмечают, говоря об экономических функциях правительства в рыночной экономике, что роль государства (правительства) часто имеет целью: 1) поддержание и облегчение функционирования рыночной системы (обеспечение правовой базы и общественной атмосферы, способствующее эффективному функционированию рыночной системы; защита конкуренции); 2) усиление и модификация функционирования рыночной системы (перераспределение дохода и богатства, корректирование распределения ресурсов с целью изменить структуру национального продукта, стабилизация экономики, т.е. контроль за уровнем занятости и инфляции, порождаемых колебаниями рыночной конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста). Государство также должно обеспечивать производство общественного продукта, т.е. тех услуг (благ), которые обеспечивают само существование конкретного общества: оборона, правоохранительная система и т.д. Данные государственные расходы также существенно влияют на размеры государственного вмешательства в экономику <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Л. Стэнли. Экономикс. М.: Республика, 1992.

Исходя из этого цель государственного регулирования экономики можно установить в определении целей экономической политики, установлении, поддержании и защите определенных правил поведения участников (хозяйствующих субъектов), создании стимулов к определенному поведению, способствующих достижению поставленных целей, и, наоборот, стимулов, демотивирующих к определенному поведению, пресечении противоправного поведения <1>. В конечном счете цель государственного регулирования состоит в достижении экономикой состояния максимальной эффективности, при котором осуществляется "наилучшее удовлетворение потребностей при данных ресурсах и технических знаниях" <2>.

--------------------------------

<1> Отметим, что в литературе существуют и иные определения. Так, С.Н. Шишкин видит цель государственного регулирования экономики в обеспечении реализации и защиты публичных интересов, таких как оборона и безопасность государства, права и свободы человека и гражданина, интересы социально уязвимых слоев населения, охрана окружающей среды (Шишкин С.Н. Указ. соч. С. 4).

<2> Алле М. Условия эффективности в экономике. М., 1998. С. 7.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг имеет свои особенности, что обусловлено спецификой отношений участников и объекта - ценной бумаги. Эта специфика проявляется:

- в целях и задачах государственного регулирования рынка ценных бумаг;

- в методах (средствах, способах) государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг.

Обычно когда юристы говорят о целях государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг, то указывают на цели, схожие со следующими: максимальная защита интересов инвесторов, установление цивилизованных правил поведения субъектов на рынке и обеспечение государственной экономической безопасности <1>. Экономисты, определяя цель государственного регулирования рынка ценных бумаг, подходят к этому вопросу с более широких позиций. Здесь называется обычно множество целей: обеспечение условий для формирования эффективного рынка, создания необходимой инфраструктуры и институтов рынка ценных бумаг, выработки определенных правил поведения участников рынка; формирование необходимой законодательной базы по рынку ценных бумаг, обеспечивающей его функционирование; защита национального рынка от колебаний внешних мировых финансовых рынков; формирование отечественных институтов фондового рынка, способных аккумулировать средства отечественных инвесторов с последующим вложением в российские ценные бумаги; защита участников рынка от недобросовестности и мошенничества отдельных лиц или организаций, от преступных организаций и преступников вообще; воздействие на рынок с целью достижения каких-либо общественных целей; снижение спекулятивной направленности фондового рынка, формирование возможностей для превращения его в источник инвестиций для предприятий, защита интересов инвесторов, борьба с суррогатами ценных бумаг и мошенничеством и множество других <2>.

--------------------------------

<1> См.: Голубков А.Ю. Правовое регулирование рынка ценных бумаг // Государство и право. 1997. N 2. С. 108.

<2> Батяева Т.А., Столяров И.И. Рынок ценных бумаг: Учебное пособие. М.: ИНФРА-М., 2006. С. 283; Рынок ценных бумаг: Учебник / Под ред. В.А. Галанова, А.И. Басова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 261; Килячков А.А., Чалдаева Л.А. Рынок ценных бумаг и биржевое дело: Учебное пособие. 2-е изд., с изм. М.: Экономистъ, 2005. С. 29 - 31, 36 - 37; Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002. С. 336 - 339.

Многие названные цели кажутся верными. Однако, во-первых, такого количества целей быть не может в принципе. С нашей точки зрения, в указанных позициях имеется смешение целей, задач и принципов. Во-вторых, в указанных целях видна однобокость. К примеру, можно задаться вопросом: если нужно защищать инвесторов, нужно ли защищать иных субъектов, к примеру эмитентов? С нашей точки зрения, такую цель государственного регулирования ставить нельзя. По большому счету это принцип, т.е. основополагающее начало, для всех методов (способов) государственного регулирования, оно "пронизывает" всю деятельность государственных органов. Но целью это вряд ли можно признать, ведь тогда надо говорить о цели защиты эмитентов, о цели защиты профессиональных участников и так до бесконечности.

Интересно отметить те цели, которые ставятся нормативными актами в сфере рынка ценных бумаг. Пример такого рода целей нам дает Концепция развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008. Интересно, что до постановки целей данный документ определял приоритеты более высокого порядка - национальные интересы, под которыми документ понимал комплекс макроэкономических и макрополитических задач государства применительно к рынку капиталов <1>. И уже на основании национальных интересов Концепцией были определены основные цели государственной политики на рынке ценных бумаг <2>.

--------------------------------

<1> Среди таких национальных интересов были перечислены: а) восстановление процесса расширенного воспроизводства и повышение его эффективности на основе мобилизации внутренних и внешних инвестиционных ресурсов; б) усиление социальной ориентированности экономики и повышение стабильности общества, что означает: обеспечение финансовой безопасности граждан путем формирования надежных долгосрочных финансовых инструментов для инвестирования сбережений населения; доступ населения к наиболее высокодоходным финансовым инструментам рынка ценных бумаг, и прежде всего к государственным ценным бумагам; участие населения в доходах от роста курсов ценных бумаг на этапе подъема экономики на основе приоритетного развития всех форм коллективных инвестиций; в) укрепление экономического суверенитета страны, что означает: формирование в России самостоятельного финансового центра мирового значения и концентрацию операций с российскими ценными бумагами внутри страны на основе форсированного развития инфраструктуры рынка; динамичное развитие отечественной инвестиционной базы прежде всего за счет развития институтов коллективного инвестирования; диверсификацию источников иностранных инвестиций и стимулирование конкуренции между иностранными инвесторами в целях снижения зависимости от конкретных групп инвесторов, стабилизации рынка и удешевления стоимости инвестиций для российских компаний путем повышения открытости рынка и его информационной прозрачности, а также создания эффективных механизмов предотвращения двойного налогообложения; развитие сотрудничества с первоклассными мировыми финансовыми институтами для привлечения консервативных иностранных инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения; ликвидацию ограничений на инвестиции в экономику России со стороны органов государственного регулирования зарубежных государств; стимулирование выхода ценных бумаг российских эмитентов на международные рынки капиталов, в том числе посредством использования депозитарных расписок и глобальных депозитарных расписок; подключение к международным системам расчетов и клиринга по ценным бумагам; приоритетную поддержку "портфельных" инвестиций на основе развития механизмов защиты прав меньшинства; г) повышение капитализации российских компаний и обеспечение устойчивой ценовой динамики на российском рынке ценных бумаг. Повышение капитализации российских компаний предполагалось обеспечивать по следующим основным направлениям: реализация комплекса мер по повышению ликвидности рынка, прежде всего путем развития системы защиты прав инвесторов, в том числе на основе совершенствования государственного регулирования и механизмов саморегулирования рынка при одновременном снижении цены регулирования, развитие инфраструктуры рынка, в том числе оптимизация способов организации рынка, снижения издержек и рисков в системе обращения и обслуживания ценных бумаг, повышение информационной прозрачности рынка; повышение эффективности работы предприятий; д) обеспечение информационной безопасности России, включающей в себя: обеспечение информационного суверенитета, т.е. формирование и проведение политики, исходя из интересов национальной безопасности России; способствование успешному проведению экономических преобразований, укреплению политической стабильности общества.

<2> Был определен следующий перечень целей: а) создание и обеспечение эффективного функционирования механизмов привлечения инвестиций в частный сектор российской экономики, и прежде всего в приватизированные предприятия; б) финансирование дефицита федерального бюджета на основе связанных с рынком ценных бумаг методов неинфляционного финансирования конкретных долгосрочных проектов; в) создание надежных механизмов и финансовых инструментов инвестирования средств населения; г) перестройка системы управления приватизированными предприятиями и создание института "эффективного собственника", повышение дисциплинирующего воздействия рынка ценных бумаг на администрации российских компаний; д) предотвращение социальных взрывов и конфликтов, могущих возникнуть в результате проведения операций на рынке ценных бумаг, путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов; е) создание в России цивилизованного рынка ценных бумаг и его интеграция в мировой финансовый рынок, обеспечение самостоятельного места российского рынка в системе международных рынков капиталов; ж) борьба с суррогатами ценных бумаг и с мошенничеством, пресечение незаконной деятельности на рынке ценных бумаг.

Отметим, что в документе определяются не цели государственного регулирования, а цели государственной политики. Мы не видим в этом большой разницы, в конечном счете государственная политика проводится в широком смысле мерами государственного регулирования.

Категория "национальный интерес", которой оперирует Концепция, разрабатывалась в рамках школы политического реализма как одной из парадигм международных отношений. Один из главных постулатов этой идеи состоит в том, что основными акторами международных отношений являются государства, которые реализуют свои национальные интересы (выживание, благополучие и развитие) в международных отношениях такими основными средствами, как дипломатия и стратегия. Национальные интересы государств различны, и в силу ограниченности ресурсов это вызывает конфликты. В связи с этим защита и продвижение этих интересов осуществляются через наращивание собственных сил и соблюдение баланса сил на международной арене. В этом смысле для политических реалистов национальные интересы носят объективный характер. Однако очевидно, что национальный интерес - категория, имеющая и субъективное начало. Выработка национальных интересов зависит во многом от состояния элит, принимающих решения. Но проблема видится в том, что, даже несмотря на субъективный характер процесса формулирования национальных интересов, столько национальных интересов, сколько перечислено в Концепции, быть не может. При всей субъективной составляющей национального интереса нельзя "вписывать" в национальный интерес то, чего приоритетом для государства являться не может по определению. Например, какое отношение к национальным интересам в сфере рынка ценных бумаг имеет "обеспечение устойчивой ценовой динамики на российском рынке ценных бумаг"? Это предполагает регулирование цен или участие государства в качестве игрока? Но это приведет к более чем печальным последствиям. И так можно разобрать любой из обозначенных национальных интересов.

Смущает в этом документе явное смешение национальных интересов и целей. Скажем, почему "стимулирование выхода ценных бумаг российских эмитентов на международные рынки капиталов, в том числе посредством использования депозитарных расписок и глобальных депозитарных расписок" названо в числе национальных интересов, а "обеспечение самостоятельного места российского рынка в системе международных рынков капиталов" заняло свое место среди целей государственной политики? То, что эти два посыла вообще-то противоречат друг другу (но это можно "списать" на год издания документа и уровень понимания рынка ценных бумаг того времени), понятно. Неясно другое: почему они оказались в разных разделах? И это только один пример. Выделение национальных интересов и целей государственной политики - дело излишнее, поскольку национальные интересы сами выступают целями, только более общего (глобального) порядка. На наш взгляд, никаких специальных национальных интересов государства при осуществлении государственной политики в сфере рынка ценных бумаг быть не может. Национальные интересы - это категория глобальная, политическая. Национальные интересы существуют у страны в целом, и под них подстраиваются цели государственного регулирования (политики), которые вырабатываются на уровне стратегии общей (для страны и экономики в целом) и стратегии применительно к отдельным сферам деятельности.

Цели государственного регулирования рынка ценных бумаг прямо вытекают из тех целей, которые государство реализует на более высоком уровне, - из общей экономической политики. Рынок ценных бумаг - не отдельно существующая реальность, а всего лишь часть финансового рынка, который призван выполнять функции перетока капиталов из различных отраслей, перераспределения прав собственности и инвестиционного механизма, ориентированного на поддержку национальной экономики <1>. С учетом этого, на наш взгляд, самой общей и главной целью государственного регулирования рынка ценных бумаг является не что иное, как обеспечение реализации государственной экономической политики. В интересах государства иметь развитый, устойчивый и эффективный рынок ценных бумаг, что способствует общему нормальному функционированию финансовой системы и при прочих равных условиях (экономический рост и т.д.) привлечению инвестиций в экономику.

--------------------------------

<1> О целях в этой области см. также: Сизов Ю.Д. Актуальные проблемы развития российского фондового рынка // Вопросы экономики. 2003. N 7. С. 26 - 42.

В этом смысле нам представляются разумными концептуальные подходы государства в анализируемой области последнего времени. Здесь можно привести в пример положения Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, где говорится о том, что "целью совершенствования регулирования и развития финансового рынка на среднесрочную и долгосрочную перспективу является его превращение в важнейший фактор повышения конкурентоспособности российской экономики". Однако мы бы поправили авторов данного документа: это является не целью совершенствования, а целью самого регулирования. Именно поэтому и надо говорить о более общей цели государственного регулирования рынка ценных бумаг, которую мы вывели выше.

Решая конкретные экономические задачи в конкретно-историческом периоде, государство может задавать определенный вектор. Такие векторы, с нашей точки зрения, есть не что иное, как задачи государственного регулирования, т.е. определенные направления деятельности, которые осуществляет государство для реализации поставленной цели. Отметим, что задачи государственного регулирования часто определяются конкретно-историческими условиями. Поэтому перечислить такие группы задач очень сложно: их в действительности может быть весьма значительное количество. К примеру, Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года называет целью данного документа "формирование конкурентоспособного самостоятельного финансового центра на основе российского финансового рынка". Более того, Стратегия указывает, что до 2020 г. необходимо решить следующие приоритетные задачи развития финансового рынка: повышение емкости и прозрачности российского финансового рынка; обеспечение эффективности рыночной инфраструктуры; формирование благоприятного налогового климата для его участников; совершенствование правового регулирования на финансовом рынке. Однако, "отбрасывая" конкретно-исторические условия, диктующие определенный контекст, в рамках которого формулируются задачи государства, можно выделить несколько самых общих задач, которые решаются государством на рынке ценных бумаг:

- установление требований к субъектам и объектам для допуска на рынок ценных бумаг и контроль за "вхождением" в рынок ценных бумаг новых субъектов и допуск на рынок ценных бумаг новых объектов;

- установление обязательных требований к деятельности участников рынка ценных бумаг;

- контроль и надзор за выполнением установленных при "входе" на рынок требований и установленных обязательных требований, пресечение противоправных действий и "надувания" спекулятивных пузырей;

- поддержание экономически эффективного рыночного механизма (спрос/предложение, недопущение манипулирования ценами, обеспечение конкуренции, "сглаживание" шоков от резких колебаний курсов и т.п.);

- информационное обеспечение участников рынка ценных бумаг;

- организация эффективных компенсационных механизмов.

Проще говоря, государство должно обеспечить контроль за соответствием выходящих на рынок субъектов минимальным критериям экономической и политической безопасности, разработать обязательные правила для участников рынка (или легитимировать разработанные самим рыночным сообществом правила), создать и/или поддерживать систему раскрытия информации о действиях субъектов рынка в целях его прозрачности, обеспечить быстрое и эффективное пресечение противоправного поведения субъектов рынка и возмещение имущественных потерь пострадавшим <1>.

--------------------------------

<1> По указанным вопросам также см.: Найденова М. Условия доступа на рынок финансовых услуг. Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. N 2. С. 31 - 49; Фогельсон Ю. Государственный надзор на рынках финансовых услуг: Российское законодательство и международные стандарты // Хозяйство и право. 2009. N 1. С. 19 - 42.

При планировании конкретных действий, в которых находит свое выражение государственное регулирование рынка ценных бумаг, нельзя обойтись без определения тех базовых начал всей системы государственного регулирования, которые обусловливают деятельность субъектов, осуществляющих конкретные меры по регулированию. Такие базовые начала именуются принципами.

Отметим, что такие принципы сформулированы в утвержденной Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации. Данный документ принят достаточно давно, поэтому есть смысл не только указать те принципы, которые он ставил во главу угла при описании государственного регулирования, но и посмотреть на их реализацию в действующем законодательстве.

Первое, что необходимо отметить, это выделение в Концепции двух групп принципов: важнейшие принципы государственной политики на рынке ценных бумаг и основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Мы уже отмечали эту особенность данного документа, когда говорили о целях: он разделяет государственную политику и государственное регулирование, что нам кажется излишним. Показывает это и анализ текста Концепции: по сути, в обоих разделах, но разными словами говорится об одном и том же.

В соответствии с указанной Концепцией к важнейшим принципам государственной политики на рынке ценных бумаг относились:

а) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг. Отметим, что сам по себе указанный принцип сформулирован весьма размыто. С одной стороны, он предполагал, что государство будет заниматься регулированием конфликта интересов, с другой - по сути, если рассматривать контекст данного правила, предполагал регулирование только конфликта интересов Банка России, поскольку именно это лицо всегда совмещало и функции регулятора, и функции участника рынка ценных бумаг. Результат реализации этой части правила налицо: конфликт интересов, о котором мы много писали в разделе, посвященном профессиональным участникам рынка ценных бумаг, регулируется весьма расплывчато. Существует множество его определений, сформулированных для разных участников рынка ценных бумаг. По сути же, никакого реального регулирования конфликта интересов в законодательстве нет.

В еще более плачевном виде предстает ситуация с "лицензированием и регулированием всех видов профессиональной деятельности на этом рынке". Здесь нет необходимости вновь перечислять все те проблемы регулирования и лицензирования, которые мы отметили выше. Совершенно очевидно, что далеко не все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг регулируются и лицензируются. Более того, до сих пор сохраняется возможность осуществления некоторых видов профессиональной деятельности без каких-либо лицензий (ведение реестра, трансфер-агентская деятельность и т.д.). Закон окончательно размыл понимание категорий "профессиональная деятельность" и "профессиональный участник рынка ценных бумаг". К тому же надо отметить, что само по себе лицензирование, и это хорошо проявляется в кризисные периоды развития рынка ценных бумаг, совершенно не решает тех проблем, которые существуют. Лицензирование - это контроль рынка "на входе", но контролировать надо не только "на входе", но и в течение всего периода деятельности профессионального участника, создавая ситуацию невозможности нарушения прав и законных интересов клиентов профессионального участника рынка ценных бумаг. Без использования необходимых механизмов такого текущего регулирования получается, что при банкротстве "отлицензированного" надлежащим образом профессионального участника рынка его клиенты не получают инвестированного имущества ввиду его отсутствия;

б) принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации. С реализацией данного принципа мы проблем не видим. Действующее законодательство относит на сегодняшний день (как и должно) все вопросы регулирования рынка ценных бумаг на федеральный уровень. Никакие региональные нормативные акты в этой области рынок ценных бумаг не регулируют. В целом можно констатировать, что государство в лице соответствующих органов добилось полной реализации этого принципа на практике;

в) принцип минимального государственного вмешательства и максимального саморегулирования. В документе отмечалось, что при реализации этого принципа государство будет исходить из необходимости: минимизации затрат из федерального бюджета при создании инфраструктуры рынка; отказа от навязывания централизованных решений при создании инфраструктуры рынка; обеспечения гласности нормотворчества и обязательности участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы.

Реализация этого принципа произошла частично. Никакого минимального государственного вмешательства в сферу регулирования рынка ценных бумаг не получилось. В настоящее время существует несколько саморегулируемых организаций. Однако их правовой статус непонятен: никакого реального регулирования они не осуществляют. Более того, участие профессиональных участников рынка ценных бумаг в такого рода организациях является добровольным. Кроме того, государство, несмотря на продекларированный принцип делегирования, практически (кроме единичных случаев) ничего саморегулируемым организациям и не делегировало <1>. Статья 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" признает право саморегулируемых организаций:

--------------------------------

<1> Отметим, что заявленный в Указе подход критикуют и сам по себе. Так, Ю.А. Тихомиров, исследуя вопросы саморегулирования и отмечая четыре вида регулирования: государственное, сорегулирование (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование, - указывает: "Практически же американский метод дерегулирования используется у нас в другом смысле, как "сброс" государственных функций" (Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 88).

- разрабатывать правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением;

- контролировать соблюдение своими членами принятых саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами.

Однако, отметим, ничто не мешает профессиональному участнику не быть членом такой организации, вступить в ее члены и прекратить членство, соответственно исключив себя из сферы регулирования такой организации.

Единственной функцией, делегирование которой предусматривается законом прямо, является функция аттестации специалистов в области рынка ценных бумаг. Так, ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" предусмотрено право федерального органа исполнительной власти в области рынка ценных бумаг устанавливать квалификационные требования к работникам профессиональных участников рынка ценных бумаг, требования к профессиональному опыту лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа профессиональных участников рынка ценных бумаг, утверждать программы квалификационных экзаменов для аттестации граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определять условия и порядок аккредитации организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в форме приема квалификационных экзаменов и выдачи квалификационных аттестатов, осуществлять аккредитацию таких организаций, определять типы и формы квалификационных аттестатов и вести реестр аттестованных лиц. В соответствии со ст. 49 данного Закона и ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" установлено право саморегулируемых организаций в случае получения аккредитации принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.

Статья 15 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" формально содержит возможность делегирования саморегулируемым организациям права осуществлять контроль за соблюдением законодательства о защите прав и законных интересов инвесторов на основании обращений федеральных органов исполнительной власти. Это положение нашло определенную детализацию в нормативных актах регулятора (ФСФР России) в части возможности привлечения саморегулируемых организаций к проведению проверок, однако дальше этого государство в части делегирования контроля не пошло <1>;

--------------------------------

<1> Отметим, что на уровне проектов законов активно обсуждается в настоящее время вопрос о делегировании полномочий не саморегулируемым организациям, а биржам. В частности, этот вопрос актуален для государственного регулирования эмиссионной деятельности, функции по которому в целях упрощения процедур эмиссии для акционерных обществ, включенных в высшие котировальные списки бирж, хотят передать биржам. Такой вариант представляется интересным, однако следует отметить, что перенесение тяжести применения процедур государственного регулирования от регулятора к биржам должно найти свое продолжение в части изменения в правовом положении самих бирж.

г) принцип равных возможностей <1>. Реализация данного принципа не вызывает сомнений. В настоящее время сложно найти пример хоть одного акта, который бы устанавливал приоритет каких-либо участников перед другими участниками рынка (исключая отдельные положения, касающиеся приоритета государственных интересов, прежде всего в области законодательства об акционерных обществах (к примеру, ст. 28 Федерального закона "Об акционерных обществах")). Проблема с реализацией этого принципа может возникнуть при применении правила о том, что государственным органам запрещено "давать публичные оценки профессиональным участникам рынка". Все это так, но здесь нельзя не вспомнить о Федеральном законе "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". Этот Закон устанавливает возможность осуществления публичных слушаний по вопросам функционирования рынка ценных бумаг. Как указано в Законе, "рекомендации и материалы проведенных слушаний подлежат опубликованию". Отметим, что это создает легальную основу для "мягкого" дезавуирования правила о запрете давать оценки. Еще одним примером того, как этот принцип нарушался в практике деятельности регулятора, является опубликование им так называемого списка финансовых пирамид. В самом таком опубликовании нет ничего плохого, более того, это надо делать, но весь вопрос состоит в том, что считать, а что не считать финансовой пирамидой и кто должен иметь такое правомочие;

--------------------------------

<1> В соответствии с Концепцией данный принцип обозначал: а) стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников; б) равенство всех участников рынка перед органами, осуществляющими его регулирование; в) гласное и конкурсное распределение государственной поддержки различных проектов на рынке; г) отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функционирующих на рынке, перед коммерческими; д) запрет государственным органам давать публичные оценки профессиональным участникам рынка; е) отказ от государственного регулирования цен на услуги профессиональных участников рынка (кроме компаний-реестродержателей); ж) контроль в случае необходимости со стороны государства уровня конкуренции на рынке вплоть до полного ее ограничения путем объявления одного из участников рынка монополистом; если государство принимает такое решение, то монополистом может быть объявлено только государственное предприятие; з) принятие государством мер по выравниванию возможностей различных участников, исходя из признания того, что разные группы участников рынка ценных бумаг имеют разные стартовые возможности, а также могут обладать преимуществами в результате осуществления ими других видов деятельности.

д) принцип преемственности государственной политики на рынке ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка ценных бумаг. Этот принцип остался не более чем декларацией. Калейдоскоп ведомственных нормативных актов в области регулирования профессиональной деятельности, о чем мы писали выше, постоянно меняющиеся правила эмиссии - в целом мы не можем сказать, что регулятор выдерживал хоть какую-то последовательность в своих действиях;

е) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализации финансовых рынков. Данный принцип был полноценно реализован на практике. На сегодняшний день мы не видим каких-либо существенных изъянов в области регулирования иностранных инвестиций.

Теперь посмотрим на так называемые основные принципы государственного регулирования рынка ценных бумаг. Концепция дает следующий их перечень:

- функциональное регулирование в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка;

- использование механизмов саморегулирования рынка, создаваемых при помощи государства и под его контролем;

- распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти;

- приоритет в защите мелких инвесторов и населения, всех форм коллективных инвестиций при развитии системы регулирования рынка;

- приоритет в развитии инфраструктурных организаций;

- максимальное снижение и разделение рисков;

- поддержка конкуренции на рынке;

- предотвращение или частичное снятие конфликтов интересов на основе регулирования вопросов совмещения видов профессиональной деятельности.

Первое, что смущает в перечне этих целей, - полное смешение целей задач и принципов. К примеру, "приоритет в развитии инфраструктурных организаций" и "поддержка конкуренции на рынке" к принципам имеют очень отдаленное отношение. Ведь принцип - это основное начало, и его функция в регулировании чаще всего служить определенным мерилом соответствия действий определенной политике (правилам), а также выступать своего рода точкой отсчета при рассмотрении конфликтных ситуаций: в чью пользу разрешать те или иные конфликты. Второй момент, который смущает, - это указание на "распределение полномочий по регулированию рынка между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также различными органами исполнительной власти". Такой принцип государственного регулирования в корне противоречит ранее указанному принципу государственной политики в виде "единства нормативной правовой базы, режима и методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации". Можно возразить: в одном случае речь идет о выработке правил государственной политики, а во втором - о компетенции между уровнями управления. Все это так, но применение принципов должно соизмеряться и с действующим нормативным регулированием, а ведь даже на момент написания Концепции никаких регулирующих положений в сфере рынка ценных бумаг субъекты Российской Федерации издавать не могли, соответственно, не могло быть у них и никакой компетенции, поскольку вопросы финансовых рынков - это полномочия федерального центра.

Остальные принципы, по сути, представляют собой переложение ранее изложенных принципов государственной политики, исключая принцип "функционального регулирования в сочетании с институциональным регулированием по вопросам организации контроля и надзора за деятельностью профессиональных участников рынка". Однако, несмотря на громкое название и множество использованных в нем терминов, он не представляет собой самостоятельной ценности, да и вообще к принципам имеет мало отношения, поскольку описывает особенности построения контроля.

В связи с развитием рынка ценных бумаг в Российской Федерации, с учетом накопившегося опыта в этой области, на наш взгляд, принципы государственного регулирования нуждаются в существенном пересмотре. Собственно, и само государство это понимает. Для этого достаточно посмотреть тексты посланий Президента РФ Федеральному Собранию последних лет, а также обсуждающиеся в настоящее время вопросы создания в России самостоятельного финансового центра мирового и регионального значения.

С учетом этого к принципам государственного регулирования рынка ценных бумаг можно отнести:

- принцип единства регулирования рынка ценных бумаг, который предполагает единство нормативной правовой базы, режима, методов регулирования рынка на всей территории Российской Федерации, а также организационную централизацию функции регулирования;

- принцип разумного сочетания непосредственно государственного регулирования и саморегулирования в области рынка ценных бумаг;

- принцип баланса интересов участников рынка ценных бумаг;

- принцип самострахования профессиональных участников рынка ценных бумаг в сочетании с созданием государственных компенсационных схем для защиты прав и законных интересов пострадавших инвесторов;

- принцип приоритета национальных интересов при регулировании рынка ценных бумаг, который предполагает:

- регулирование рынка ценных бумаг исходя из признания необходимости существования такого механизма как эффективного средства привлечения инвестиций субъектами национальной экономики;

- признание России как регионального финансового центра и части мировой финансовой инфраструктуры;

- ограничение влияния спекулятивного капитала на рынке ценных бумаг;

- разумное сочетание мирового опыта и интересов национальной экономики;

- принцип поддержки конкурентной среды на финансовых рынках.

С учетом изложенного посмотрим теперь подробнее на методы (способы) государственного регулирования.

В систематизированном виде все методы (способы) государственного регулирования рынка ценных бумаг можно раскрыть через описание методов (способов), которыми достигаются группы задач, выявленные выше.

А. Установление требований к лицам и объектам для допуска на рынок ценных бумаг и контроль за "вхождением" в рынок ценных бумаг новых субъектов и допуск на рынок ценных бумаг новых объектов.

Установление требований - это первый и наиболее важный метод государственного регулирования. Он, по сути, пересекается с правотворческой функцией государства: государство в лице соответствующих органов определяет правила поведения на соответствующем рынке, требования к его участникам, содержание их правового статуса, требования к деятельности таких участников, правила их "входа" на рынок, требования к объектам деятельности. Решая задачу контроля за "вхождением" в рынок, государство использует следующие основные способы:

1) лицензирование деятельности участников рынка;

2) регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, отчетов об итогах выпуска ценных бумаг;

3) регистрация правил доверительного управления;

4) аттестация специалистов, работающих в организациях - профессиональных участниках рынка ценных бумаг;

5) установление ограничений для субъектов на эмиссию отдельных видов ценных бумаг;

6) аккредитация организаций на право принятия квалификационных экзаменов и выдачу квалификационных аттестатов специалистам рынка ценных бумаг;

7) выдача разрешений на право осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации;

8) регистрация спецификаций срочных договоров (контрактов).

Лицензирование, аттестация, регистрация, разрешение, аккредитация - формализованные методы контроля за вхождением в рынок, в соответствии с которыми лица, имеющие намерение осуществлять деятельность на рынке, направляют документы согласно стандартному перечню в лицензирующие, аттестующие, регистрирующие, разрешающие, аккредитующие органы и тем самым выражают согласие на проведение проверки их деятельности.

Лицензирование, аттестация, регистрация, разрешение, аккредитация могут состоять в установлении:

1) жесткого перечня требований к лицам, проходящим эти процедуры (разного характера - финансового, организационного и т.п.);

2) требований к учредительным документам этих лиц, а также документам, на основании которых они будут оказывать услуги;

3) требований для персонала (если речь идет об организациях).

В качестве примера требований, которые предъявляются государственными органами при лицензировании, можно привести требования, которые в соответствии с действующим законодательством предъявляются к акционерному инвестиционному фонду. В частности, к таким требованиям относятся: 1) заключение инвестиционным фондом соответствующих договоров со специализированным депозитарием и аудиторской фирмой, а также договора об управлении фондом с юридическим лицом; 2) наличие определенной стоимости активов инвестиционного фонда на дату представления документов для получения лицензии; 3) соответствие состава и структуры активов инвестиционного фонда установленным требованиям и некоторые иные требования. В соответствии со ст. 59 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" для получения статуса саморегулируемой организации организация, созданная управляющими компаниями, представляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг заявление и иные документы в соответствии с требованиями нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. При этом правила и стандарты, установленные саморегулируемой организацией и обязательные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации, должны содержать:

- требования к профессиональной квалификации персонала;

- правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности, критерии оценки результатов инвестиционной деятельности;

- стандарты профессиональной этики;

- правила рекламы, требования к раскрытию информации и содержанию раскрываемой информации;

- правила ведения учета и составления отчетности членами саморегулируемой организации;

- порядок расчета величины собственного капитала членов саморегулируемой организации с учетом рисков осуществления деятельности;

- правила вступления управляющих компаний в саморегулируемую организацию и выхода или исключения из нее;

- процедуры определения норм представительства при выборах в органы управления саморегулируемой организации и участия в управлении саморегулируемой организацией;

- порядок распределения издержек, выплат и сборов между членами саморегулируемой организации;

- положения о защите прав клиентов - членов саморегулируемой организации, включая порядок рассмотрения их претензий и жалоб, а также порядок исполнения решений, принятых по результатам такого рассмотрения;

- порядок рассмотрения саморегулируемой организацией претензий и жалоб членов организации;

- процедуры проведения проверок соблюдения членами саморегулируемой организации установленных саморегулируемой организацией правил и стандартов, включая порядок создания и деятельности контрольного органа саморегулируемой организации и порядок ознакомления с результатами проведенных проверок других членов саморегулируемой организации;

- порядок применения санкций и иных мер в отношении членов саморегулируемой организации, их должностных лиц и (или) персонала;

- требования к предоставлению информации для проверок, проводимых по инициативе саморегулируемой организации;

- положения о контроле за исполнением санкций и иных мер, применяемых к членам саморегулируемой организации, и порядок их учета;

- иные требования, предусмотренные нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Б. Установление обязательных требований к деятельности участников рынка ценных бумаг.

Этот метод отличается тем, что устанавливаются требования к лицам не на "входе" на рынок, а требования, которые необходимо соблюдать в течение всего периода осуществления какой-либо деятельности на рынке ценных бумаг. Установление обязательных требований проводится следующими методами:

1) установление правил поведения участника рынка в отношениях со своими клиентами (см., к примеру, правила осуществления брокерской и дилерской деятельности);

2) установление определенных условий и ограничений осуществления деятельности на рынке ценных бумаг (к примеру, совершения сделок в течение определенного периода времени);

3) установление требований к финансовой устойчивости (в широком смысле этого слова) профессиональных участников рынка ценных бумаг. Примером здесь может служить ст. 7 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах", в соответствии с которой устанавливаются требования к кредитным организациям, осуществляющим эмиссию облигаций с ипотечным покрытием <1>;

--------------------------------

<1> Согласно указанной статье такие кредитные организации обязаны выполнять установленные в соответствии с федеральными законами требования Центрального банка РФ, а также выполнять следующие дополнительные обязательные нормативы (соотношение определенных активов и пассивов), величина и методики определения которых устанавливаются Центральным банком РФ: а) минимальное соотношение размера предоставленных кредитов с ипотечным покрытием и собственных средств (капитала); б) минимальное соотношение размера ипотечного покрытия и объема эмиссии облигаций с ипотечным покрытием; в) максимальное соотношение совокупной суммы обязательств кредитной организации перед кредиторами, которые в соответствии с федеральными законами имеют приоритетное право на удовлетворение своих требований перед владельцами облигаций с ипотечным покрытием, и собственных средств (капитала).

4) установление иных требований к деятельности участников рынка ценных бумаг.

В. Контроль и надзор за выполнением установленных при "входе" в рынок требований и установленных обязательных требований, пресечение противоправных действий и "надувания" спекулятивных пузырей.

Как показывает практика современного российского рынка ценных бумаг, мало только закрепить обязательные требования к участникам рынка ценных бумаг, а также к их деятельности, необходимо еще создать эффективную систему контроля за выполнением этих требований. Собственно, на наш взгляд, термином "контроль" здесь можно было и ограничиться. Однако действующее законодательство использует либо отдельно, либо в паре с этим термином еще и термин "надзор" (см., к примеру: ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 34 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", ст. 55 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. 7 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", ст. 15 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах" и некоторые иные акты). Используют этот термин и программные документы последнего времени, в частности уже упоминавшаяся Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, которая одной из приоритетных задач признает построение системы пруденциального надзора за профессиональными участниками рынка ценных бумаг.

В связи с использованием этих терминов в нераздельном единстве мы их также будем использовать вместе, хотя большого различия в них мы не видим <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Е.В. Зенькович "Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.

<1> В специальной литературе подобного рода различия пытаются выделить, особенно в связи с идеей так называемого пруденциального надзора. Так, Е.В. Зенькович отмечает: "Задачами контрольной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг является анализ деятельности контролируемого объекта, наблюдение за исполнением им требований законодательства о рынке ценных бумаг и своевременное выявление недостатков в его деятельности, а также устранение препятствий для нормального функционирования рынка ценных бумаг. Между тем как основной задачей надзорной деятельности регулирующих органов на рынке ценных бумаг следует признать обеспечение соблюдения законодательства всеми участниками правоотношений в области рынка ценных бумаг и охрану этих правоотношений" (Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование / Науч. ред. Л.Л. Попов. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 129 - 130). Внимательное прочтение сказанного, при всем уважении к автору этого пассажа, показывает, что разница между контролем и надзором отсутствует и выражается только в использовании разных слов и выражений, за которыми стоит один и тот же смысл.

Действующее законодательство в настоящее время позволяет говорить о трех видах контроля: а) государственном контроле, который осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти; б) общественном контроле; в) контроле со стороны саморегулируемых организаций (его мы рассмотрим в разделе о саморегулировании). В законодательстве чаще всего можно встретить просто термин "контроль", без указания на его вид. Однако в некоторых законах специально указывается на вид контроля. К примеру, ст. 55 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" указывает, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг осуществляет именно "государственный контроль".

Государственный контроль является наиболее известной и распространенной формой контроля. Формы государственного контроля весьма разнообразны. К ним можно отнести в настоящее время:

- получение, рассмотрение и анализ отчетов, уведомлений, сообщений от участников рынка ценных бумаг в соответствии с установленными порядком, сроками и формой;

- проведение в установленном порядке проверок соблюдения требований законодательства;

- рассмотрение жалоб (заявления, обращения) граждан и юридических лиц.

Степень детализации правового регулирования, а также уровень такого регулирования (федеральный закон, ведомственный акт) различны. Иногда закон обходится общими формулировками. К примеру, ст. 44 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг предоставлено право устанавливать порядок проведения проверок участников рынка ценных бумаг, осуществлять самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки их деятельности, назначать и отзывать инспекторов для контроля. Закон не стал в данном случае определять формы контрольной деятельности, а предоставил право самому регулятору установить таковые на уровне ведомственного акта.

Однако в некоторых случаях и сама форма контрольной деятельности, и процедура ее применения могут устанавливаться весьма детально. Так, в ст. 55 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" указано, что при осуществлении контроля федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе: 1) проводить плановые проверки не чаще одного раза в год; 2) проводить внеплановые проверки в случае обнаружения признаков соответствующих нарушений; 3) получать от контролируемых лиц и их работников необходимые документы и информацию, в том числе информацию, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральными законами, объяснения в письменной или устной форме; 4) обращаться в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Похожие нормы устанавливает ст. 34 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах". Однако помимо этого она также устанавливает особые права лиц, осуществляющих контрольные функции: "При осуществлении контроля сотрудники уполномоченного федерального органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и решения руководителя указанного органа (его заместителя) о проведении проверки имеют право беспрепятственного доступа в помещения фондов, а также право доступа к документам и информации (в том числе информации, доступ к которой ограничен или запрещен в соответствии с федеральным законом), которые необходимы для осуществления контроля, а также доступ к программно-аппаратным средствам, обеспечивающим фиксацию, обработку и хранение указанной информации".

Последние два примера нам кажутся правильными: предоставлять право самому контрольному органу определять порядок осуществления своей же контрольной деятельности (т.е. регулировать самого себя) нам кажется не только неразумным, но и явным признаком дискриминации по отношению к участникам рынка ценных бумаг.

Помимо государственного контроля сделаны попытки институционализации в законодательстве положений об общественном контроле. Здесь нельзя не назвать такой институт, как публичные слушания, которые могут проводиться органами государственной власти в соответствии с Федеральным законом "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг". В соответствии со ст. 10 этого Закона федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иные федеральные органы исполнительной власти, регулирующие рынок ценных бумаг, налоговые и правоохранительные органы вправе проводить публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах. На указанных публичных слушаниях принимаются рекомендации, которые могут быть учтены в деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих рынок ценных бумаг, налоговых и правоохранительных органов, а также при подготовке предложений по совершенствованию законодательства.

Дают примеры общественного контроля и иные нормативные акты. К примеру, в соответствии с Федеральным законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ст. 8) предусмотрено создание Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Данный орган формируется на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ, с учетом требований Федерального закона "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений". В Общественный совет также могут быть включены граждане Российской Федерации, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе объединения и организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Общественный совет имеет право:

1) запрашивать и получать от уполномоченного федерального органа исполнительной власти информацию о деятельности по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, в том числе отчетность субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, а также аудиторские отчеты и аудиторские заключения на указанную отчетность;

2) заслушивать доклады уполномоченного федерального органа исполнительной власти о результатах проверок деятельности субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;

3) обращаться в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти с требованиями об устранении выявленных нарушений, о проведении дополнительных расследований и проверок деятельности специализированного депозитария, управляющих компаний, принятии иных неотложных мер, устраняющих выявленные факты нарушения прав и законных интересов собственника средств пенсионных накоплений;

4) создавать экспертные группы из числа российских и международных специалистов в области пенсионного обеспечения, рынка ценных бумаг, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, актуарного и финансового моделирования, а также для решения иных вопросов, относящихся к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений.

Образование аналогичного органа предусмотрено и ст. 8 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" (Совет по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения).

Важной составляющей контроля является своевременная реализация мер ответственности к лицам, которые нарушают установленные требования. Здесь активно используется сочетание административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности. Причем если в начальный период развития рынка ценных бумаг не существовало эффективной системы санкций за нарушение установленных требований, то в настоящее время можно говорить, что подобная система существует, хотя и не всегда эффективно функционирует. В настоящее время государственные регулирующие органы имеют широкий набор возможных мер воздействия на участников рынка ценных бумаг. Основными методами воздействия являются административные, которые включают в себя разного рода действия в отношении участников рынка ценных бумаг. Полномочия регуляторов в этой области закреплены значительным количеством нормативным актов: Федеральными законами "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", Кодексом об административных правонарушениях.

Г. Поддержание экономически эффективного рыночного механизма (спрос/предложение, недопущение манипулирования ценами, обеспечение конкуренции, "сглаживание" шоков от резких колебаний курсов и т.п.).

Эта группа задач решается в основном экономическими методами (исключая государственную антимонопольную политику). Такая деятельность осуществляется путем прямого участия государства в лице уполномоченных лиц в деятельности на рынке ценных бумаг. В нормальных условиях такие экономические способы применяет Министерство финансов РФ и Банк России. Экономическая составляющая в государственном регулировании хорошо видна при анализе политики государства в отношении внешнего и внутреннего долга. Государство выступает крупнейшим заемщиком на рынке ценных бумаг, чем оказывает прямое влияние на его количественные и качественные характеристики. Экономическую составляющую можно проследить и на примере приватизации. Государство является крупнейшим держателем ценных бумаг российских предприятий и выступает крупнейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг.

Государство проводит активную политику прямой поддержки инфраструктурных проектов, включающую в себя и участие в финансировании развития инфраструктуры рынка, и участие в других формах поддержки инфраструктурных проектов, в том числе путем привлечения инвестиций международных финансовых организаций.

Примером такой деятельности можно назвать деятельность Банка России, целями которой согласно ст. 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. В соответствии со ст. 35 этого Закона банк может осуществлять денежно-кредитную политику, используя такие методы, как: установление процентных ставок по операциям Банка России; установление нормативов обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); осуществление операций на открытом рынке (купля-продажа Банком России казначейских векселей, государственных облигаций, прочих государственных ценных бумаг, облигаций Банка России, а также краткосрочные операции с указанными ценными бумагами с совершением позднее обратной сделки); осуществление рефинансирования кредитных организаций; установление ориентиров роста денежной массы; установление прямых количественных ограничений; осуществление эмиссии облигаций Банка России. Хороший пример такой деятельности - решения, принимаемые Правительством и Центральным банком по борьбе с кризисом, предполагающие прямое участие государства на рынке ценных бумаг в качестве их продавца и покупателя.

Сюда же относятся и такие общеэкономические методы, как регулирование учетной ставки, налоговая политика и многое другое.

Д. Информационное обеспечение участников рынка.

Здесь государственные регулирующие органы играют двоякую роль: с одной стороны, они обеспечивают раскрытие информации со стороны участников рынка ценных бумаг как для целей регулирования, так и для иных участников рынка, с другой - исполняют обязанности по доведению определенной информации до участников рынка ценных бумаг. К примеру, в соответствии со ст. 8 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов в сфере рынка ценных бумаг" на федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг возложена обязанность опубликовывать в своем официальном издании следующую информацию "в целях информирования инвесторов и предупреждения их о совершенных и возможных правонарушениях на рынке ценных бумаг": а) об аннулировании или о приостановлении действия лицензий на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; б) о саморегулируемых организациях профессиональных участников; в) об административных взысканиях, наложенных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг; г) о судебных решениях, вынесенных по искам федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг обязан вести информационные базы данных, содержащие открытую и доступную для каждого заинтересованного лица информацию о санкциях, примененных им в отношении лиц, совершивших правонарушения на рынке ценных бумаг, лицах, совершивших указанные правонарушения, зарегистрированных выпусках ценных бумаг, выданных им лицензиях.

Е. Организация эффективной деятельности компенсационных механизмов.

Эта задача решается методами самострахования и создания государственных компенсационных схем на рынке ценных бумаг. Примеры самострахования нам дают ст. 6 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", а также положения Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" в части компенсационных схем саморегулируемых организаций.

8.2. Субъекты государственного регулирования

Количество субъектов государственного регулирования рынка ценных бумаг, а также их компетенция (или в целом организационная подсистема системы государственного регулирования) различается от страны к стране. В мировой практике сложилось несколько принципиальных подходов к построению организационной структуры государственного регулирования рынка ценных бумаг <1>. Условно все эти модели можно разделить по признаку специализации выполнения функции регулирования рынка ценных бумаг. С этой точки зрения можно говорить:

--------------------------------

<1> См. по этой теме: Шеленкова Н.Б. Правовая организация фондового рынка Канады // Государство и право. 1995. N 12. С. 95 - 101; Шишкин С.Н. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 108 - 128).

а) о комплексном (интегрированном) регулировании. Оно заключается в отсутствии специального ведомства, которое специализируется на регулировании исключительно рынка ценных бумаг и возложении функций регулирования рынка на органы с более широкой компетенцией (к примеру, министерство финансов, национальный (центральный) банк или специализированное агентство по регулированию финансовых рынков). Причем такая ситуация может быть как следствием недостаточного развития рынка ценных бумаг (функции по его регулированию незначительны и "поглощены" другими органами, традиционно занимающимися вопросами регулирования финансовых рынков), так и, напротив, следствием значительного развития рынка, когда его отдельное регулирование становится неэффективным и "вплетается" в число функций и полномочий органа с более широкой компетенцией, своего рода "мегарегулятора" единого финансового рынка.

Здесь можно привести много примеров: Чехия, где функции регулятора выполняет Национальный банк (Czech National Bank) <1>; Словакия, где функции регулятора также выполняет Национальный банк (The National Bank of Slovakia, или Narodna banka Slovenska) <2>; Армения (также Центральный банк - Central Bank of Armenia <3>); Белоруссия, где соответствующие функции выполняет Департамент по ценным бумагам Министерства финансов (Ministry of Finance, Securities Department) <4>; Таджикистан, где эти функции выполняет Агентство по ценным бумагам и инвестициям при Министерстве финансов (Securities and Investment Industry Agency) <5>; Туркмения, где данные функции выполняются Министерством экономики и финансов Туркменистана (Ministry of Economic relations and Finance); Бельгия, где регулирующие функции выполняются Комиссией по банковскому делу, финансам и страхованию (Banking, Finance And Insurance Commission) <6>; Ирландия (Центральный банк и служба финансового надзора (Central Bank and Financial Services Authority)) <7>; Сингапур, где функции регулирования сосредоточены в Monetary Authority of Singapore, который на своем сайте позиционирует себя как Central Bank of Singapore <8>; Швейцария, где функции регулирования сосредоточены с 1 января 2009 г. в Swiss Financial Market Supervisory Authority (FINMA) <9>, и др. <10>;

--------------------------------

<1> http://www.sec.cz

<2> http://www.nbs.sk/en/home

<3> http://www.cba.am

<4> http://www.minfin.gov.by/

<5> http://www.perct.tj/ files/ Financial_ Market_ in_ Tajikistan.pdf

<6> http://www.cbfa.be/ eng/ aboutcbfa/ odcbfa.asp

<7> http://www.financialregulator.ie/ Pages/ home.aspx

<8> http://www. mas.gov.sg/ about_us/ Introduction_to_MAS.html

<9> http://www.finma.ch/ e/ finma/ Pages/ Ziele.aspx

<10> См. по этому вопросу также: Миркин Я.М. Рынок ценных бумаг России: воздействие фундаментальных факторов, прогноз и политика развития. М.: Альпина Паблишер, 2002. С. 340 - 349.

б) о централизованном (специализированном) регулировании, которое предусматривает наличие специализированного государственного ведомства, в задачу которого входит регулирование отношений в сфере рынка ценных бумаг. Классический пример такого регулирования - США, где соответствующие функции выполняются Комиссией по ценным бумагам и биржам (Securities and Exchange Commission) <1>. Похожая ситуация и в некоторых других странах. К примеру, соответствующие функции в Бразилии сосредоточены в Комиссии по ценным бумагам (Comissao de Valores Mobiliarios (Securities and Exchange Commission of Brazil)) <2>, в Китае - в Регулятивной комиссии по ценным бумагам (China Securities Regulatory Commission) <3>, в Македонии - в Комиссии по ценным бумагам и биржам (Комисщата за хартии од вредност на Република Македонща (КХВ), или Securities and Exchange Commission of the Republic of Macedonia (MSEC)) <4>, в Греции - в рамках Комиссии по фондовому рынку (Hellenic Capital Market Commission) <5>, и т.д.;

--------------------------------

<1> http://www.sec.gov

<2> http://www.cvm.gov.br/ ingl/ indexing.asp

<3> http://www.csrc.gov.cn/ n575458/ n4001948/ index.html

<4> http://www.sec.gov.mk/ e/ history.htm

<5> http://www.hcmc.gr/ pages/ category.asp?catID=1

в) о децентрализованном регулировании, которое предполагает наличие специализированного ведомства, с сохранением регулирующих полномочий у иных регуляторов, или наличие нескольких регулирующих органов одновременно (пример такого регулирования в силу своего государственного устройства представляет Канада).

Условность такого разделения очевидна, поскольку в большинстве случаев в развитых правопорядках наблюдается тенденция к регулированию не только рынка ценных бумаг, но и финансового рынка в целом. Отсюда и названия многих регуляторов. Выше уже приводился пример с регуляторами Швейцарии и Бельгии, однако таких примеров гораздо больше. Так, сходная ситуация в Австрии, где функции регулирования выполняет Служба по финансовому рынку (Financial Market Authority) <1>, в Болгарии, где функции регулирования выполняет Комиссия по финансовому надзору (Комисията за финансов надзор (КФН), или Financial Supervision Commission) <2>, в Дании, где функции сосредоточены в рамках Финансового регулирующего органа <3> (Finanstilsynet (The Danish FSA)) <4>, в Германии, где функции регулирования выполняет Bundesanstalt fur Finanzdienstleistungsaufsicht (Federal Financial Supervisory Authority) <5> и в ряде других стран. В целом в этой области можно наблюдать отход от узкоспециализированного регулирования рынка ценных бумаг в рамках одного ведомства и переход к рассмотрению рынка ценных бумаг лишь как одной из частей более общего объекта регулирования - финансового рынка. Более того, как отмечает Я.М. Миркин, можно признать, что существует расширяющаяся в мире практика создания мегарегуляторов или по меньшей мере объединение функций нескольких регулятивных органов, действующих на финансовых рынках <6>.

--------------------------------

<1> http:// www.fma.gv.at/ cms/ site/ EN/ einzel.html?channel=CH0032

<2> http://www.fsc.bg/

<3> Последний пример характерен еще и тем, что датский Finanstilsynet (FSA), согласно информации на его сайте, является an agency under the Ministry of Economic and Business Affairs, but is overseen by independent Councils. В этом смысле очевидно, что само место формальной "приписки" органа не имеет большого значения.

<4> http:// www.dfsa.dk/ sw99.asp

<5> http:// www.bafin.de/ nn_720618/ EN/ BaFin/ bafin node.html?nnn=true

<6> Миркин Я.М. Указ. соч. С. 343.

Условность представленного деления проявляется также и в том, что оно не учитывает двух важных факторов: роли саморегулируемых организаций (self-regulatory organization) и учета специфики государственного устройства соответствующей страны.

Различия в национальных моделях регулирования, исходя из роли саморегулируемых организаций, заключается в степени делегирования регулирующих полномочий таким организациям. Отсутствие саморегулируемых организаций или их минимальная роль на рынке обычно сопряжены с повышенной ролью государственных органов (Германия, Франция); другая модель предполагает широкое участие саморегулируемых организаций в процессе регулирования рынка ценных бумаг (США, Канада). Так, в Канаде действует несколько саморегулируемых организаций, выполняющих публичные функции: Регулятивная организация по инвестициям (Investment Industry Regulatory Organization) <1>, Взаимный фонд Ассоциации дилеров (Mutual Fund Dealers Association of Canada (MFDA)) <2>. Раньше хорошим и наиболее классическим примером активного участия саморегулируемых организаций в регулировании рынка служила Великобритания, однако, как справедливо отмечается в литературе, после изменения законодательства роль саморегулируемых организаций там существенно изменилась <3>. Национальные модели регулирования могут отличаться и в части отсутствия/наличия регионального компонента в регулировании - участии/неучастии региональных регуляторов (субъектов Федерации, провинций, земель) в процессе государственного регулирования <4>. Примером участия субъектов Федерации в регулировании рынка ценных бумаг можно назвать фондовый рынок Канады <5> (например, своя Служба по финансовым рынкам (Autorite des marches financiers <6>) существует в Квебеке, схожая ситуация и в других провинциях).

--------------------------------

<1> http:// www.iiroc.ca/ English/ About/ Governance/ Pages/ default.aspx

<2> http://www.mfda.ca/

<3> Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4. С. 40.

<4> Об опыте США и Великобритании в этой сфере см. там же. С. 39 - 41.

<5> http:// www.lautorite.qc.ca/ pdf/ 2008-CSA-Enforcement-Report-English5.pdf

<6> http:// www.lautorite.qc.ca/ index.en.html

Отметим, что эффективность моделей - вопрос споров. Как показал финансовый кризис, концентрация функций регулирования всего финансового сектора (банки, участники рынка ценных бумаг) исключительно у единого мегарегулятора (Германия), равно как распыление регулирующих полномочий между различными отраслевыми ведомствами, как в США, привело к одному и тому же плачевному результату. В этом смысле вполне возможно, что вопрос эффективности кроется не столько в самой модели, сколько в эффективности применяемых средств и способов регулирования.

Говоря об общих аспектах регулирования, нельзя не отметить тех предложений, которые в настоящее время озвучиваются лидерами некоторых государств в связи с финансовым и экономическим кризисом. Так, хорошо известно предложение ФРГ о необходимости формирования глобальных механизмов всеобъемлющего регулирования финансовых рынков, усиления государственного регулирования деятельности хеджевых фондов и улучшения работы рейтинговых агентств. В соответствии с немецким предложением необходим значительно больший контроль за финансовыми продуктами и участниками финансовых рынков. Для контроля за соблюдением международных правил экономической и финансовой политики предлагается также создать Всемирный экономический совет при ООН. Причем это предложение не единственное. Предложения об усилении регулирования высказываются не только на общемировом уровне, но и на уровне региональных экономических группировок. В частности, соответствующие планы по созданию мощного общеевропейского мегарегулятора существуют в ЕС (предложения группы под руководством бывшего директора-распорядителя МВФ и бывшего министра финансов Франции Жака де Ларозьера). Одно из рабочих названий такого органа, которое упоминалось в прессе, - Европейский совет по системным рискам (ESRC).

Актуальность создания модели регулирования финансовых рынков на международном уровне действительно очевидна, ведь известно, что соответствующие вопросы практически не регулируются в рамках ВТО. Однако вопрос о создании такой системы явно имеет весьма далекую историческую перспективу, поскольку регулирование внутреннего финансового рынка государством есть проявление государственного суверенитета. Создание же любой международной системы регулирования - это, по сути, уступка части своего суверенитета в пользу международных организаций. В этом смысле вполне вероятным представляется скорее не создание наднационального регулятора (это, наверное, возможно только в таких интегрированных образованиях, как ЕС), а функционирование какой-то международной организации, в рамках которой будут заключаться обязательные для всех ее участников соглашения.

Российская модель государственного регулирования в настоящее время не может быть однозначно классифицирована. Скорее о ней можно говорить как о модели переходной. Исторически российская модель формировалась как децентрализованная - существовало несколько ведомств, регулирующих отношения участников рынка ценных бумаг. На первый взгляд такая ситуация сложилась и в настоящее время: существует специализированное ведомство - ФСФР России; но помимо этого существуют еще и такие регуляторы, как Министерство финансов РФ и Центральный банк России. Однако надо отметить одну деталь. После ликвидации ФКЦБ России и образования ФСФСР России произошла не просто смена названий, произошло существенное перераспределение компетенции в пользу ее расширения у ФСФР России. Отсюда, видимо, и присутствие в названии органа выражения "финансовые рынки". Такое название сразу ориентирует на то, что перед нами прообраз интегративного регулятора, в компетенции которого находятся вопросы финансового рынка в целом. Однако ничего подобного на самом деле нет. Во-первых, отсутствует легальное определение понятия "финансовый рынок" <1> (а легальные понятия, как известно, могут и не совпадать с тем значением, которое придается такому понятию в экономике). Соответственно, не ясно, что законодатель имел в виду, используя этот термин в названии. Во-вторых, деятельность регулятора весь финансовый рынок не охватывает, поскольку существуют и иные регуляторы. В связи с этим следует отметить некоторую непоследовательность в организации действующей системы регулирования. Говоря о региональном аспекте, следует отметить, что начиная с 1996 г. в России не существует разделения компетенции по регулированию рынка ценных бумаг между Федерацией и регионами - рынок ценных бумаг регулируется исключительно на федеральном уровне. Отметим, впрочем, что и до этого влияние регионального компонента, даже в тех ситуациях, когда вопросы разграничения компетенции и предметов ведения решались на уровне договоров, было незначительным (см., к примеру, текст Договора Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан"). В России признано существование саморегулируемых организаций, которые по закону имеют хоть и узкие, но полномочия по регулированию рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> Единственная норма, которая претендует на его определение, выражена в п. 1 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации", следующим образом: "1. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации... является совещательным органом при Президенте Российской Федерации, созданным в целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка Российской Федерации (далее - финансовый рынок)" (выделено нами. - А.Г.).

Посмотрим на эволюцию российской модели регулирования.

Структура российских регуляторов рынка ценных бумаг за время его существования претерпевала множество изменений. Причем в какие-то периоды законодательство не акцентировало фигуру регулятора, а в какие-то, напротив, государство пыталось создать по сути единый регулятор рынка.

Так, согласно Положению о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР, утвержденному Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78, главным регулятором рынка ценных бумаг определялось Министерство экономики и финансов РСФСР. Наряду с ним рынок ценных бумаг регулировал и Центральный Банк Российской Федерации. Позднее функции регулятора стало выполнять Министерство финансов России и Центральный банк России. С 1992 г. к ним добавился образованный для осуществления политики государства в области управления государственным имуществом и приватизации Государственный комитет по управлению имуществом РФ. Причем в определенные периоды было неясно, кто из них главный, поскольку большую роль при осуществлении массовой приватизации играло именно Госкомимущество России. Определенную роль в регулировании выполнял и Антимонопольный комитет (ГКАП России). Параллельно существовала Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, действовавшая в соответствии с Положением о Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации, утвержденным распоряжением Президента РФ от 9 марта 1993 г. N 163-рп. Комиссия признавалась коллегиальным органом при Президенте РФ, организующим разработку системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации, а также защите интересов инвесторов и эмитентов ценных бумаг. Чуть позже к регуляторам добавилось Министерство социальной защиты населения Российской Федерации в лице Инспекции негосударственных пенсионных фондов (Постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 730 "Вопросы Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации").

Так продолжалось до 1994 г., когда в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации" была образована Федеральная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации. Нормы, которыми устанавливалось ее создание, дают основание полагать, что государство хотело создать единый регулятор на этом рынке. Для этого была выбрана и нетипичная форма: федеральная комиссия - коллегиальный орган <1>. Интересно было и ее подчинение. В соответствии с указом по вопросам обеспечения и восстановления нарушенных прав инвесторов и вкладчиков федеральная комиссия подчинялась непосредственно Президенту РФ. Еще более интересны были и ее полномочия. Федеральная комиссия должна была принимать обязательные для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и участников рынка ценных бумаг постановления и распоряжения по вопросам регулирования рынка ценных бумаг. Проекты нормативных актов по вопросам рынка ценных бумаг, разрабатываемые иными государственными органами, подлежали обязательному с ней согласованию. Отметим, что данный документ не отменял функций всех остальных регуляторов, но предполагал, что появляется своего рода мегарегулятор рынка <2>.

--------------------------------

<1> Она формировалась из представителей Администрации Президента РФ и руководителей (их заместителей) Министерства финансов РФ, Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, Российского фонда федерального имущества, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Министерства юстиции РФ, Министерства РФ по налогам и сборам, Министерства экономики РФ, Государственной инспекции РФ по негосударственным пенсионным фондам, Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью, Центрального банка РФ, а также по согласованию - по одному представителю палат Федерального Собрания.

<2> О регуляторах в этот период см. также: Иванов А. Что есть рынок ценных бумаг // Экономика и жизнь. 1995. N 25.

В 1996 г. была образована Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (первая редакция Федерального закона "О рынке ценных бумаг", Положение о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, утвержденное Указом Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1009). В данных нормативных актах также просматривалась цель законодателя создать единый регулятор рынка ценных бумаг. В соответствии со ст. 40 Закона Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг признавалась федеральным органом исполнительной власти по проведению государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг. Сам текст Закона говорил о том, что это было необычное ведомство, взять хотя бы тот факт, что оно обладало правом выдавать иным органам государственные лицензии на осуществление лицензирования. При этом не устранялась роль иных регуляторов, и прежде всего Центрального банка России и Министерства финансов РФ.

С того момента и до 2004 г. <1> существовавшую систему регуляторов можно описать следующим образом: 1) Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; 2) федеральные министерства и ведомства, а также их территориальные органы; 3) региональные отделения, создаваемые ФКЦБ России (отметим, что некоторое время параллельно существовали и региональные комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, созданные в соответствии с Указом Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 и Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. N 193). Создавались в этот период и органы временного характера для решения отдельных задач в области рынка ценных бумаг. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 1997 г. N 730 "О Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России" была образована Государственная комиссия по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, которая являлась коллегиальным органом, подчиненным Президенту РФ, деятельность Комиссии была направлена на организацию разработки и реализации системы государственных мер по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России <2>.

--------------------------------

<1> Короткий период времени в 1996 г. (с августа по сентябрь) регулятор также носил наименование "Государственный комитет по рынку ценных бумаг": в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" ФКЦБ России в противоречии с Законом "О рынке ценных бумаг" (хотя в п. 5 Указа содержалось поручение "подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов о внесении изменений в действующее законодательство, связанных с реализацией настоящего Указа") была переименована названным образом. Однако изменение просуществовало недолго - Указом Президента РФ от 6 сентября 1996 г. N 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти" регулятору было возвращено прежнее наименование.

<2> К функциям этого органа относились: а) координация и контроль деятельности федеральных органов исполнительной власти, на которые возложено регулирование деятельности на финансовом и фондовом рынках России, по вопросам защиты прав и законных интересов инвесторов; б) разработка и осуществление мероприятий по привлечению инвестиций в российскую экономику и их защите, в том числе в приоритетном порядке иностранных инвестиций в сумме свыше 100 млн. долл. США, а также направляемых в 100 крупнейших предприятий России; в) организация контроля за осуществлением всесторонней и в полном объеме проверки и расследования фактов нарушения прав и законных интересов инвесторов, а также фактов неисполнения юридическими лицами, в том числе банками, иными кредитными организациями и финансовыми компаниями, своих обязательств перед инвесторами, вкладчиками и акционерами; г) анализ законодательства Российской Федерации и разработка рекомендаций и проектов нормативных правовых актов, касающихся защиты прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках России, создания системы страхования инвесторов, а также механизмов возмещения ущерба лицам, пострадавшим от правонарушений на финансовом и фондовом рынках России; д) анализ процедур банкротства и ликвидации юридических лиц, в том числе банков, иных кредитных организаций и финансовых компаний, осуществлявших свою деятельность на финансовом и фондовом рынках России, а также анализ надзора за сохранностью арестованного имущества и порядка его реализации в процессе исполнительного производства; е) анализ процедур преобразования чековых инвестиционных фондов, а также процедур ликвидации юридических лиц, привлекавших денежные средства населения без лицензии, в паевые инвестиционные фонды.

После административной реформы и некоторых изменений в законодательстве о рынке ценных бумаг система государственного регулирования претерпела значительные изменения. Прежде всего это связано с ликвидацией ФКЦБ России (Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), которая, правда, к моменту ликвидации "растеряла" большую часть особых полномочий, которые ей предоставляло изначально законодательство. На ее месте была образована Федеральная служба по финансовым рынкам. Эта служба вместе с Министерством финансов РФ и Центральным банком России в настоящее время и представляют три главных регулятора рынка (подчеркнем; главных, но далеко не единственных).

Рассмотрим полномочия действующих регуляторов.

Федеральная служба по финансовым рынкам. Эта служба в настоящее время является основным регулятором рынка ценных бумаг. Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, определяет ее как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

К полномочиям Федеральной службы по финансовым рынкам отнесены:

1) внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и других документов, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам сферы своей деятельности;

2) принятие нормативных правовых актов по вопросам функционирования рынка ценных бумаг; надзора и контроля, уполномоченного федерального органа исполнительной власти по государственному регулированию в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и федерального органа исполнительной власти;

3) осуществление следующих полномочий по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

- регистрация выпусков эмиссионных ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг); правил доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правил доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменений в них; правил негосударственных пенсионных фондов, а также изменений в них; документов профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний, их саморегулируемых организаций, специализированных депозитариев;

- уведомительная регистрация негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика;

- лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к ее компетенции;

- аккредитация организаций, осуществляющих аттестацию граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в сфере деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев;

4) контроль порядка проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем;

5) приостановление эмиссии ценных бумаг;

6) проведение проверок регулируемых участников рынка;

7) выдача предписаний регулируемым участникам рынка;

8) наложение запретов или ограничений на проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;

9) обращение в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями) в рамках своей компетенции;

10) рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применение мер ответственности, установленных административным законодательством;

11) согласование:

- решений совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состава ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда;

- кодекса профессиональной этики специализированного депозитария, заключившего договор об оказании услуг Пенсионному фонду РФ, управляющих компаний, заключивших с Пенсионным фондом РФ договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений, а также брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги;

- утверждение планов мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств;

- ведение реестра аттестованных лиц;

- аннулирование квалификационных аттестатов физических лиц;

15) осуществление иных функций.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России). Его регулирующие функции установлены Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)". К числу важнейших функций этого органа как регулятора относится установление правил осуществления расчетов и государственная регистрация кредитных организаций; регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; валютное регулирование.

Министерство финансов Российской Федерации (Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329). Данный орган оказывает весьма существенное регулирующее воздействие на рынок ценных бумаг. Можно выделить следующие основные функции данного органа в этой области:

- принятие нормативных правовых актов: по вопросам порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи Министерству финансов РФ информации из государственной долговой книги субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги; по вопросам порядка формирования государственного регистрационного номера, присваиваемого выпускам государственных и муниципальных ценных бумаг и иных долговых обязательств; отчетов об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг; стандартов раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов Российской Федерации или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг; об утверждении формы заявления о государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг, а также формы представления отчетов об итогах эмиссии указанных ценных бумаг; условий эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг; актов по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений; требований финансовой устойчивости страховщиков;

- осуществление управления государственным долгом Российской Федерации; ведение государственной долговой книги Российской Федерации и учет информации о долговых обязательствах, отраженных в соответствующих долговых книгах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; государственная регистрация условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; организация формирования и использования ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации; согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов.

Организационную систему государственного регулирования рынка ценных бумаг в настоящее время нельзя признать удовлетворительной. Дело не только в том, что рынок регулируют три органа одновременно, но в том, что нет единого координирующего органа, который бы отвечал за регулирование всего финансового рынка в целом. Формально существует Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка Российской Федерации, являющийся совещательным органом при Президенте РФ, который создан на основании Указа Президента РФ от 17 октября 2008 г. N 1489 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации" "в целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка Российской Федерации". К основным задачам этого органа отнесены: а) рассмотрение вопросов, связанных с развитием финансового рынка и обеспечением его стабильности, а также оценка эффективности принимаемых в этой области мер; б) подготовка предложений Президенту РФ по защите прав инвесторов и предотвращению кризисов на финансовом рынке, дальнейшему развитию финансового рынка и обеспечению его стабильности; в) проведение по поручению Президента РФ экспертизы проектов федеральных законов, касающихся развития финансового рынка и обеспечения его стабильности; г) представление Президенту РФ ежегодно доклада по вопросам состояния и развития финансового рынка. Как видно из перечня задач, компетенция данного органа весьма узкая.

Интересно проанализировать то, как законодательство именует государственный орган, ответственный за регулирование в соответствующей сфере финансового рынка. В одних случаях говорится о "федеральном органе исполнительной власти по рынку ценных бумаг". Эта формулировка используется во многих законах: Федеральных законах "О рынке ценных бумаг", "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "Об ипотечных ценных бумагах", "Об инвестиционных фондах".

Однако уже ст. 7 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" говорит об "иных федеральных органах исполнительной власти, регулирующих рынок ценных бумаг". И иные законы называют такие органы. Так, ст. 7 Федерального закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" содержит указание на "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений". Статья 3 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" говорит об "уполномоченном федеральном органе исполнительной власти", на который Правительством РФ возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью. Статья 3 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" также использует конструкцию "уполномоченный федеральный орган", понимая под ним федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий функционирование накопительно-ипотечной системы, причем таким органом в настоящее время является Министерство обороны РФ. Статья 35 этого же Закона содержит указание на "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по нормативно-правовому регулированию", "уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по государственному контролю (надзору) в сфере отношений по формированию, инвестированию и использованию накоплений для жилищного обеспечения". Статья 15 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах" содержит упоминание о "федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков" (которым в соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, является ФСФР России).

Данный перечень можно продолжить. Однако даже приведенные примеры показывают, что само наименование государственного регулирующего органа в законодательстве является весьма расплывчатым. Говорить о стабильности регулятивной среды в этом случае вряд ли приходится.

Нельзя не вспомнить, что в первой редакции Федерального закона "О рынке ценных бумаг" государственный регулирующий орган был обозначен без каких-либо сложных названий: Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, а Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и сейчас содержит прямое указание на главный кредитно-финансовый институт страны.

Множественность регуляторов только одного из сегментов финансового рынка - рынка ценных бумаг - кажется нам явлением, пагубным для рынка. Представляется правильным уйти от множественности регуляторов и передать контроль за финансовым рынком одному регулятору. Это не противоречит высказанному ранее тезису о неэффективности всех существующих сегодня моделей, которую выявил финансовый кризис. Как нам кажется, в любом случае сосредоточение в рамках одного органа регулирующих функций может снять множество ведомственных противоречий и устранить "серые" зоны, которые не входят в компетенцию ни одного регулятора. Это, конечно, несет свои риски: отсутствие в системе регулирования сдержек и противовесов может выступить своего рода демотивирующим фактом для регулятора, а громоздкость, которая будет предполагаться множественностью объектов регулирования, может в конечном счете привести к неэффективности регулирующего воздействия.

8.3. Саморегулирование

Саморегулирование означает участие профессионального сообщества (профессиональных участников рынка ценных бумаг) в регулировании рынка ценных бумаг. В классической теории саморегулирования государство делегирует часть своих функций организациям профессионального сообщества (саморегулируемым организациям) <1>. Необходимость такого делегирования обычно состоит в том, что минимизируются затраты из бюджетов при создании инфраструктуры рынка, обеспечивается гласность нормотворчества и обязательность участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы <2>. Интересно отметить, что само делегирование здесь не просто инициатива государства, а взаимный процесс.

--------------------------------

<1> Отметим, что есть и более "либеральный" взгляд на саморегулирование, который связывает этот феномен с самоорганизацией субъектов. Так, Д.О. Грачев отмечает: "Основной идеей саморегулирования является выполнение лицами, действующими на определенном рынке, правил и стандартов, которые исходят не от государства, а от самих лиц и ими же утверждаются, саморегулирование, осуществляется независимо от наличия или отсутствия в законодательстве норм о саморегулируемых организациях" (Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 121). Еще более широкий подход к саморегулированию использует Ю.А. Тихомиров (см.: Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9. С. 86 - 96; Он же. Право и экономическое саморегулирование // Законы России. 2009. N 2. С. 3 - 6). Также см.: Романихин А.В. Саморегулирование по-российски // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32 - 36.

<2> Отметим, что оценки необходимости саморегулирования могут быть разными. Так, Е.С. Хохлов отмечает: "Государство пытается упростить для себя задачу и установить контроль над отдельными сферами экономики, просто передав часть своих полномочий новым или создаваемым на базе уже существующих организаций частным образованиям" (Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 23).

А вот С.А. Зинченко и В.В. Галов ставят вопрос следующим образом: "Имеет ли место "делегирование" государственных функций и полномочий этим организациям, т.е. имеет ли место "огосударствление" негосударственных организаций, либо же таким образом происходит только "приватизация" государства?" Сами авторы отвечают на него так: "Государственные функции, переданные саморегулируемым организациям, утрачивают статус государственных только в том случае, если государство полностью теряет интерес к конкретной сфере (где созданы саморегулируемые организации) и отказывается от осуществления каких бы то ни было полномочий, вытекающих из этих функций. В остальных случаях передаваемые саморегулируемым организациям функции "остаются" государственными, и одновременно идет не только "приватизация" государства, но и "огосударствление" саморегулируемых организаций" (Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2007. С. 99).

И.В. Перегудов и Ю.В. Тай подчеркивают, что "институт саморегулирования существует в мировой практике довольно давно. Появление данного института связано с процессами либерализации, дебюрократизации, дерегуляции, которые периодически происходят в тех или иных развитых странах" (Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. С. 133).

Как справедливо отмечает С.А. Денисов, саморегулирование в странах с развитыми правопорядками "обусловлено прежде всего потребностью в этом самих предпринимателей и, что более важно, означало осознаваемую ими готовность по своим деловым качествам, в условиях доверия населения к бизнесу без лишнего вмешательства государства регулировать свою деятельность самостоятельно" <1>. К этому следует добавить и то, что саморегулируемые организации служат своего рода "фильтром" и механизмом регулирования конкуренции.

--------------------------------

<1> Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. М.: Статут, 2008. С. 35.

В Российской Федерации правовой режим саморегулирования пока только начинает формироваться. В полной мере это относится и к деятельности саморегулируемых организаций в области рынка ценных бумаг <1>. В настоящее время правовой режим таких организаций в сфере рынка ценных бумаг установлен четырьмя основными законами: Федеральными законами "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах", "О защите прав и законных интересов инвесторов" и "О негосударственных пенсионных фондах".

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография Е.В. Зенькович "Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование" (под ред. Л.Л. Попова) включена в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2007.

<1> О саморегулировании на рынке ценных бумаг также см.: Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг - административно-правовое регулирование / Науч. ред. Л.Л. Попов. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 135 - 150.

Важно отметить, что государство до настоящего времени не определилось с тем, что оно понимает в целом под саморегулированием - принцип деятельности или обязательность создания особого рода предпринимательских объединений. Более того, неясно, собирается ли государство в действительности что-либо делегировать таким организациям.

Этот вопрос имеет для российского рынка ценных бумаг весьма существенное значение. В качестве примера можно привести положения Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров, утвержденной Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408. В соответствии с первой редакцией этого документа предполагалось установить запрет на выдачу лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, получившей в установленном порядке лицензию ФКЦБ России. Более того, одно время обязательным условием для лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг являлось членство заявителя в одной из саморегулируемых организаций, объединяющей профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих деятельность по ведению реестров владельцев именных ценных бумаг. Однако в дальнейшем указанные положения были исключены, а соответствующие положения не были включены в закон.

Приведенный пример очень хорошо характеризует нынешнее состояние саморегулирования в сфере рынка ценных бумаг: законодательство предусматривает его возможность, но не определяет, какую роль такие организации должны играть в процессе государственного регулирования рынка ценных бумаг и должны ли они вообще играть такую роль или просто оставаться обычными "профсоюзами" профессионалов фондового рынка. Если верен последний вариант, то никакого саморегулирования у нас не возникнет <1>. Как правильно отметил С.А. Денисов, саморегулирование отличается от обычной самоорганизации ровно тем, что в случае саморегулирования организации, его осуществляющей, передается "публичная функция, ранее осуществлявшаяся государством" <2>. На это же указывает В. Плескачевский, полагающий, что саморегулируемые организации являются "частью административной реформы", и отмечающий, что "во всем мире значительная часть контрольных и правоустанавливающих функций лежит именно на саморегулируемых организациях" <3>. Сходную мысль высказывал и Е.А. Павлодский: "Юридическое лицо может быть отнесенное к СРО только в том случае, когда на основании закона отдельные полномочия по осуществлению государственного управления переходят к данной организации" <4>. Той же логикой руководствуются в своих рассуждениях И.В. Перегудов и Ю.В. Тай <5>. Причем в литературе справедливо отмечается, что такое делегирование не противоречит Конституции РФ, что закреплено и некоторыми актами Конституционного Суда РФ <6>.

--------------------------------

<1> Здесь же следует отметить наше несогласие с позицией Ю.В. Чулюкова, который полагает, что "главная задача саморегулируемых организаций (СРО) состоит в упорядочении взаимоотношений участников рыночных отношений с государством и установлении первичного контроля за их деятельностью" (Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. N 4. С. 39). Главная задача состоит в выполнении определенных публичных функций, регулировании отношений, а уже затем в контроле участников.

<2> Денисов С.А. Саморегулирование или самоорганизация // Гражданское право современной России / Сост. О.М. Козырь и А.Л. Маковский. С. 35 - 36.

<3> Плескачевский В.С. Все СРОчно в бизнес // Законы России. 2009. N 2. С. 7.

<4> Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3. С. 46 - 47.

<5> Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7. С. 133 - 135.

<6> Лабутин С.Ю. Саморегулирование как альтернатива лицензированию (эффективные формы регулирования строительной отрасли) // Законодательство. 2008. N 3. С. 35.

Показательно и отсутствие стройного правового режима саморегулируемых организаций. Если посмотреть на эту область шире, то мы увидим значительное число разнообразных законов, которые регулируют правовой режим таких организаций в различных сферах деятельности помимо рынка ценных бумаг <1>. Это при том, что есть формально общий закон - Федеральный закон "О саморегулируемых организациях", который, несмотря на его громкое название, не носит общего характера (в литературе его иногда называют "рамочным" <2>, хотя, с нашей точки зрения, ни по названию, ни по предмету регулирования никаким "рамочным" он не является, а представляет собой скорее полуфабрикат, а не закон, который может служить основой регулирования соответствующих отношений). Интересно также отметить, что этот Закон не распространяется на саморегулирование в области рынка ценных бумаг.

--------------------------------

<1> К числу таких законов можно отнести Федеральные законы "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О жилищных накопительных кооперативах", "О государственном кадастре недвижимости", "Об электроэнергетике", "О рекламе", "О сельскохозяйственной кооперации", "О кредитных потребительских кооперативах граждан", "О негосударственных пенсионных фондах", "Об инвестиционных фондах".

<2> Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 22.

Перечисленные законы не содержат ясности в вопросе о том, является ли саморегулируемая организация самостоятельным видом некоммерческой организации или саморегулирование - это принцип, который может быть реализован в рамках уже известных форм. Так, норма, которая должна быть по логике общей для всех саморегулируемых организаций (ст. 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"), понимает под ней по сути еще одну самостоятельную форму некоммерческой организации <1>. Однако изучение других федеральных законов показывает, что перед нами не более чем вид (или подвид) уже известных нам некоммерческого партнерства или ассоциации <2>. Этот, казалось бы, технический вопрос между тем имеет свое значение, поскольку определенная форма юридического лица предполагает и свой круг прав и обязанностей лиц, участвующих в организации.

--------------------------------

<1> Схожее понимание возникает и после прочтения ст. 22 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и ст. 56 Федерального закона "О жилищных накопительных кооперативах".

<2> Так, ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" признает саморегулируемую организацию профессиональных участников рынка ценных бумаг добровольным объединением профессиональных участников рынка ценных бумаг, всего лишь "функционирующим на принципах некоммерческой организации". Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" (ст. 34) указывает, что кадастровые инженеры вправе создавать на добровольной основе некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров, называя такие объединения "саморегулируемыми организациями в сфере кадастровой деятельности". Схожим образом и ст. 33 Федерального закона "Об электроэнергетике" именует саморегулируемую организацию - Совет рынка некоммерческим партнерством. Столь же вольно понимает саморегулируемую организацию и Федеральный закон "О рекламе", ст. 31 которого указывает, что саморегулируемой организацией в сфере рекламы признается объединение рекламодателей, рекламопроизводителей, рекламораспространителей и иных лиц, созданное в форме ассоциации, союза или некоммерческого партнерства. Практически аналогичное решение предлагает Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", ст. 33.1 которого указывает, что саморегулируемая организация создается в форме объединения (ассоциации, союза) на условиях членства ревизионных союзов. Статья 28 Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан" предусматривает, что кредитные потребительские кооперативы вправе создавать органы саморегулирования своей деятельности. Таковыми Закон признает общественные организации (объединения), ассоциации и союзы юридических лиц, созданные и зарегистрированные в установленном законом порядке.

Определение саморегулируемой организации в области рынка ценных бумаг дается тремя Федеральными законами - "О рынке ценных бумаг", "Об инвестиционных фондах" и "О негосударственных пенсионных фондах". Первый из них касается саморегулирования в области профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг в ее узком понимании, второй регулирует саморегулирование управляющих компаний инвестиционных фондов, а третий - сходные процессы в сфере негосударственного пенсионного обеспечения.

В соответствии со ст. 48 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с указанным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. В соответствии со ст. 57 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" саморегулируемой организацией управляющих компаний является некоммерческая организация, имеющая соответствующее разрешение федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, основанная на членстве управляющих компаний. В соответствии со ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" саморегулируемой организацией фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов, именуется добровольное объединение фондов и (или) указанных организаций, действующее в соответствии с данным федеральным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. Обратим внимание, что даже определения в этих законах построены с применением разной юридической техники.

Анализ действующего законодательства в сфере рынка ценных бумаг в настоящее время позволяет указать следующие основные функции <1> таких организаций <2>:

--------------------------------

<1> Есть и иной взгляд на функции саморегулируемых организаций, в частности, см.: Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 22 - 32; Зинченко С.А., Галов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожкова. С. 97 - 118.

<2> Отметим, что мы здесь ведем речь только о функциях саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг, поскольку в иных сферах саморегулируемые организации обладают и иными функциями (см., в частности: Перегудов И.В., Тай Ю.В. Саморегулируемые организации арбитражных управляющих // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 7 - 8; Герасимов А. О саморегулируемых организациях арбитражных управляющих // Хозяйство и право. 2008. N 6. С. 85 - 89).

- функция регулирования деятельности членов саморегулируемой организации путем разработки и принятия внутренних (локальных) нормативных актов (стандартов деятельности), регулирующих порядок осуществления профессиональной деятельности и проведения операций с ценными бумагами <1>. Данная функция установлена Федеральными законами "О рынке ценных бумаг" и "Об инвестиционных фондах".

--------------------------------

<1> О правовом режиме правил саморегулируемых организаций см. также: Грачев Д.О. Правила саморегулируемых организаций // Законы России. 2009. N 2. С. 16 - 21.

Так, в соответствии со ст. ст. 48 и 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация учреждается профессиональными участниками рынка ценных бумаг для "установления правил и стандартов проведения операций с ценными бумагами, обеспечивающих эффективную деятельность на рынке ценных бумаг". Она вправе устанавливать обязательные для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами. В соответствии со ст. ст. 57 и 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" саморегулируемая организация устанавливает обязательные для своих членов правила и стандарты осуществления деятельности по управлению акционерными инвестиционными фондами и доверительному управлению паевыми инвестиционными фондами.

Отметим разную юридическую технику указанных норм. В данном случае она проявляется в части модальности. Так, если одни организации вправе устанавливать для своих членов стандарты, то в соответствии со ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" саморегулируемая организация обязана разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила (стандарты) деятельности и профессиональной этики.

Исходя из того что членство в таких организациях не является обязательным, очевидно, что устанавливаемые правила и стандарты распространяют свое действие только на членов таких организаций. Важно отметить, что правила и стандарты саморегулируемой организации существуют не параллельно с обязательными правилами, которые устанавливает регулятор, а могут только дополнять их и не должны им противоречить;

- функция контроля имеет своей целью обеспечить соблюдение всеми участниками саморегулируемых организаций требований законодательства, а также требований правил и стандартов, устанавливаемых саморегулируемой организацией для своих членов.

Статьи 48 и 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" прямо указывают на эту функцию: контролировать соблюдение своими членами принятых саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами. Статья 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" добавляет к этому право "осуществления проверок" деятельности членов такой организации (впрочем, о проверках косвенно говорит и ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" <1>);

--------------------------------

<1> В соответствии с ее положениями правила и положения саморегулируемой организации должны содержать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении "процедур проведения проверок соблюдения членами организации установленных правил и стандартов, включая создание контрольного органа и порядок ознакомления с результатами проверок других членов организации", "обеспечения открытости информации для проверок, проводимых по инициативе организации".

- функция по защите интересов своих членов может выражаться в форме представления интересов членов саморегулируемых организаций перед органами государственной исполнительной власти (в этой части схожа с функциями профессиональных союзов - отстаивание и лоббирование интересов своих членов), а также в форме судебного представительства интересов своих членов в случае соответствующего делегирования ими своих прав. Примером законодательно закрепленной компетенции по защите своих членов является ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах", которая предоставляет саморегулируемой организации негосударственных пенсионных фондов право обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов. Как мы уже отмечали выше, ни Федеральный закон "О рынке ценных бумаг", ни Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" такого права саморегулируемым организациям не предоставляют. Как думается, данное право должно быть у всех саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг;

- функция по защите прав инвесторов - клиентов членов саморегулируемой организации. Статья 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг предусматривает, что правила и положения саморегулируемой организации должны содержать требования, предъявляемые к саморегулируемой организации и ее членам в отношении защиты прав клиентов, включая порядок рассмотрения претензий и жалоб клиентов членов организации, обязательств ее членов по отношению к клиентам и другим лицам по возмещению ущерба из-за ошибок или упущений при осуществлении членом организации его профессиональной деятельности, а также неправомерных действий члена организации или его должностных лиц и/или персонала. Сходные правила предусматривает ст. 59 Федерального закона "Об инвестиционных фондах". Статьи 15 и 16 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предусматривают, что саморегулируемые организации осуществляют контроль за исполнением своими участниками (членами) законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Саморегулируемая организация рассматривает жалобы и заявления инвесторов на действия ее участника (члена), его должностных лиц и специалистов в порядке, предусмотренном учредительными документами, правилами и стандартами ее деятельности. По итогам рассмотрения жалобы и заявления саморегулируемая организация вправе принять следующие решения:

- применить к нарушителю санкции, установленные правилами и стандартами деятельности этой организации;

- рекомендовать своему участнику (члену) возместить инвестору причиненный ущерб во внесудебном порядке;

- исключить профессионального участника из числа своих участников (членов) и обратиться в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг с заявлением о принятии мер по аннулированию или приостановлению действия лицензии указанного профессионального участника на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

- направить материалы по жалобе и заявлению в правоохранительные и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их компетенцией для рассмотрения;

- правоприменительная функция. Эта функция имеет два аспекта. Во-первых, действующее законодательство закрепляет обязанность саморегулируемой организации разработать и принять внутренние документы, определяющие дисциплинарные меры воздействия в отношении членов организации, их должностных лиц и персонала и порядок их применения (ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг", ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах", ст. 36.26 Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах"). Во-вторых, за саморегулируемыми организациями закреплена функция (скажем мягче, возможность ее осуществления) разрешения споров между членами саморегулируемой организации, которая реализуется через деятельность создаваемых в рамках таких организаций третейских судов по рассмотрению споров между ее членами, а также членами и их клиентами (при наличии согласия последних);

- информационная функция. Саморегулируемые организации являются своего рода агентами государственных органов по сбору информации о субъектах рынка, они также осуществляют обработку и хранение данной информации. Законодательством установлен ряд случаев, когда на саморегулируемые организации возлагается прямая обязанность направлять соответствующую информацию регулятору. Так, в соответствии со ст. 50 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация обязана представлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг данные обо всех изменениях, вносимых в документы о создании, в положения и правила саморегулируемой организации, с кратким обоснованием причин и целей таких изменений. В соответствии со ст. 16 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" саморегулируемая организация обязана сообщать в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг об итогах рассмотрения жалоб и заявлений инвесторов и принятых ею решениях;

- компенсационная функция. Эта функция направлена на восстановление прав и имущественных интересов клиентов членов саморегулируемых организаций, которым противоправными действиями таких членов был причинен ущерб, при отсутствии у последних имущества и денежных средств. Данная функция реализуется посредством создания компенсационных, гарантийных и страховых фондов для выплат компенсаций инвесторам - физическим лицам. Право создания таких фондов прямо предусмотрено ст. 17 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг";

- образовательные функции. Статья 49 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" и ст. 58 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" предусматривают право саморегулируемых организаций осуществлять обучение граждан в сфере профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также, в случае если саморегулируемая организация является аккредитованной федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принимать квалификационные экзамены и выдавать квалификационные аттестаты.