- •Оглавление
- •Раздел I. Теоретические основы социокультурного менеджмента
- •Глава I. Человеческая деятельность как социальная
- •§ 1. Научные идеи и теории деятельности
- •§ 2. Развитие представлений о субъекте действия
- •§ 3. Хозяйствующие структуры и деятельность
- •§ 4. Исторические этапы развития менеджмента
- •§ 5. Научные школы управления
- •§ 6. Условия формирования отечественного менеджмента
- •Глава II. Социально-культурная деятельность и управление
- •§ 1. Закономерности развития социокультурной системы
- •§ 2. Социокультурный менеджмент как компонент культурной политики государства
- •§ 3. Социокультурная деятельность как объект управления
- •§ 4. Социально-культурная деятельность как самоуправляемый процесс
- •§ 5. Нормативно-правовой статус муниципальных организаций культуры
- •I. Законы, определяющие полномочия в области культуры органов государственной власти субъектов рф и органов местного самоуправления
- •II. Блок законов, связанных с деятельностью организаций культуры как юридических лиц
- •III. Законы, регулирующие деятельность некоммерческих организаций
- •IV. Законодательство о государственной и муниципальной службе.
- •V. Законы, регулирующие оплату труда и социальные гарантии работникам.
- •VI. Законы, затрагивающие вопросы охраны интеллектуальной собственности в сфере культуры и искусства.
- •I. Общие вопросы культуры.
- •II. Авторское право.
- •§ 6. Государственное регулирование в области кинофикации и кинопроката
- •§ 7. Традиционная народная культура - истоки и современность
- •Раздел II. Модели менеджмента социокультурной сферы
- •Глава I. Механизмы управления социокультурной деятельностью
- •§ 1. Модификации систем управления социокультурной деятельностью
- •§ 2. Принципы организации местного самоуправления в культуре
- •§ 3. Альтернативные модели муниципального самоуправления в культуре
- •§ 4. Программно-проектные технологии в сфере культуры
- •§ 5. Планирование деятельности социокультурных учреждений
- •§ 6. Бизнес-планирование в социокультурной сфере
- •§ 5. Культурные индустрии как система интенсивных технологий потребления культурных продуктов и услуг
- •Глава II. Основы социокультурного менеджмента
- •§ 1. Виды социокультурного менеджмента и функции менеджера
- •§ 3. Профессиональная компетентность социокультурного менеджера
- •§ 4. Система подготовки менеджеров социально-культурной деятельности
- •§ 5. Система повышения квалификации и аттестация кадров
- •§ 6. Информационные ресурсы социокультурного менеджмента
- •Информационная система менеджмента
- •Раздел III. Персонал-технологии социокультурного менеджмента
- •Глава I. Технологии управления персоналом в учреждении культуры
- •§ 1. Формы управленческих отношений в коллективе
- •§ 2. Управление кадрами в социокультурном учреждении
- •§ 3. Управлять или действовать: функциональные различия
- •Руководить или выполнить работу самому?
- •§ 4. Стиль работы руководителя
- •§ 5. Управленческая этика руководителя
- •Глава II. Конфликты и технологии их предотвращения
- •§ 1. Социальная природа конфликтов
- •§ 2. Технологии преодоления конфликтов в коллективе
- •Раздел IV. Материальные ресурсы социокультурной сферы
- •Глава I. Формы финансирования социокультурных учреждений
- •§ 1. Материальные и духовные продукты социокультурной деятельности
- •§ 2. Механизмы финансирования социокультурной деятельности
- •§ 3. Мировая практика финансирования культуры и отечественные реалии
- •Концепция
- •§ 4. Финансовая поддержка культуры в условиях рынка
- •§ 4. Билетное хозяйство в учреждениях культуры
- •§ 5. Заработная плата и социальные гарантии работников культуры
- •Глава II. Некоммерческий маркетинг
- •§ 1. Внешняя социокультурная среда как маркетинговое пространство
- •§ 2. Технологии разработки маркетинговой политики
- •§ 2. Маркетинг в социокультурных учреждениях
- •§ 4. Способы привлечения внебюджетных средств
- •§ 5. Благотворительность в традициях русской культуры
- •§ 5. Финансовая и имущественная поддержка учреждений культуры
- •Заключение
- •Литература Общетеоретические проблемы социально-культурного менеджмента
- •Модели управления в социокультурной сфере
- •Практика социокультурного менеджмента
- •Оглавление
§ 3. Альтернативные модели муниципального самоуправления в культуре
Вступление в силу закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Закон № 131-ФЗ) вскрыло огромное количество проблем, поставивших в сложные, порой тупиковые ситуации не только работников культуры, но и властные структуры на местах.
Альтернатива: реформируем или закрываем
В законе декларируются благородные цели развития культуры, забота о людях, развития местного самоуправления, творческой активности населения и многое другое. В этом смысле закон вызывает восторг и надежду на скорый выход отечественной культуры на небывало новый уровень своего развития. Однако за словесной декларацией отчетливо прослеживается главная линия - разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, муниципальными органами. Такое разграничение полномочий устраивало бы культурную общественность, если бы за этим не следовала реструктуризация бюджетного финансирования.
Точнее сказать, закон предусматривает передачу всей материальной базы учреждений культуры муниципальных районов и городских округов непосредственно на содержание и ведение поселений (сел, поселков, малых городов и т.д.).
Поскольку за содержание материальной базы, характер деятельности учреждений культуры будут нести ответственность руководители этих объектов культуры (когда обретут статус юридического лица) или другие органы поселения (общественные советы), то, соответственно, и ликвидируются районные отделы управления культуры.
Преобразования в одном из самых массовых секторов культурной деятельности - муниципальной сети учреждений культуры - обусловлены тремя реформами: административной, местного самоуправления, бюджетной сферы как продолжения первых двух реформ.
Это означает, что более чем для 200 тыс. учреждений культуры требования административной реформы повлекут за собой структурные преобразования, которые выражаются в изменении прав собственности и финансирования. Реформа местного самоуправления представляет сложную проблему, поскольку в структуре учреждений культуры страны 90% составляют муниципальные организации культуры, основная часть которых расположена в сельской местности.
Законодатель разграничил доходные и расходные полномочия, обязав органы местного самоуправления самостоятельно принимать решения об объеме муниципальных услуг исключительно в пределах собственных бюджетов. (Нетрудно представить себе бюджет сегодняшнего небольшого села или поселка.)
В процессе реформы принцип финансирования учреждений культуры по смете заменяется принципом финансирования услуг в соответствии с программным планированием. Основанием для закупки услуг культуры становятся показатели их качества и эффективности бюджетных затрат. Метод финансирования услуг культуры, а не учреждений, известен и эффективно работает в ряде европейских стран. Переход от "обезличенного" финансирования сети учреждений культуры по смете к финансированию результатов деятельности, безусловно, прогрессивный шаг в сторону рыночной экономики.
В тоже время известно, что из-за хронического в прошлом недофинансирования этой сферы материально-техническая база многих отечественных учреждений культуры находится в неудовлетворительном состоянии, что ставит под сомнение возможность качественного повышения услуг культуры. Следовательно, финансирование по результатам работы обнажает многие анахронизмы прошлого и настоящего: дублирование и параллелизм в работе учреждений культуры, низкую эффективность, аморфность целей, задач, направлений и форм работы. В данном случае неминуемо произойдет и уже происходит слияние, присоединение, перепрофилирование, ликвидация учреждений культуры.
Наилучшим вариантом смягчения последствий "шоковой терапии" в сфере культуры становятся рецепты (модели), разработанные самими работниками органов и учреждений культуры. Инвентаризацию сети, ее очищение и оптимизацию целесообразнее всего провести изнутри, оградив ее от излишней "заботы" ретивых реформаторов.
Такие модели (рецепты) местного самоуправления в культуре уже разработаны и используются во многих регионах страны. Рассмотрим одну из таких моделей, разработанную в Ставропольском крае1, где как в зеркале отражаются возможные пути оптимального реформирования органов и учреждений культуры территорий страны.
Новая структура местного самоуправления
Новой структурой в системе местного самоуправления края является совет района - межпоселенческий управляющий орган. Это представительный орган, в который входят главы поселений и избираемые представители граждан поселения. В его компетенции находятся все организационные вопросы, связанные с жизнеобеспечением территории, кроме распоряжения финансами. Разграничение доходных и расходных полномочий происходит по мере разграничения объектов собственности. Из районного отдела культуры передается в собственность поселения имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящееся на его территории. Для этого проводится комплексная инвентаризация сети организаций культуры в муниципальном образовании, составляется их полный перечень с указанием правового статуса, характеристик имущества, показателей деятельности и т.п.
2. Передача имущества происходит безвозмездно из государственной собственности субъекта федерации в муниципальную собственность муниципальных образований.
Из краевого уровня на уровень муниципального района осуществлена передача:
-
школ дополнительного образования;
-
отделов культуры;
-
центральных районных библиотек;
-
районных методических учреждений по организации досуга населения.
Районные отделы культуры передали на уровень муниципального поселения имущество:
-
сельских Домов культуры;
-
филиалы библиотек централизованной библиотечной системы.
При подготовке документов по безвозмездной передаче имущества, в связи с разграничением полномочий, возникают проблемы, мешающие составлению полного реестра имущества учреждений.
Дело в том, что далеко не все учреждения культуры на момент передачи являются юридическими лицами, а значит, не внесены в имущественные реестры Министерства имущественных отношений (Комитеты по имущественным отношениям).
Опыт внедрения местного самоуправления показал, что, например, центральная библиотека, являясь юридическим лицом, ежегодно отчитывается перед Минимуществом только за принадлежащее ей имущество, в состав которого не включены филиалы библиотеки.
Для устранения этих коллизий необходимо составить подробный перечень имущества филиалов библиотеки, проверить и зарегистрировать его в Минимуществе и утвердить правовой акт правительства субъекта Федерации на передачу этого имущества.
Не меньшие подводные течения возникают с определением ведомственной подчиненности учреждений дополнительного образования. Известно, что средства на дополнительное образование в бюджете районного звена включаются в раздел "Образование". Отделы культуры, образования и финансовые органы района решали, какая доля из этих денег пойдет на общее образование, подведомственное органам образования, а какая будет выделена учреждениям дополнительного образования, подведомственных отделу культуры.
Однако в Законе № 131-фз разграничение этих статей также не предусмотрено, поэтому, в жестких условиях финансирования практически невозможно будет истребовать средства на содержание традиционных для культуры учреждений дополнительного образования (музыкальные, художественные школы, школы искусств), входящих в сеть учреждений культуры. Это может означать, что они станут частью другой системы - системы образования. Между тем в бюджете средства на методическую, координационную работу, подготовку, переподготовку и аттестацию кадров, организацию семинаров в сфере культуры закладываются по отрасли "Культура". В связи с ликвидацией отделов культуры возникают новые проблемы:
-
сохранения имеющихся квалифицированных кадров;
-
подчиненности учреждений дополнительного образования;
-
работы с кадрами, подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации руководителей и специалистов сельских учреждений культуры;
-
организации деятельности учреждений, выполняющих межпоселенческие функции: Центральной библиотеки, РДК, методических центров, обеспечивающих информационно-методическую поддержку, проведение районных семинаров, мастер-классов, участие коллективов в районных, областных фестивалях и конкурсах, занимающихся проведением, праздников, государственной статистической отчетностью и т.д.
Управление культурой муниципального района
Практика показывает, что в ходе формирования годовых муниципальных бюджетов началась массовая ликвидация районных отделов культуры, что повлекло за собой дробление на мелкие сетевые единицы, которые не могут быть зарегистрированы в качестве самостоятельных организаций, а следовательно, не имеют основания для расходных обязательств.
В регионах, где органы культуры, творческая общественность выступили провайдерами между властью района, субъекта Федерации и поселения, удалось найти законодательные основания для решения многих вопросов культурного строительства. Основную роль в этом играет фактор власти.
Примечательно, что в районах, где не удалось сохранить отделы культуры, немалую роль сыграл субъективный фактор. Понимание важности культуры, обеспечивающей имидж территории, стабильность общественного и культурного развития формируется главами администраций районов и зависит от их личного авторитета, или отсутствием того и другого.
Для решения финансовых проблем, выравнивания бюджетной обеспеченности, пополнения доходов муниципальных районов и поселений в субъектах Федерации создаются стабилизационные фонды. Получение дотаций для сферы культуры будет зависеть от руководителей, которые сумеют обосновать и доказать их необходимость.
Усилия органов культуры направлены на то, чтобы сохранить на уровне района систему методического руководства по координации и организации культурно-досуговой деятельности, развития народного творчества и организации библиотечного обслуживания.
Министерство культуры Ставропольского края, например, за период реализации Закона № 131-фз разработало модель управления культурой муниципального района и основные функции структурных подразделений отдела культуры и учреждений, выполняющих на уровне района межпоселенческие функции (схема 3). Главам администраций районов направлена измененная структура администрации муниципального района, в которой отдел культуры представлен как орган с правом юридического лица. Отдел культуры муниципального района, исполняя переданные от поселений полномочия, обеспечивает деятельность учреждений культуры по библиотечному обслуживанию и организации досуга населения. Структура отдела культуры состоит из следующих подразделений:
-
зав. отделом культуры (входит в аппарат администрации района);
-
централизованная бухгалтерия отдела культуры;
-
технический персонал.
На отдел культуры муниципального района возложены функции:
-
формирования и реализации культурной политики, обеспечения благоприятного высокого имиджа территории и создания межнациональной и социальной стабильности;
-
координации и контроля выполнения полномочий, переданных от поселений по организации досуга населения, библиотечному обслуживанию, дополнительному образованию;
-
правового регулирования: подготовка нормативных правовых документов, регулирующих деятельность учреждений культуры района, договоров, соглашений; участие в формировании бюджета района;
-
контроля над использованием финансовых средств учреждений культуры;
-
разработки и организации выполнения целевых комплексных программ развития и сохранения культуры района, участия в разработке и реализации иных социальных программ;
-
создания межпоселенческих фондов для решения отраслевых задач и оптимального Использования средств этих фондов;
-
участия в межрегиональном, всероссийском и международном культурном сотрудничестве;
-
осуществления связей со средствами массовой информации;
-
осуществления мер по социальной защите работников учреждений культуры;
-
решения вопросов кадровой политики, подбора и расстановки специалистов;
-
участия в создании, реорганизации и ликвидации учреждений культуры;
-
осуществления контроля над подготовкой к аттестации и аккредитации учреждений дополнительного образования;
-
аттестации руководителей учреждений культуры и дополнительного образования;
-
поощрения работников культуры и дополнительного образования министерством культуры региона;
-
отчетности о деятельности учреждений на коллегии министерства культуры региона и администрации муниципального района.
Для координации деятельности клубных учреждений культуры и осуществления методического обеспечения культурных проектов и программ, праздников, фестивалей, развития народной культуры и других мероприятий создается межпоселенческое социально-культурное объединение, с правом юридического лица, в структуру которого входят:
-
отдел организационно-методической и творческой деятельности;
-
отдел внестационарного обслуживания (организация культурно-досугового обслуживания поселений, сельскохозяйственных кампаний, работа с инвалидами, ветеранами, благотворительная деятельность).
Основные функции межпоселенческого социально-культурного объединения заключаются в следующем:
1. Координация деятельности учреждений культуры. Функция координации предполагает взаимодействие с органами местного самоуправления, исполнительной власти субъекта РФ, ведомственными учреждениями культуры, общественными объединениями и иными организациями.
Регулирование деятельности означает стратегическое планирование, обеспечение финансовыми средствами, правовое регулирование, социальную защиту, информационную поддержку, методическую помощь, кадровое обеспечение, мониторинг, фандрайзинг и т.д.
-
Осуществление планирования работы структурных подразделений и отделов с учетом задач по реализации культурной политики на территории района.
-
Организация и проведение праздников, конкурсов, фестивалей и участие в иных творческих проектах на территории района.
-
Информационно-методическое обеспечение деятельности учреждений.
-
Организация работы повышения квалификации специалистов клубных учреждений в краевом (областном) Центре дополнительного образования и повышения квалификации работников культуры, искусства и кино в региональном Доме народного творчества; ведение архива, статистики по кадровой политике.
-
Содействие в развитии народного творчества: проведение районных семинаров, конференций, школ передового опыта, мастер-классов.
-
Обеспечение участия самодеятельных творческих коллективов района в региональных, Всероссийских и международных конкурсах и фестивалях.
-
Организация работы учреждений по реализации социальных
программ района.
9. Организация инженерно-технического обслуживания транспорта, доставка кинофильмов, ремонт и наладка кинооборудования, вопросы охраны труда, технической и пожарной безопасности, ГО и ЧС, лицензирование учреждений.
-
Организация работы по внестационарному обслуживанию (АКБ) поселений, сельскохозяйственных компаний, работа с социально незащищенными слоями населения совместно с социальными службами района, благотворительная деятельность.
-
Организация работы по составлению государственной статистической отчетности, утвержденной Госкомстатом РФ, по форме 7нк в органы статистики и Министерство культуры региона.
Таким образом, создание межпоселенческого социально-культурного объединения обеспечивает делегирование поселениям части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (п. 4 ст. 15 Закона № 131).
Объем передаваемых поселениями на уровень муниципального района полномочий устанавливается с учетом таких факторов, как степень отдаленности от областного центра, состояние бюджета района и входящих в него поселений, их статуса (городское или сельское) и др.
Передача функций предоставления услуг культуры поселениям позволяет на районном уровне сосредоточить координационные, информационные, методические и другие функции.
Это дает возможность частично реализовывать функцию предоставления услуг культуры жителям тех поселений, которые не в состоянии самостоятельно обеспечить решение вопросов в области культуры, и даже создания учреждений культуры районного значения (РДК, РМЦ и др.), и различные типы объединений.
В тех случаях, когда учреждение выполняет функции оказания услуг культуры межпоселенческого характера в рамках муниципального района, но расположено на территории другого муниципального образования (городского округа), может быть образована межмуниципальная организация.
В этих целях органы местного самоуправления муниципальных образований могут принимать соответствующие нормативные правовые акты или заключать договоры и соглашения (п. 4 ст. 8 Закона №131).
Практика показывает, что возможны варианты присоединения (слияния) небольших учреждений культуры, не имеющих прав юридического лица, и наделения которых подобным статусом нецелесообразно, к другим учреждениям путем создания различных типов объединений. Это могут быть отраслевые и межотраслевые объединения:
-
централизованные библиотечные, клубные, музейные и иные системы;
-
социально-культурные, культурно-образовательные, культурно-спортивные и т. п. объединения.
Межотраслевые объединения могут оказаться эффективными, однако они могут столкнуться со сложностями в выстраивании отношений с органами управления и предоставлении статистической отчетности в том случае, если органы управления узко специализированы (не наделены полномочиями в смежных сферах).
Создание объединений должно сопровождаться заключением соглашений между муниципальным районом и поселениями, о совместном пользовании имуществом учреждений культуры, входящих в состав объединения (централизованной системы).
Контрольные вопросы и задания
-
Сущность реформ муниципальной сети учреждений культуры.
-
Основные функции межпоселенческого социально-культурного объединения.
-
В чем разница между финансированием услуг культуры и финансированием учреждений культуры ?
-
Графически изобразите структуру межпоселенческого социокультурного объединения.