2.2 Взаимоотношения властей с этническими меньшинствами

Кавказские диаспоры координируют свои действия. Мы, например, не видим в столице противоречий между выходцами с Северного Кавказа, хотя на самом Кавказе эти противоречия очевидны. Более того, между кавказскими диаспорами наладилось неплохое сотрудничество, в том числе и в сфере экономики. Пример тому – недавняя покупка лезгином Сулейманом Керимовым акций ингушского Бин-банка.

Когда в начале 1990-х гг. шла легализация теневого бизнеса, без боевых действий, носивших выраженный межнациональный характер, не обошлось. Сейчас сферы влияния диаспор поделились, и процесс взаимодействия между ними вошел в цивилизованное русло. Однако вероятно, что это – временное состояние и боевые действия возобновятся при очередном переделе собственности. Или, что - то же самое, власти в Москве. Начало ему положат выборы в Мосгордуму 4 декабря. Смена власти неизбежно затронет интересы этнических кланов, а следовательно, между ними возникнут серьезные конфликты. Прежде всего, на рынке недвижимости, в гостиничном бизнесе, сфере торговли вообще и торговле нефтепродуктами в частности. Словом, во всех сферах, которые близки к городским полномочиям. Действующая мэрия ныне успешно делит их между известными бизнесменами, но что будет после ухода лужковской команды?¹³

В столь же неопределенном состоянии находятся у диаспор взаимоотношения с террористами – помогать или противодействовать боевикам? Ущерба этническому бизнесу теракты не приносят, и экономической заинтересованности в противодействии терроризму у диаспор нет. Поэтому пока здесь могут действовать принципы укрывательства и круговой поруки, основанные на клановых традициях. Положение могла бы изменить государственная политика, будь она выстроена так, чтобы диаспоры несли наказание за укрывательство или теряли бы преференции в экономической сфере. Тогда их члены будут заинтересованы в недопущении терактов и по своим внутренним каналам нейтрализовали бы попытки их проведения. Однако пока этого не происходит.

В качестве позитивных достижений можно рассматривать публичное признание государством этнического и языкового плюрализма страны, поддержку государственными институтами республик в составе РФ языков и культур их «титульных» этнических групп, свободу использования языков в неофициальной сфере, законодательное закрепление возможности пользования различными языками в официальном общении и в системе образования, законодательные гарантии права на ассоциацию и относительную свободу деятельности неправительственных организаций, право граждан на информацию и возможность создания негосударственных СМИ, в том числе на языках меньшинств, возможности для граждан и организаций устанавливать международные контакты, сохранение государственных СМИ и образовательных институтов на иных, кроме русского, языках, свободу культурного самовыражения, демонстрацию федеральными и региональными властями интереса к решению проблем коренных народов, декларации властей всех уровней о необходимости противодействия экстремизму и возбуждению этнической и религиозной вражды, относительную активность региональных властей в поддержке этнокультурных проектов и организаций «нетитульных» меньшинств.¹⁴

Однако, применение законодательства зачастую характеризуется большой дистанцией между риторикой и действиями власти. Законодательство, содержательно касающееся равенства прав и свобод и защиты меньшинств, в значительной степени остается декларативным и не подкрепленным соответствующими механизмами реализации. Законодательство по-прежнему не содержит дефиниции дискриминации и не предусматривает эффективных правовых механизмов ее предотвращения и ликвидации, а также возмещения жертвам понесенного вреда. В целом в неприкосновенности остается паспортная система, создающая предпосылки для дискриминационного обращения со стороны правоохранительных органов, социального исключения, в том числе исключения меньшинств, и, в отдельных случаях, целенаправленной массовой дискриминации по этническому признаку. Правоохранительная система, за изъятием единичных эпизодов, игнорирует проблему возбуждения этнической вражды и преступлений по мотивам расовой, этнической и религиозной ненависти.

Позитивные обязательства государства в области защиты меньшинств изложены в законодательстве крайне нечетко, не подкреплены институциональными гарантиями, а их исполнение зависит от усмотрения институтов исполнительной власти и отдельных должностных лиц. Реальное финансирование федеральных и региональных программ, имеющих отношение к меньшинствам, как правило, существенно меньше запланированного. Статус образовательных учреждений, где иные, кроме русского, языки используются как средство или предмет обучения, остается законодательно не определенным и лишенным гарантий.

В 2000-2005 гг. был отмечен ряд позитивных тенденций. Высшие должностные лица сделали ряд заявлений, в которых признали проблему массового этнически мотивированного насилия и разжигания вражды, и осудили эти явления. В 2002 г. принят Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности». В 2001 г. принят новый Трудовой кодекс РФ, запрещающий дискриминацию в трудовых отношениях и дающий возможность судебного обжалования дискриминации. Власти нескольких регионов приняли ряд законов и целевых программ, касающихся поддержки образования и культуры меньшинств, а также помощи этническим НПО. ¹⁵

Одновременно проявился ряд негативных тенденций. В 2002 г. было принято новое ограничительное и репрессивное законодательство о гражданстве и о правовом положении иностранцев, которое поставило многих бывших граждан СССР, законно живущих в РФ, в положение нелегальных иммигрантов. Фактически в стране ведется инициированная государством перманентная антимигрантская кампания, которая вносит большой вклад в общий рост ксенофобии.

Федеральный закон 2001 г. о политических партиях не допускает создание партий на этнической основе и региональных партий. Поправки к избирательному законодательству 2005 г. запрещают избирательные блоки и сокращают применение мажоритарной системы в пользу пропорциональной. Это практически исключает возможность самостоятельного участия организаций меньшинств в выборах в органы государственной власти. Дополнения в Закон о языках 2002 г. допускают использование только кириллического алфавита как графической основы государственных языков республик в составе РФ, если иное не установлено специально принятым федеральным законом. Поправки 2003-2004 г. к Федеральному закону «О национально-культурной автономии» дискриминационным образом ограничили круг этнических общностей, от имени которых могут создаваться эти организации, понизили статус федерального консультативного совета по делам НКА и практически аннулировали позитивные обязательства государства по отношению к НКА. В 2004 г. была свернута работа федерального консультативного совета по делам национально-культурных автономий. На федеральном уровне были упразднены консультативные органы, занимающиеся проблемами коренных народов Севера. Изменения в федеральном законодательстве фактически положили конец государственной поддержке СМИ, в частности, бюджетному субсидированию местной прессы, в том числе на языках меньшинств. Реформа Всероссийской государственной телерадиовещательной компании (ВГТРК) 2004 г. привела к пересмотру сетки вещания в пользу федерального центра и сокращению вещания республиканских станций на региональных языках. ¹⁶

Реформа местного самоуправления и кампания по слиянию некоторых субъектов РФ потенциально создает новые риски для сохранения культуры меньшинств и их участия в общественной и политической жизни.

В целом на положение национальных меньшинств в 2000-2005 гг. влияют следующие факторы: более широкое использование авторитарных методов правления, ужесточение миграционного законодательства и кампании по борьбе с т.н. «нелегальной» миграцией, бесконтрольное расширение полномочий правоохранительных органов, резкое сокращение социальных обязательств государства, в том числе в отношении культуры, образования и СМИ, унификация и централизация языкового, медийного и образовательного пространства, различная государственная политика по отношению к разным конфессиям, сворачивание взаимодействия власти с гражданским обществом. Общим фоном ситуации служит, с одной стороны, резкий рост числа, масштаба и жестокости акций насилия по мотивам этнической, религиозной и расовой ненависти, все более частые публичные проявления ксенофобии, в том числе респектабельными в прошлом СМИ, с другой – попустительство проявлениям вражды или прямая их поддержка со стороны власти. Важным обстоятельством являются также война в Чечне и кампания по борьбе с терроризмом, сопровождающиеся безнаказанными нарушениями закона со стороны правоохранительных органов и армии и общим нагнетанием ксенофобии.

Нынешний всплеск «кавказофобии» в Москве, несмотря на отдельные «прорывы» в официальную сферу, пока все же удерживается на бытовом уровне и проявляется не в виде организованной массовой агрессии в отношении представителей кавказских этносов, а в виде грубости в транспорте и на улицах, излишней подозрительности к приезжим «неславянского» вида и т.п. Это значит, что подобные предрассудки все еще не имеют под собой ни твердого идейного фундамента, ни концептуального обоснования.¹⁷

Но, во-первых, и этого достаточно, чтобы представители меньшинств в Москве, притом не только кавказских, чувствовали себя обиженными и на общество, и на городские власти и испытывали неуверенность в завтрашнем дне. Во-вторых, с учетом воздействия на массовое сознание горожан этнических факторов, существует опасность перехода от во многом ситуативной бытовой недоброжелательности к агрессивно-националистическим формам социального поведения и конфликтной модели развития в столице межэтнических отношений.