1.8. Правовая природа конституции

1.8.1. Верховенство конституции. Сложность процедуры внесения поправок как средство охраны конституции

Конституция эффективна прежде всего тогда и потому, что она обязательна к выполнению. Простые заявления, особенно если они не связаны с какими-либо религиозными верованиями, вряд ли могут повлиять на поступки людей. Конституции как творения современных государств имеют возможность быть реализованными в юридических ведомствах. Не случайно пропагандисты социалистических конституций считали столь важным подчеркивать их программно-декларативный характер.

Однако само по себе приведение конституции в нормативное состояние, придание ей обязательного юридического статуса мало что значит. Для того чтобы определять правовую систему, конституции нужно быть альфой и омегой права³⁹, основным законом, стоящим над всеми остальными юридическими нормами. В Великобритании, к примеру, законы, обеспечивающие принципы конституционализма, если эти принципы вообще сформулированы в виде законов, в любое время могут быть заменены другими законами. В любых других культурах это сделало бы конституционализм теоретически невозможным. Верховенство конституции как правового регулятора следует обеспечить правовыми техническими способами.

1.8.2. Внесение поправок в конституцию

Процедура внесения поправок в конституцию, какой бы в техническом отношении она ни была, является существенным элементом конституции и конституционализма. Это подтверждает и скрытый кризис венгерского конституционализма. Ведь если конституцию можно изменить, как изменяют простой закон, ничто не обеспечит ей особое место (48) в правовой системе. При отсутствии усложненных правил внесения поправок конституция в любой момент может стать жертвой случайности, если какое-нибудь ее предписание окажется препятствием на пути сиюминутной законодательной импровизации и реализации чьих-либо интересов. Исчезло бы благодатное самоограничение, обеспечение которого является задачей конституции, исчезли бы все содержащиеся в конституции гарантии. И, конечно, исчезла бы прямая связь с народным суверенитетом, столь важная при создании конституции. Легитимация всей политической системы оказывается под угрозой, если содержание конституции становится предметом торгашеских сделок⁴⁰.

Из сказанного не следует, что мы должны воспринимать конституцию как не поддающуюся коррекции. Джефферсон категорически утверждал, что под знаком демократического усиления конституции необходимо предоставить возможность каждому поколению изменять ее. Дело в том, что унаследованный тем или иным поколением текст составлялся без его участия, и предыдущее поколение не вправе определять, как должно жить следующее поколение, которое не могло согласиться с принятием данных правил конституции хотя бы по той причине, что не имело для этого возможности. Фактом стало то, что соображения Джефферсона не подтвердились, и текст американской конституции оказался одним из самых стабильных в мире. Новые поколения врастают в это относительно нейтральное устройство жизни, которое судебная и административная практика (при поддержке Конгресса) способна привести в соответствие с изменениями в жизни страны без модификации текста.

(49) Поправки к Конституции Соединенных Штатов с 1787 г. вносились в общей сложности семнадцать раз. И что примечательно, принимая во внимание суть первоначального текста за исключением раздела о выборах в Сенат, следует сказать, что он менялся почти исключительно за счет внесения дополнений. (Безусловно, дополнение может привести и к существенным изменениям, таким, например, как введение избирательного права для женщин.) В германский же Основной закон за сорок с лишним лет был внесен целый ряд значительных поправок, текст изменился, по крайней мере, в 120 пунктах. С австрийской Конституцией за семьдесят лет было связано принятие шестиста законов о внесении поправок в конституцию.

Юридическая трудность технического характера, обусловливающая внесение поправок, не представляет собой препятствия при наличии соглашения по основным вопросам, однако, вне всякого сомнения, большое число поправок в вышеуказанных примерах свидетельствует о том, что процедура внесения поправок может быть и достаточно легкой. Германская конституция в целом легко восприимчива к поправкам, за исключением не подлежащих изменению положений об основных правах граждан и правах земель. Для внесения поправок необходимо всего две трети голосов в обеих палатах; на первый взгляд едва больше, чем предписывает венгерская Конституция. В действительности же это означает необходимость согласия значительной части земель (правительств земель). Бельгийская же конституция следует голландско-норвежским правилам внесения изменений, что сильно связывает руки, поскольку в случае принятия предложения по внесению поправок в конституцию парламент должен быть распущен, и лишь новый парламент сможет принять поправку, а это превращает выборы в квазиреферендум. Очевидно, что политики и депутаты не рискуют мандатом в разгар парламентского цикла, даже ради симпатичного им антиконституционного закона.

На первый взгляд, более «демократичным», чем это голландское правило, является референдум, который на самом деле в большинстве случаев облегчает процесс изменения конституции. Практика всенародного голосования применяется в ряде американских штатов, в Швейцарии, Австралии, Франции и в остальных странах, для которых Пятая республика послужила моделью (например, в России по Конституции 1993 г.). Но даже французы чрезвычайно осторожны с референдумами. Согласно французскому праву, для того чтобы инициировать процесс внесения поправки в конституцию, необходимо единогласное решение обеих палат, и референдума можно избежать, если по предложению президента обе палаты действуют совместно как Конгресс.

(50) В этом случае 3/5 голосов «Конгресса» достаточно для принятия поправки. Это делает французскую Конституцию, если Президентом будет кандидат, поддерживаемый парламентским большинством (как в 1995 г.), одной из самых легких для изменения в мире, хотя она будет иметь при этом сильную народную поддержку, поскольку Президент избирается прямым народным голосованием.

В Швейцарии инициатива относительно изменения конституции может исходить и от населения (за 18 месяцев для этого необходимо собрать не менее 100 тыс. подписей). От парламента инициатива по изменению конституции исходила в ста с лишним случаях с процентом успеха в семидесяти случаях. По сравнению с этим народные инициативы (т.е. попытки политического меньшинства) за сто лет увенчались успехом восемь раз, т.е. эта форма изменения конституции не слишком многообещающа.

В федеративных государствах иногда с помощью референдума необходимо утверждение поправок к конституции в определенном большинстве субъектов федерации. Предлагать поправки к американской федеральной Конституции может Конгресс (большинством голосов в две трети в обеих палатах) или же две трети штатов могут потребовать созыва Конвента для внесения таких предложений. Предложение необходимо одобрить голосами 3/4 штатов, либо в законодательных органах, либо в созванных специально для этой цели конвентах (здесь право штата является определяющим). Неудивительно, что поправки 1787-1788 гг., за исключением десяти практически заранее запланированных дополнений к Декларации прав, вносились очень редко и, не считая поправок, принятых в период гражданской войны (когда противники аболиционизма не имели представительства), касались техники управления страной (если не считать безуспешного «морального» и алкогольного запретов).

Ужесточение правил корректировки венгерской Конституции можно оправдать теоретическими соображениями, международным опытом, техническими издержками, которые возникают из-за добавлений к тексту, а также потерей ее авторитета. Целесообразно не подвергать изменениям основные права, иначе говоря, не сужать их. Германский Основной закон провозглашает неприкосновенными защиту человеческого достоинства и право на сопротивление власти. Правила изменения конституции по голландской системе (предусматривающие роспуск парламента) обладают большей надежностью по сравнению с референдумом. Исключение в теоретическом и практическом отношениях могут представлять вопросы, касающиеся государственного и национального суверенитета; в частности, обоснованным может быть всенародное голосование по вопросу присоединения к военным блокам.

(51) Применение упрощенных, облегченных процедур не только допустимо, но и желательно в случае принятия таких поправок, которые связаны с передачей суверенитета международным организациям в вопросах экономического законодательства и связанными с ними дальнейшими поправками, проистекающими из членства в этих организациях. Данное условие этого основано на предшествовавшем ему конституционном одобрении решения о присоединении к этой организации и на предварительном конституционном контроле каждого конкретного предложения. Такой механизм необходим для вхождения в Европейский Союз, ведь именно Конституция устанавливает форму ратификации присоединения к Союзу⁴¹.