Тема. Административное принуждение и административная ответственность.

Сущность принуждения в доктринальной литературе определяется неоднозначно. Так, Д.Н. Бахрах указывает на непосредственную связь административного принуждения с правонарушением. Принуждение он рассматривает, как особую реакцию органов и их должностных лиц на правонарушения. Если нет правонарушения, нет оснований для принуждения¹. Такое утверждение предопределяет специфическую классификацию административно-принудительных мер: меры наказания (административные взыскания), меры пресечения, восстановительные меры (административные меры, направленные на восстановление прежнего положения)². Имеется в литературе и более широкий подход. Принуждение здесь выступает не только в качестве реакции государства на совершенное правонарушение, но и как способ предотвращения возможных противоправных действий. Так, М.И. Еропкин писал: «Административное принуждение – применение органами управления (или его полномочными представителями) установленных законом принудительных мер в целях пресечения или предупреждения административных проступков, привлечения лиц, их совершивших, к административной ответственности, а также для обеспечения общественной безопасности»³. Л.Л. Попов и А.П. Шергин отмечали, что «угроза общественным и личным интересам и причинение им ущерба могут возникнуть не только вследствие правонарушения. Государство вынуждено тогда прибегать к применению принудительных мер и в отношении лиц, невиновных в нарушении норм права»⁴. А.И. Каплунов также указывал на то, что меры административно-правового принуждения направлены «на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности»⁵. Д.В. Осинцев в качестве фактических оснований для применения таких мер называл правонарушения или отдельные опасные деяния и события⁶. К сожалению, автор не раскрывает понятия опасных деяний и событий, но можно предположить, что они охватывают сферу возможного применения принудительных мер, напрямую не связанную с административным правонарушением. Приведенные взгляды определили классификацию мер административного принуждения, в рамках которой предлагается обозначать административные взыскания (наказания), административно-пресекательные и административно-предупредительные меры⁷. Применение последних, как раз, непосредственно не связано с фактом правонарушения и, следовательно, допускает принудительное правовое воздействие в отношении лиц, не совершивших виновного противоправного деяния.

Имеются и другие подходы к определению административного принуждения. Так, И.М. Машаров и П.И. Кононов сформулировали промежуточную точку зрения на сущность административного принуждения. Согласившись с идеей Д.Н. Бахраха, они, тем не менее, предложили разделять меры административного принуждения и меры административного ограничения. Сущность административного ограничения состоит в установлении временных запретов или ограничений на реализацию физическими и юридическими лицами принадлежащих им субъективных прав, в установлении для этих лиц обязанностей, связанных с соблюдением указанных запретов и ограничений. Методы административного ограничения применяются к физическим и юридическим лицам при отсутствии в их поведении признаков противоправности, в то время как методы административного принуждения, могут применяться только к тем к лицам, которые совершили или совершают противоправные действия (бездействие)⁸.

Поведение субъектов не всегда умещается в рамки законодательства, зачастую случаются отклонения от установленного государством порядка сосуществования в обществе различных лиц. В связи с этим юридическая ответственность призвана стабилизировать общественные отношения, обеспечить правопорядок государства. Среди всех видов юридической ответственности административная занимает особое место. В этом качестве ее возможно сравнить лишь с уголовной ответственностью. По справедливому замечанию В.Д. Сорокина, законодательство об административных правонарушениях наряду с Уголовным кодексом РФ содержат правовые нормы, специально предназначенные для регулирования наиболее острых форм государственного принуждения⁹.

Административная ответственность – это сложная юридическая категория, определение которой возможно через обращение к работам теоретиков права, административистов, специалистов в иных отраслях права, прежде всего уголовного. До сих пор в литературе не сформировалось единого понятия юридической ответственности. Несмотря на то, что дискуссия о сущности этой категории длятся уже более пятидесяти лет, в общей теории права и отраслевых науках не наметилась тенденция к сближению различных концепций, наоборот, одни концепции диаметрально противоположны другим¹⁰. Д.А. Липинский насчитал одиннадцать таких теорий¹¹. Отсутствует единый подход и к содержанию понятия административной ответственности¹². Точность и выветренность категориального аппарата требует обращения к основным доктринам, определяющим указанное понятие. Учитывая, что теоретический анализ административной ответственности не является предметом настоящего исследования, представляется возможным ограничиться только кратким анализом главных научных положений. Так, А.Е. Лунев рассматривал ответственность в качестве отрицательной оценки со стороны государства тому или иному действию (или бездействию) деликвента. Эта оценка юридически выражается в форме принятия решения полномочным органом государства о наложении административного взыскания¹³. Л.Л. Попов и А.П. Шергин указывали на связь административной ответственности с реализацией санкций соответствующих охранительных норм. При этом, ответственность не тождественна санкции. Санкция может существовать без ответственности, последняя же немыслима без санкции, ибо ее смысл состоит в реализации правовых санкций. Основным признаком юридической ответственности, определяющим ее сущность, является государственное осуждение правонарушителя за противоправное деяние¹⁴.

К.С. Бельский указывал на комплексный характер административной ответственности, под которой понимались меры административного (судебного) органа, принятые в отношении административного правонарушения, в процессе реализации которых с правонарушителя истребуется объяснение о совершении деяния, само деяние подвергается официальной (правовой) оценке и на основе этой оценки к лицу применяется одно из административных наказаний. Именно «официальная оценка» придает ответственности тот смысл, ради которого это понятие появилось: применение санкции осуществляется на законной основе и на основе справедливости, с соблюдением прав лица, совершившего правонарушение. Это и различает категории «ответственность» и «наказание»¹⁵. Л.А. Николаева под юридической ответственностью (в том числе и административной) понимает особое правовое состояние, когда лицо, нарушившее правовую норму, обязано претерпеть определенные правовые последствия – лишения и ограничения, применяемые к нему государством. Обращается внимание и на важность анализа реализации административной ответственности, происходящей в рамках охранительного административного правоотношения¹⁶. И.И. Веремеенко указывал на взаимосвязь административной ответственности и административно-правовых санкций: «Административная ответственность представляет собой реализацию всех административно-правовых санкций»¹⁷.

Довольно подробно анализировал рассматриваемую категорию Д.Н. Бахрах. Он расценивал административную ответственность как особый институт административного права, то есть совокупность административно-правовых норм, регулирующих вид, меру, порядок применения мер административного принуждения. Таким образом, сущность административной ответственности заключается в применении органами управления (судьями) к правонарушителям принудительных мер в порядке, установленном нормами административного права¹⁸. Из всех определений ученый наиболее предпочтительным также считал мнение, о том, что ответственность, в узком смысле слова, это применение и реализация санкций за правонарушения. Ответственность наступает после установления компетентными органами факта правонарушения, то есть лишь на определенной стадии развития охранительного правоотношения, и состоит в претерпевании нарушителем последствий правонарушения – в государственном принуждении к исполнению ранее существовавшей либо новой обязанности, возникшей на основе правоприменительного акта компетентного органа¹⁹.

Схожие взгляды высказывал И.А. Галаган. Он указывал на то, что обычно под административной ответственностью подразумевается ответственность за совершение административных проступков перед органами управления, а в случаях, предусмотренных законом, и пред судом или единоличным судьей²⁰. Институт административной ответственности И.А. Галаган рассматривал, как совокупность материальных и процессуальных норм. Сама ответственность может быть описана как в материальном, так и в процессуальном аспектах. Однако в качестве самостоятельных и отдельно изолированных друг от друга материальный и процессуальный институты могут существовать лишь в статике, вне реального применения и исполнения составляющих их норм. В действительности административная ответственность, как и любая другая, является результатом осуществления и взаимодействия двоякого круга – материальных и процессуальных норм, материальных и процессуальных отношений. В динамике своего осуществления (применения или исполнения) материальные и процессуальные нормы действуют неразрывно, тесно взаимодействуя и обусловливая друг друга²¹.

И.А. Галаган формулировал понятие административной ответственности, как одного из проявлений государственного принуждения, наступающего при совершении административного правонарушения, так и деятельности органов административной юрисдикции. Данная концепция легла в основу многих современных трактовок рассматриваемого правового института²². Действительно И.А. Галаган развернуто представил комплексное понимание административной ответственности, обратил внимание на процессуальную сторону этого института. Для описания административной ответственности он широко задействовал категориальный аппарат юриспруденции, который характеризует как правовую статику, так и динамику. Определение, сформулированное им, должно быть признано одним из самых полных. Значительная часть иных авторов обращались лишь к одной из сторон данного комплексного понятия. Указывалось на административную ответственность, как на реализацию санкций, реакцию государства на правонарушение, либо на особую обязанность (состояние) претерпевать негативные последствия. Некоторые авторы предпочитали динамические характеристики ответственности, обращаясь к юрисдикционной деятельности государственных органов и судей. В последнем случае формулировка понятия административной ответственности во многом воспроизводила стадии производства по делам об административных правонарушениях. Такие положения, конечно же, не могут быть признаны верными. Поэтому определение И.А. Галагана вполне может быть воспринято для характеристики административной ответственности иностранных граждан. Неслучайно данный широкий подход обусловил стремление административистов переименовать КоАП РФ, заменив существующее название на более приемлемое – Кодекс Российской Федерации об административной ответственности²³. Ю.П. Соловей объяснял такую необходимость тем, что понятие ответственности охватывает весь спектр общественных отношений, регулируемых КоАП, - «административные правонарушения» (основание административной ответственности), «административные наказания» (меры административной ответственности) и «исполнение административного наказания» (привлечение к административной ответственности, реализация административной ответственности)²⁴.

Признаки административной ответственности.

Раздел II. Субъекты административного права

Тема 6. Субъекты административного права: понятие и классификация

Субъектом административного права признается лицо, которое обладает правами, обязанностями или полномочиями в сфере государственного управления. Субъекта административного права следует отличать от участника (субъекта) административного правоотношения – то есть, лицо реализующие элементы своего статуса в общественных отношениях, составляющих предмет административного права. Наиболее перспективной выглядит классификация субъектов административного права в зависимости от наличия властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. Условно их можно разделить на две большие группы: 1) субъекты, наделенные такими полномочиями (властные субъекты) и (2) субъекты ими не наделенные (невластные субъекты). В обеих группах, в свою очередь, следует выделить коллективных и индивидуальных участников.

Властные коллективные субъекты представлены органами, осуществляющими государственное управление: прежде всего органами исполнительной власти, Администрацией Президента РФ, органами прокуратуры, Центральным Банком РФ. Кроме того, в эту группу следует включить аппараты законодательных и судебных органов, а также суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Отдельную группу коллективных властных субъектов составляют простейшие административные коллективы – субъекты, создаваемые для выполнения узкой управленческой функции на определенный срок. В качестве примера можно назвать призывные комиссии, аттестационные и квалификационные комиссии органов, государственная аттестационная комиссия вуза. В принципе они наделяются самостоятельной административной правосубъектностью, а способны принимать независимые от организации в которой действуют акты. Индивидуальными властными субъектами являются государственные служащие и лица, занимающие государственные должности (Президент РФ, главы субъектов, судьи, рассматривающие дела об административных правонарушениях).

В группу невластных коллективных субъектов входят организации, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, у которых отсутствуют исполнительно-распорядительные полномочия. Они могут быть публичными и негосударственными, коммерческими и некоммерческими. Нужно помнить, что административной правосубъектностью наделяются обособленные подразделения юридических лиц: филиалы и представительства. Например, при осуществлении лицензируемого вида деятельности их лицензируют отдельно от «головной организации» - юридического лица. Поэтому за ними осуществляется и самостоятельный административный надзор. То есть, обособленное подразделение наделяется рядом самостоятельных прав и обязанностей. Неисполнение последних влечет административную ответственность только для учредившего их юридического лица, что составляет специфику их административно-правового статуса. В категорию невластных индивидуальных субъектов нужно включить граждан: российских, иностранных, лиц без гражданства.

Обширность предмета административного права предопределило множественность субъектов данной отрасли. Это нашло выражение в существовании общих административно-правовых статусов и специальных. Общими наделяются значительные группы субъектов (органы, организации, граждане). Носитель общего статуса вполне может обладать и специальным, зачастую несколькими специальными статусами. В этом случае у него возникает специальная административная правосубъектность, определяемая наличием, установленного в законодательстве, специального качества. Последнее может быть связано с возрастом, полом, состоянием здоровья, образованием, стажем, наличием знаний, умений и навыков и т.п. Так, специальными статусами обладают военнослужащие, полицейские, капитаны морских и воздушных судов, инвалиды, студенты и пр. Нетрудно заметить допустимость того, что бы одно лицо одновременно являлось носителем нескольких специальных административно-правовых статусов.

В заключении следует отметить, что между властными и невластными субъектами находится еще одна группа субъектов. Они не имеют полномочий государственной власти, но реализуют государственные властные функции. В другом варианте – это негосударственные субъекты, которым переданы властные полномочия. В литературе их принято именовать юридическими лицами публичного права. Данное понятие пришло к нам из зарубежной традиции, хотя о нем писали еще отечественные правоведы ХIХ столетия. Проблема в том, что оно не известно действующему российскому законодательству и отрицается рядом ученых (прежде всего цивилистов). Тем не менее, правовые конструкции отдельных организаций не вписываются в общее представление о субъектах частного права. Так, в ходе административной реформы уже в ХХI в. в России появились государственные корпорации, саморегулируемые организации.