§ 2. Понятие и виды государственной службы. Должности государственной службы.

Легальное определение государственной службы дается в ст. 1 закона о системе государственной службе. Государственная служба РФ - профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Элементы указанного определения характеризуют официальную доктрину государственной службы.

1) Государственная служба – это профессиональная деятельность. Профессионализм служащих можно понимать в двух аспектах: формальном и материальном. В первом случае он определяется формально закрепленными в законодательстве качествами, которым служащий должен соответствовать. Среди них выделяются требования к уровню образования и специальности, а также стажу работы (службы) в установленной сфере. Логика такова. Если у человека имеется диплом о высшем образовании, то он должен быть профессионалом, то есть обладить необходимыми познаниями. Также оценивается и стаж. Проблемы налицо. К сожалению, человек с дипломом и с выслугой может оказаться неспособным к решению публично-значимых задач. Решить их позволяет материальный аспект, связанный с выявлением реальных знаний, умений и навыков служащих. В действующем законодательстве он, прежде всего, реализуется через квалификационные испытания при поступлении на должность и периодически проводимую аттестацию. Кроме того, следует отметить систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.

2) Государственная служба – это служебная деятельность. Данный термин противопоставляется трудовой деятельности и указывает на различия правовых статусов работника по трудовому договору и служащего, с которым заключается служебный контракт. Согласно п. 2 ст. 3 закона о системе государственной службы реализация принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. В свою очередь, довольно подробная регламентация государственно-служебных отношений практически не оставили место для применения норм трудового законодательства. Как представляется, при определении правового статуса работника доминирует дозволительное начало. Статус служащего устанавливается, прежде всего, с помощью запретов и ограничений. Подчеркивается, что служащий является агентом государства, реализующим его властные полномочия. Как следствие государство более жестко контролирует его, а также обеспечивает собственные интересы, закрепляя запреты и ограничения. Классическим примером, в данной ситуации, выступает запрет на забастовку. Безусловно, ни одна страна не может себе позволить остановить работу своего аппарата. Имеется и еще один мотив. Если работодатель и работник могут договариваться друг с другом об условиях труда, то у служащего такая возможность отсутствует. Его правовой статус определяется не столько служебным контрактом, сколько правовыми нормами. А это означает, что между органом (его руководителем) и служащим не может быть спора об условиях службы.

3) Служащими могут быть только российские граждане. Этот признак выводиться из юридической природы гражданства – как устойчивой, правовой связи человека и государства, выражающейся во взаимных правах и обязанностях. Только таким лицам государство способно доверить реализацию властных полномочий. Конечно, наделять властью лицо обязанное иностранному государству нецелесообразно, а часто даже опасно. В этом случае, может пострадать суверенная прерогатива государства, как носителя высшей власти на определенной территории. Тем не менее, могут быть исключения. Так, ст. 18.1 закона о системе государственной службы предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства право поступать на военную службу по контракту. Данное правило не противоречит общему принципу, поскольку им запрещается занимать офицерские должности, а, значит, властных функций они не выполняют, а армейская дисциплина призвана обеспечить возможные посягательства на интересы Российской Федерации.

4) Государственная служба связана с обеспечением исполнения полномочий Федерации, ее субъектов, их органов и лиц замещающих государственные должности. Деятельность служащих всегда обеспечительная. Во-первых, они не принимают политических решений, участвуя лишь в их реализации. Во-вторых, они являются «живым» воплощением государственного аппарата. Органы не способны функционировать без служащих. Показательно замечание Н.М. Коркунова: «Отдельные акты властвования не могут быть, конечно, осуществляемы иначе, как людьми, составляющими государство, а для того чтобы эти акты действительно ими совершались всегда, когда того требуют интересы государств, и совершались притом так, как того требуют эти интересы, а не по личному усмотрению отдельных деятелей, необходимо поставить лиц, обязанных к осуществлению актов властвования, и наделить их возможностью пользоваться потребными к тому материальными средствами и самую деятельность их поставить в такие условия, при коих она бы приспособлена была к действительному осуществлению интересов государства»⁵⁰.

Государственных служащих следует отличать от лиц, замещающих государственные должности. Как правило, последние участвуют в формировании государственной политики (Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и др.), часто имеют право действовать непосредственно от имени государства (Президент РФ, чрезвычайный и полномочный посол), реализуют важные государственные функции (например, судопроизводство). Поэтому замещение и оставление государственных должностей будет отличаться от аналогичных процедур, установленных для служащих. Например, компетентность министра определяется на политическом уровне, а служащий подтверждает данное качество, сдавая квалификационный и аттестационный экзамены. Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации утверждается Президентом РФ⁵¹. В него входит около пятидесяти должностей: список открывается Президентом РФ и завершается Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Виды государственной службы определяются в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации». Главной характеристикой гражданской службы является замещение должности государственной гражданской службы. При определении военной и правоохранительной службы основной акцент делается на их предназначении. Военнослужащие призваны обеспечивать оборону и безопасность государства. Кроме этого, они замещают должности в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах и им присваиваются воинские звания. Служащие правоохранительной службы осуществляют функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина и ми присваиваются специальные звания. Важно, что нормы-дефиниции, закрепляющие понятия двух последних видов службы, вступают в силу лишь после принятия законов о военной и правоохранительной службе. Поэтому в настоящий момент действуют скорее формальные отличия, они заключаются в наличие воинских или специальных званий, по которым вид службы и устанавливается.

Государственная служба осуществляется на должностях. Должность – это структурная единица органа, связующие звено между органом и служащим. Важно чтобы должность не персонифицировалась конкретным лицом. Именно она определяет должностной статус служащего, а не наоборот. Создание должности под конкретного человека способно нарушить стабильность государственного аппарата. Ведь такое лицо следует наделить должностными полномочиями, а, значит, их придется исключать из статуса действующих служащих. В результате могут нарушиться управленческие связи между служащими. И, наконец, должность, созданную под человека, придется ликвидировать, после его увольнения. Поэтому порядок определения штата (перечня должностей) органа должен быть нормализирован. Так, по Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» должности государственной службы учреждаются только нормативными правовыми актами Федерации или ее субъектов. Следовательно, в их отношении должен действовать общий порядок, характеризующий нормотворческий процесс (например, правила об антикоррупционной экспертизе). Причем, должности федеральной гражданской службы учреждаются исключительно федеральными законами или указами Президента РФ. В принципе это правило действует и для службы в правоохранительных органах и воинских подразделениях.

Должности классифицируются в зависимости от вида службы и распределяются по группам и (или) категориям. В настоящий момент данное требование до конца реализуется только в отношении должностей гражданской службы, которые делятся на четыре категории.

Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий. Должности этой категории подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей. Группы должностей для данной категории идентичны группам категории руководителей.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий. Здесь возможны следующие группы: высшая, главная, ведущая и старшая.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. В этой категории допускаются должности главной, ведущей, старшей и младшей группы.

Деление на категории и группы гарантирует стабильность статуса служащего и его карьерный рост. При переводе с одной должности на другую, даже в ином органе, государство может обеспечить неизменность его положения. Кроме того, группы позволяют продвигаться по службе в рамках одной категории. Это важно, поскольку должностей категории руководители безусловно на всех служащих не хватит.

Все должности федеральной гражданской службы занесены в Реестр, утвержденный Указам Президента Российской Федерации⁵².

Единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками, капитанами 1 ранга в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, утверждаются Президентом Российской Федерации. Перечни иных воинских должностей утверждаются в порядке, определенном министром обороны Российской Федерации или руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором настоящим Федеральным законом предусмотрена военная служба. В перечнях воинских должностей определяются воинские должности, которые замещаются на конкурсной основе, воинские должности, которые могут замещаться военнослужащими женского пола, военнослужащими, являющимися иностранными гражданами, гражданским персоналом, а также воинские должности, которые не могут замещаться военнослужащими, являющимися гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства.

Отсутствие федерального закона о правоохранительной службе не позволяет установить единый перечень должностей правоохранительной службы. По сути, для каждого органа данный перечень утверждается отдельно. Так, перечень типовых должностей в органах внутренних дел и соответствующих им специальных званий утверждается Президентом РФ. На основании перечня типовых должностей в органах внутренних дел министром внутренних дел с учетом особенностей функционирования этих органов могут учреждаться соответствующие типовым должностям по своему правовому статусу должности с иными наименованиями - нетиповые должности.