§ 3. Административно-правовой статус государственного служащего.

Правовой статус государственного служащего определяется совокупностью его прав и обязанностей. Нужно отметить, что по юридической природе они являются относительными. Все права и обязанности служащего возникают и могут быть реализованы только после поступления на должность, то есть после вступления в силу специального акта государственной администрации – приказа представителя нанимателя⁵³. Наиболее целесообразно права и обязанности служащего подразделять на общие и должностные. Общие, в свою очередь, распространяются на всех служащих, служащих одного вида службы или органа. Именно они и характеризуют лицо в качестве государственного служащего. Вторая группа связана с занимаемой должностью и производна от правового статуса государственного органа. Поэтому должностные обязанности возможно именовать полномочиями. Они сообщают служащему качества должностного лица – представителя государственной власти.

Для служащих каждого вида (с учетом особенностей правового регулирования государственной службы в правоохранительных органах) права и обязанности закрепляются в специальных нормативных правовых актах. Исключением является Федеральный закон «О противодействии коррупции», нормы которого устанавливают обязанности общие для всех государственных и муниципальных служащих: 1) обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; 3) обязанность уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов. Кроме этого, к общим обязанностям гражданских служащих относятся:

1) соблюдать действующие правовые нормы;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;

3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;

6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи;

10) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Гражданский служащий обязан указывать стоимостные показатели в соответствии с требованиями, устанавливаемыми федеральными законами, указами Президента РФ. Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории "руководители" высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности. Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

Аналогичный (или примерно такой) перечень установлен в отношении негражданских служащих. В этом случае формулировки норм принимаются с учетом специфики государственной службе в соответствующем органе. Например, в законе о службе в органах внутренних дел закрепляются два вида обязанностей: основные обязанности сотрудника и требования к служебному поведению. Если первая группа практически повторяет аналогичные обязанности гражданского служащего, то вторая призвана обеспечить должное отношение служащего полиции к исполнению его должностных обязанностей. Среди них выделяются:

1) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют содержание его профессиональной служебной деятельности;

2) заботиться о сохранении своих чести и достоинства, не допускать принятия решений из соображений личной заинтересованности, не совершать при выполнении служебных обязанностей поступки, вызывающие сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности сотрудника, наносящие ущерб его репутации, авторитету федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также государственной власти;

3) проявлять уважение, вежливость, тактичность по отношению к гражданам, в пределах служебных полномочий оказывать им содействие в реализации их прав и свобод;

4) соблюдать нейтральность, не оказывать предпочтение каким-либо политическим партиям, другим общественным объединениям, религиозным и иным организациям, профессиональным или социальным группам, гражданам;

5) не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении государственных органов, должностных лиц, политических партий, других общественных объединений, религиозных и иных организаций, профессиональных или социальных групп, граждан, если это не входит в его служебные обязанности;

6) проявлять уважение к национальным обычаям и традициям, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, не допускать действий, нарушающих межнациональное и межконфессиональное согласие;

7) выполнять служебные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;

8) выполнять служебные обязанности в рамках компетенции федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, установленной законодательством Российской Федерации.

Нужно отметить, что данный перечень вовсе не исключает наличие указанных обязанностей у служащих иных органов. Безусловно, гражданский служащий или служащий ФСБ России также должны уважать национальные обычаи и традиции, проявлять уважение, вежливость и тактичность и пр. Просто в их статусе данные обязанности часто сформулированы в более общих формулировках, они могут вытекать из принципов осуществления государственной службы.

Общие права служащих также определяются специальным законодательством. Как правило, их перечень идентичен для любого вида службы и для службы в любом органе. Показателен перечень, приведенный в Федеральном законе «О государственной гражданской службе». Гражданский служащий имеет право на:

1) обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;

3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;

4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;

6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;

7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;

8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;

9) защиту сведений о гражданском служащем;

10) должностной рост на конкурсной основе;

11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

12) членство в профессиональном союзе;

13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

14) проведение по его заявлению служебной проверки;

15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;

16) медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;

17) государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества;

18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов. Данную норму следует прокомментировать. Закон предусматривает следующие действия субъектов правоотношения. 1. Служащий уведомляет руководителя органа о своем желании выполнять иную оплачиваемую работу. Безусловно, он обязан сообщить каким образом и где он предполагает получать доход. 2. Представитель нанимателя выносит дело на рассмотрение комиссии по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. 3. С учетом мнения комиссии руководитель принимает окончательное решение. Если конфликт интересов установлен, то служащий получает отказ, а при его отсутствии служащему разрешается осуществление дополнительной оплачиваемой деятельности. Нужно отметить, что последний вариант практически не реализуем. Например, нужно учитывать время, необходимое служащему для волнения предполагаемой работы: оно не должно совпадать со служебным временем. Безусловно заявленная деятельность не должна пересекаться с полномочиями органа, а организация не должна контактировать с органом. Следует иметь ввиду и ограничения несовместимые со служебным статусом (нельзя заниматься предпринимательской деятельностью, занимать руководящие должность в организациях). Имеются и более сложные проблемы. Например, служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Вопрос: если работа осуществляется, к примеру, ночью, то каким образом человек сможет в служебное время с надлежащей отдачей исполнять возложенные на него должностные обязанности? Здесь уместен пример из практики ФРГ. В немецком законодательстве запреты и ограничения на публичной службе определяются на основании долга верности. Он означает, что чиновник в любое время выступает на стороне государства и конституционного порядка. Обратной стороной долга верности чиновника является попечительский долг государства, обязанного взять чиновника под защиту в случае неправомерных претензий к нему⁵⁴. Представляется, что подобные доктрины уместны и в российской практике, но без официального оформления они не будут иметь надлежащего значения. С другой стороны, без подобной доктрины реализация любого ограничения на государственной службе столкнется с дискуссией о пределах правоограничения.