21. Критерии и показатели социальной политики государства в сфере доходов населения

Социальные нормы – методологическая основа формирования социальной политики

Социальная политика государства включает в свое предметное поле широкий круг вопросов: доходы населения, занятость, социальную защиту и поддержку населения, здравоохранение, физическую культуру и спорт, образование и трудовые отношения и т.д. В той или иной мере государственная социальная политика охватывает все население страны.

В этой связи возникает ряд принципиальных вопросов по поводу меры (степени) государственного регулирования социальной сферы, определения объемов финансовых ресурсов на социальные цели, выделяемых в бюджетах всей уровней, и законодательного закрепления системы государственных гарантий в форме социальных стандартов.

Следует отметить, что сама структура предметного поля социальной политики государства существенно различается в различных общественных формациях и типах государственного устройства, а также меняется (модифицируется) на переломных формационных этапах (аграрное-индустриальное общество, капитализм-социализм, либеральная-социально-демократическая модель и т.д.).

В таких ситуациях, как правило, подвергаются существенной трансформации базовые общественные институты – доходов населения, здравоохранения, образования и культуры, рынка труда

и т.д. Подобный формационный этап преобразований переживает сегодня Россия, что выражается в поиске парадигмы государственного устройства, выборе социальной модели государства и формирования на этой основе новой институциональной базы.

Способами количественной оценки структуры и отдельных составляющих предметного поля социальной политики выступает ряд критериев (показателей, индикаторов и норм), которые одновременно могут играть роль ориентиров для достижения поставленных целей (см. Схему 1).

В этой связи значительную роль играет категориальный аппарат "социальной нормы", представляющий собой механизм оценки и регулятивного воздействия на принятие управленческих решений. Один из основателей отечественной социологии П.А. Сорокин по этому поводу писал, что главной причиной внутреннего социального мира является наличие в обществе "целостной, твердо вошедшей в жизнь системы основных ценностей и соответственных норм поведения".14

Столь высокая оценка роли критериев состояния социального положения населения, его системы приоритетов в ценностных координатах объясняется их способностью отражать моральные, правовые и общественно-политические установки в обществе и государстве на базовые общечеловеческие идеи: справедливости, равенства, солидарности и свободы.

Схема 1

Структура предметного поля социальной политики

Доходы населения:

- заработная плата;

- социальное, пенсионное и медицинское страхование;

- доходы от собственности

Демография:

семейная (детская) политика;

молодежная политика;

политика в отношении пожилого возраста;

- политика в отношении сельского населения

Государственная

социальная

политика

Социальная сфера:

- здравоохранение;

- образование;

- культура;

- наука;

- спорт;

- СМИ;

- ЖКХ;

- экология

Трудовая сфера:

- занятость;

- миграция;

- условия и охрана труда;

- социальные программы

Критериями оценки степени социальности правового демократического государства, по мнению Н.Н. Гриценко – руководителя творческого коллектива разработчиков "Концепции социального государства Российской Федерации", являются:

соблюдение прав и свобод человека;

проведение активной и сильной социальной политики;

обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;

адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности;

гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и социальной экспертизе решений на всех уровнях власти и управления;

соблюдение прав и гарантий, признающих и развивающих систему социального партнерства в качестве основного механизма достижения общественного согласия и баланса интересов работника и работодателя при регулирующей роли государства;

гарантии, при которых любой хозяйствующий субъект, любой собственник должен нести конкретную социальную ответственность;

права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан и, прежде всего, молодежи; на бережное отношение к наследию предков и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций. 15

Следует отметить, что данный подход опирается на рекомендации итоговых документов глобальных международных форумов последних лет по данной проблематике, 16 носит обобщающий характер практики стран мирового сообщества, и находит свою конкретизацию и применение в рекомендациях по определению государственных социальных стандартов.

По мнению В.И. Жукова, руководителя рабочей группы по разработке "Социальной доктрины Российской Федерации", система государственных социальных стандартов должна охватывать практически все сегменты социальной сферы (в области труда, занятости, ЖКХ, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной помощи и социального обслуживания) 17.

Близка по данному вопросу позиция Н.М. Римашевской, которая считает, что направлениями развития системы социальных стандартов должны служить:

социальные минимальные гарантии государства, включая прожиточный минимум как главный социальный стандарт;

система социального страхования от социальных рисков как государственная, так и частная. 18

Социальные нормативы, по мнению Л.П. Храпылиной, представляют собой систему регламентированных значений социальных показателей, которые выражают типичный уровень требований, предъявляемых к условиям и процессам жизнедеятельности человека, населения и его отдельных групп и категорий19.

Социальные гарантии при переходе

к рыночной модели хозяйствования

Разработка современной модели социальной политики предусматривает создание методологической базы, основу которой должна составлять система социальных нормативов призванных решать следующий круг задач:

проведение комплексного анализа имеющихся проблем в основных сферах жизнедеятельности населения, с учетом интересов различных социально-политических сил общества;

разработку прогнозов социально-экономического положения социальных групп населения;

получение достоверной систематизированной информации о динамике уровня жизни, структуре доходов и расходов населения, условий труда и экологической обстановке, качества предоставляемых медицинских и социальных услуг, обеспеченности и качества жилья, доступности и качества образования.

Определение функций социальных норм должно исходить из двуединой цели – обеспечение расширенного воспроизводства населения и цивилизованного уровня социальной защиты.

Финансовыми источниками социальных нормативов для рыночной экономики выступают:

доходы населения (заработная плата, пенсии и пособия, предпринимательский доход), достаточные по объему для обеспечения не только текущих, но и долгосрочных (капиталоемких) расходов – покупка жилья, платные медицинские и образовательные услуги, отдых и оздоровление;

ресурсы фондов обязательного и добровольного социального страхования (пенсионного, медицинского, по безработице, от несчастных случаев на производстве и т.д.);

ресурсы бюджетов всей уровней.

Социальные нормативы по видам и функциям социальной защиты (как это рекомендуют методики ООН и МОТ) могут быть классифицированы и представлены следующим набором;

уровень жизни и демографическое развитие (интегральные показатели, например, ИРЧП, включающий в себя продолжительность жизни, валовый региональный продукт на душу населения, уровень образования);

условия найма на работу и оплата труда (состояние производственной среды, почасовая, месячная и годовая заработная плата, социальные трансферты предприятий, рабочее время и время отдыха, возможности получения образования и переподготовки, уровень профессионального риска утраты здоровья на производстве);

социальное страхование и социальная защита (доступ к системам социального страхования, возможности трудоустройства, защита от увольнений);

состояние жилищной, медицинской и социально-бытовой инфраструктуры (возможности по обеспечению жильем, доступность медицинского, транспортного и коммунального обслуживания).

Как показывает мировой опыт, наиболее эффективные системы социальной защиты граждан и социального выравнивания их доходов включают в себя налоговые перераспределения, государственные адресные выплаты и пособия, обязательное социальное страхование, пенсионное обеспечение и социальную помощь. При этом основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступают бюджеты всех уровней, поскольку они обслуживает все население и имеют более низкие административные расходы, нежели системы с участием частных институтов.

В настоящее время в практической работе при формировании бюджетов различных уровней применяются социальные нормы и нормативы по широкому кругу показателей. Значительная часть законодательно установленных и закрепленных другими нормативно - правовыми актами социальных норм и нормативов определяют гарантии предоставления социальных услуг (их уровень и соотношения) в отраслях социальной сферы: науки, образования, здравоохранения, культуры и др. Однако предметное поле такого регулирования стало намного меньше по сравнению с его аналогом 15-летней давности, что резко снизило уровень социальной защиты населения.

Отказ государства от какой-либо формы регулирования цен на основные товары народного потребления, размеров и пропорций заработной платы во внебюджетной сфере, фактический отказ от бесплатного здравоохранения и образования, "приватизация" и "корпоративизация" социального обеспечения (частные пенсионные системы, разительные отличия уровня социальной поддержки работников в крупных корпорациях, ведомствах и в других отраслях и сферах экономики, разрушение в большинстве случаев ведомственной социальной инфраструктуры) – эти и другие факторы приводят к тому, что система традиционных социальных гарантий находится в кризисе и требует кардинальных мер по своей модернизации.

Наряду с государственными механизмами регулирования социальной сферы должны получить свое развитие негосударственные институты социального страхования, медицинского и социального обслуживания, финансирование которых может быть организовано на личных взносах граждан и долевого участия государства и предпринимателей.

Повышению уровня социальной защищенности человека призвана способствовать государственная социальная стандартизация по всем важнейшим направлениям социальной политики, которая предусматривает введение системы социальных норм и нормативов различного уровня, в том числе минимальных, рациональных и оптимальных. 20

Большинство этих норм и нормативов является обязательствами государства перед различными категориями и группами населения и должны им обеспечиваться за счет его финансовых ресурсов. Размеры установленных государством социальных норм и нормативов пересматриваются в зависимости от темпов инфляции и имеющихся экономических возможностей.

Помимо системы минимальных социальных стандартов, по мнению академика РАН Д.С. Львова, представляется актуальным создание и применение системы социально-трудовых регламентов, обеспечивающих гарантированные государством права работников, включая права на справедливую и минимально достойную оплату труда; на обеспечение надлежащих условий и безопасности труда; на объективную аттестацию; на обучение, переобучение и повышение квалификации и др. для каждой категории работников с учетом их квалификации и характера труда21.

В качестве интегральных показателей уровня жизни используют значительный массив индикаторов реальных доходов на душу населения: величины реальной заработной платы, доходов от вторичной занятости и от реализации продукции личного подсобного хозяйства, дивиденды (по акциям и облигациям), проценты по вкладам населения, пенсии, пособия и стипендии22 coциальные преобразования должны опираться на систему научно обоснованных критериев и социальных нормативов, важнейшими из которых являются: минимальная оплата труда и минимальная (социальная и базовая пенсия), минимальные уровни медицинской помощи, бесплатного образования, семейных выплат, жилищно-коммунальной обеспеченности.

Следует, например, отметить, что сегодня минимальная заработная плата составляет лишь четверть от существующего прожиточного минимума работающего, а минимальная (социальная и базовая пенсия) – всего половину прожиточного минимума пенсионера.

Одной из наиболее острых социальных проблем страны остается низкая обеспеченность населения качественным жильем. Согласно обследованию фонда "Общественное мнение", проведенному в 44 регионах страны, 53% опрошенных нуждаются в покупке жилья, но всего 2% из них располагают для этого необходимыми средствами. Средняя цена 1-го кв. м жилья на его первичном рынке значительно выше среднемесячной заработной платы, что не позволяет создавать благоприятные условия для его приобретения широкими слоями населения.

Важнейшей функцией критериев и социальных норм является выявление на их основе общественного мнения по актуальным проблемам социальной сферы различных групп населения, экспертов, представителей объединений работодателей и профсоюзов и проведения мониторингового наблюдения за практикой исполнения законов.

Таким образом, критерии социальной политики служат конкретными измерителями социального положения различных социальных групп населения, а их качественно-количественные характеристики позволяют судить о существующем или прогнозируемом положении дел в конкретных социальных сферах (см. Схему 2).

Количественно определенные параметры качества и уровня жизни населения важно сопоставлять с рекомендуемыми их величинами международных специализированных организаций в данной сфере: Международной организации труда (МОТ), Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной ассоциации социального обеспечения (МСО), а также законодательно закреплять в форме законов и социальных нормативов.

Схема 2

Некоторые критерии и показатели социальной политики государства в сфере доходов населения

Социальные сферы

Критерии и показатели

Оплата труда

соотношение минимальной заработной платы к прожиточному минимуму работающих;

соотношение минимальной заработной платы к средней ее величине;

соотношения в размерах средней заработной платы между крайними по доходам социальными группами, отраслями экономики, регионами и внутри корпорации.

Социальное страхование и обеспечение

соотношение минимальной и средней пенсии к прожиточному минимуму пенсионера;

соотношение средней пенсии к средней заработной плате;

соотношение пособия по болезни к заработной плате застрахованного;

размеры пособия по безработице.

Доходы населения

величина ВВП, направляемая на социальные нужды в расчете на душу населения;

величина прожиточного минимума;

доля населения, находящегося за чертой прожиточного минимума;

показатель поляризации доходов населения (децильный коэффициент, показатель Джинни);

величина ВВП, направляемая на заработную плату;

величина ВВП, направляемая на: пенсионное обеспечение, медицинскую помощь, образование, пособия по безработице, детские пособия.

Формирование системы социальных нормативов важно проводить в условиях широкого публичного обсуждения их качественных и количественных характеристик, определении сроков и механизмов их достижения, финансового распределения нагрузки между субъектами отношений. Например, представляется крайне актуальным публично обсудить, найти консенсус в обществе по размерам минимальных доходов населения (заработной платы, пенсий, пособий и стипендий) и увязать их уровни с налоговыми и бюджетными системами страны и регионов.

Невыполнение данных социальных гарантий и обязательств государственных структур власти и предпринимательского сообщества вызывает серьезные риски материальной необеспеченности населения и фактически угрожает жизни миллионам россиян, препятствует нормальному ходу воспроизводственных процессов в стране.

В основе проводимой работы должна быть дискуссия специалистов по выбору социальной модели государства с позиции парадигмы развития страны в условиях завершения задач индустриализации экономики и определения стратегии формирования постиндустриального типа, глобализации рынков финансов, товаров и труда.