Раздел III. Формы управленческих действий

права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успех управленческой деятельности.

Управленческая деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (государственных и муниципальных служащих, должностных лиц) осуществляется в определенных формах, каждая из которых обусловлена специфическими задачами и функциями управления и имеет особое содержание. Всякая деятельность по управлению характеризуется собственным содержанием, т. е. конкретными связями, принципами, процессами, участниками и элементами; всякое содержание управления имеет конкретную форму своего внешнего выражения.

Основными понятиями, позволяющими рассмотреть термин «форма управления», являются «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетенция». Данные понятия обусловливают также и выбор методов управления (способов управленческого воздействия субъекта управления на объекты управления) в конкретной управленческой ситуации. Функции управления определяют основное содержание управленческой деятельности. Целям управления подчинены все используемые субъектами управления формы управления. Посредством форм управления органы управления реализуют свои полномочия, соответствующие установленной в нормативном акте компетенции этих органов. Форма управления есть средство реализации управленческих функций для достижения целей управления.

Таким образом, содержание процесса управления раскрывается понятиями функции управления, методы управления и формы управления. На этих главнейших категориях базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития этих понятий находится и практика управления.

Формы управления отличаются от форм деятельности других ветвей власти, т. е. от форм законотворчества (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческих функций и мероприятий практически во всех сферах и отраслях управления, во всех сферах государственной и общественной жизни.

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий

363

В специальной литературе 90-х гг. вместо термина «форма управления» использовалось понятие «форма осуществления исполнительной власти»1, так как Конституция РФ и многие законы не оперируют понятием «государственное управление». Различие в данном случае непринципиально, однако поскольку в административном праве термин «управление» (государственное или публичное) является ключевым, то соответственно следует придерживаться именно его, т. е. говорить о формах управления или государственного управления (публичного управления). В административно-правовой литературе этот институт традиционно обозначается термином «формы государственного управления»; иногда встречаются и иные наименования, например, «формы деятельности государственной администрации»2. В данной главе, посвященной анализу института форм осуществления управленческой деятельности, применяется термин «формы управленческих действий», что, на наш взгляд, позволяет передать «активное», деятельное и творческое начало и содержательные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания); 2) административные акты; 3) публично-правовые договоры; 4) простое административное действие; 5) частноправовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)3. Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирования.

1 См.: Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С 4.

2 См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2000. С. 268, 350.

3 См.: Рихтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. Пер. с нем. М., 2000. С. 135—492.

364