Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права

155

Среди постоянных административно-правовых режимов территорий следует прежде всего назвать пограничный режим, режимы закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), особо охраняемых природных территорий. На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальные административно-правовые статусы жителей режимных территорий. Он включает чаще всего особые правила въезда в зону и выезда из нее, передвижения, деятельности в ней, осуществления административного надзора, применения административного принуждения.

Так, во исполнение Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» Правительство РФ утвердило положение об обеспечении режима ЗАТО, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ. В нем сказано, что особый режим включает: а) установление запретной зоны (территория объекта) и контролируемой зоны (территория закрытого образования без территории объекта); б) ограничение на въезд и (или) проживание граждан на территории закрытого образования; в) ограничение на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования; г) ограничение на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающее из ограничения на въезд и (или) проживание.

§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок выдачи, обмена, изъятия паспортов, а также правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства. Паспортная система играет существенную роль в деле учета населения, в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т. п.

В соответствии с Положением о паспорте гражданина Российской Федерации паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории России. Паспорт обязаны иметь все гражда-

156

Раздел II. Субъекты административного права

не РФ, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории РФ.

Отметим, что обязанность иметь паспорт не означает необходимость носить его всегда при себе. Такое требование, по сути дела, является ограничением прав и свобод граждан, а следовательно, может устанавливаться лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Так, например, в условиях чрезвычайного положения, согласно Федеральному конституционному закону «О чрезвычайном положении», уполномоченные на то органы исполнительной власти могут вводить комендантский час (т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выдаваемых пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан).

В обычных условиях одно лишь отсутствие у гражданина при себе паспорта или другого документа, удостоверяющего личность, не может служить основанием для его административного задержания и назначения ему административного наказания1. В этой связи представляется незаконной получившая широкое распространение в ряде городов страны практика административного задержания лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих их личность (если только федеральным законом там не установлен специальный административно-правовой режим, запрещающий нахождение граждан вне дома без документов, удостоверяющих их личность)2.

К сожалению, российским законодательством не установлен перечень документов (помимо паспорта), в общих случаях удостоверяющих личность гражданина РФ. Сделано это лишь для некоторых конкретных правоотношений, например: осуществления регистрационного учета по месту пребывания или месту жительства3; выезда из Российской Федерации и въезда в Рос-

1 Установленная ст. 19.15 КоАП РФ ответственность за пребывание гражданина без паспорта или без удостоверения личности касается его временного проживания в той или иной местности без этих документов (о понятии «место пребывания» см. ниже).

2 Более подробно об этом см. § 2 гл. 18.

3 См.: Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 (с последующими изменениями и дополнениями).