14.2. Цели, объекты и субъекты государственного регулирования

Государственное регулирование рынка ценных бумаг—многоуров­невый процесс воздействия на деятельность всех участников рын­ка ценных бумаг в соответствии с избранными государством целя­ми и принципами со стороны общественных органов государствен­ной власти. Этот процесс включает комплекс правовых, административных, экономических, технических и других мето­дов. Создаваемая государством система регулирования рынка цен­ных бумаг является главным инструментом государственной по­литики в этой сфере.

Согласно Федеральному закону «О рынке ценных бумаг» госу­дарственное регулирование рынка ценных бумаг в России осуще­ствляется путем:

• установления обязательных требований к деятельности эмитен­тов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов;

• регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспек­тов эмиссии и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них;

• лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг;

• создания системы защиты прав владельцев и контроля за со­блюдением их прав эмитентами и профессиональными участ­никами рынка ценных бумаг;

• запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии (Федеральный закон «О рынке цен­ных бумаг», ст. 38).

Государство создает систему регулирования рынка и должно обеспечивать защиту национальных интересов. Нужно иметь в виду, что российское государство выступает в качестве крупнейшего за­емщика на рынке ценных бумаг и в силу этого оказывает прямое экономическое воздействие на его количественные и качественные параметры. Одновременно государство является крупнейшим дер­жателем ценных бумаг российских предприятий и выступает круп­нейшим продавцом на рынке корпоративных ценных бумаг. Феде­ральное агентство по управлению федеральным имуществом в на­стоящее время владеет контрольными пакетами свыше 12 ООО государственных предприятий, а также является акционером более чем 3800 компаний, не имея при этом цельной программы действий по осуществлению своих прав собственника. Управление активами осуществляется главным образом через государственные комиссии, в состав которых входит более 2000 сотрудников различных мини­стерств и ведомств. Их действия плохо координируются, а полно­мочия весьма неопределенны. Поэтому важнейшей особенностью этого процесса в России является самостоятельная роль государства не только как регулятора рынка ценных бумаг (при написании за­конов и подзаконных актов), но одновременно и как:

• эмитента (при выпуске государственных ценных бумаг);

• профессионального участника (продавца корпоративных цен­ных бумаг в ходе приватизации);

• акционера (временно или на основе закрепления в государ­ственной собственности пакетов акций) значительного числа созданных в процессе приватизации акционерных обществ;

• верховного арбитра в спорах между участниками рынка (через систему судебных органов).

Основные цели государственного регулирования. Анализируя цели государственного регулирования, надо учитывать, что в условиях формирующихся рынков (к каковым относится и российский) роль регулирующих органов объективно возрастает, поскольку процесс формирования рынка предполагает дополнительные задачи, ко­торые не стоят у регулирующих органов в условиях уже сформи­ровавшегося рынка.

Первая цель — обеспечение условий для формирования эффек­тивного рынка, создания необходимой инфраструктуры и инсти­тутов рынка ценных бумаг, выработки определенных правил по­ведения участников рынка.

Вторая цель — развитие и формирование полноценного рынка государственных бумаг, способного быть ориентиром для финан­совых рынков и решать проблемы ликвидности государственного бюджета в случае кассовых разрывов.

Третья цель — формирование необходимой законодательной базы по рынку ценных бумаг, обеспечивающей его функциониро­вание. Сюда включаются как законодательное регулирование ин­ститутов рынка ценных бумаг, так и процессы выпуска и обраще­ния ценных бумаг, выработка определенных требований к эми­тентам по раскрытию информации о себе.

Четвертая цель — защита национального рынка от колебаний внешних мировых финансовых рынков, формирование отечествен­ных институтов фондового рынка, способных аккумулировать средства отечественных инвесторов с последующим вложением их в российские бумаги.

Пятая цель — снижение спекулятивной направленности фон­дового рынка, формирование возможностей для превращения его в источник инвестиций для предприятий. Сюда же следует отнес­ти и защиту интересов инвесторов, борьбу с суррогатами ценных бумаг и мошенничеством.

Шестая цель — предотвращение социальных взрывов и конф­ликтов путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов.

В стратегическом плане указанные цели должны реализовать­ся через единый комплекс мер, скоординировано осуществляе­мых государственными органами и профессиональными участни­ками рынка ценных бумаг. При их решении необходимо учиты­вать особенности рынка ценных бумаг как одного из основных механизмов аккумуляции и перераспределения инвестиционных ресурсов в народном хозяйстве: в основе функционирования рын­ка лежит добровольное вложение временно свободных денежных средств инвесторами в инструменты рынка ценных бумаг. По этой причине главной практической целью государственного регули­рования является обеспечение доверия инвесторов к рынку.

В качестве объектов регулирования на рынке ценных бумаг выступают профессиональные участники рынка ценных бумаг и институты рынка ценных бумаг, эмитенты ценных бумаг и инвес­торы. Естественно, степень и методы регулирования каждой из этих групп различны. Что касается профессиональных участников рын­ка ценных бумаг, их деятельность предполагает обязательное ли­цензирование, аттестацию сотрудников и контроль со стороны органа регулирования. Что касается институтов рынка ценных бу­маг, обеспечивающих заключение и совершение сделок с ценны­ми бумагами, то можно, в свою очередь, выделить две группы ин­ститутов. Первая — организаторы торговли, регистраторы, клирин­говые организации, специализированные депозитарии, депозитарии — также предполагают лицензирование и контроль со стороны регулирующего органа. Вторая группа институтов — это системы платежа, агенты паевых фондов по размещению и выкупу паев фонда, аудиторы, трансфер-агенты, работающие на основании договора с регистратором и выполняющие функцию посредника между регистратором и зарегистрированным лицом в реестре, — если и лицензируются, то не органом, регулирующим рынок ценных бумаг.

К объектам регулирования относятся и эмитенты как корпо­ративных, так и государственных ценных бумаг. Следует обра­тить внимание на то, что их государственное регулирование раз­делено между двумя органами по российскому законодательству. Выпуск и обращение государственных ценных бумаг относится к компетенции Министерства финансов Российской Федерации, а выпуск и обращение корпоративных (в том числе и банковских) ценных бумаг — всецело прерогатива ФСФР. Эти органы соответ­ственно выпускают нормативные акты, регулирующие выпуск цен­ных бумаг эмитентов, и контролируют исполнение законодатель­ства эмитентами.

И наконец, последний объект воздействия государственного регулирования — инвестор. К объектам регулирования относятся частные и институциональные инвесторы. Так, Федеральный за­кон «О рынке ценных бумаг» (ст. 30) предусматривает прямую от­ветственность инвестора за раскрытие информации при соверше­нии крупной сделки. А Закон «О защите прав и законных интере­сов инвесторов на рынке ценных бумаг» уточняет, что предписания ФСФР обязательны не только для профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и для всех объектов рынка. Предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, ин­дивидуальными предпринимателями, физическими лицами на тер­ритории Российской Федерации.

Понятно, что регулирование деятельности инвесторов пред­ставляет собой более тонкую материю по сравнению с предыду­щими объектами. Инвестор не подчиняется напрямую действиям регулирующих органов. Поэтому последние могут воздействовать на него посредством создания благоприятной законодательной базы по инвестиционному процессу, путем формирования необходимых институтов и эффективного рынка ценных бумаг, создания надеж­ных механизмов и финансовых инструментов инвестирования средств населения, формирования соответствующего режима на­логообложения.

К субъектам государственного регулирования следует отнести регулирующие органы исполнительной власти, правоохранитель­ные органы, службы контроля профессиональных участников рын­ка, саморегулируемые организации и местные органы законода­тельной власти. Все они имеют возможность влиять на развитие фондового рынка или на федеральном, или на уровне субъекта Федерации.

Наибольшее значение имеет деятельность регулирующих ор­ганов федерального уровня. На первом месте стоит Федеральная служба по финансовым рынкам. В компетенции данного органа находятся вопросы законодательного регулирования эмиссии и об­ращения корпоративных эмиссионных ценных бумаг, квалифика­ция новых видов ценных бумаг, создание правовой базы для дея­тельности профессиональных участников рынка и институтов ин­фраструктуры, коллективных инвесторов, лицензирование деятельности последних и аттестация их работников, контроль за их деятельностью, защита интересов инвесторов, контроль за со­блюдением законодательства по рынку ценных бумаг и выработка единой государственной политики на фондовом рынке. В регио­нах эта функция передается региональным отделениям Федераль­ной службы по финансовым рынкам.

Выпуск и обращение государственных ценных бумаг относят­ся к компетенции Министерства финансов. Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» вообще не регулирует вопросы, связан­ные с федеральными государственными ценными бумагами, с цен­ными бумагами субъектов Федерации и муниципальными госу­дарственными бумагами. Законодательное регулирование этого блока фондового рынка и контроль за ним возложены на Мини­стерство финансов. Министерство финансов контролирует и дея­тельность страховых компаний.

По Закону «О рынке ценных бумаг» Центральный банк Рос­сийской Федерации является подчиненным органом в вопросах регулирования эмиссии ценных бумаг кредитных организаций. ФСФР передает ему функции законодательного обеспечения эмис­сии и обращения ценных бумаг кредитных организаций и их реги­страции, контроля за соблюдением эмитентами законодательства. Вопросы лицензирования деятельности банков на рынке ценных бумаг по закону и по нормативным актам находятся в компетен­ции ФСФР. В тоже время именно Центральный банк является глав­ным агентом Министерства финансов на рынке государственных ценных бумаг и именно он отвечает за финансовое регулирование фондового рынка. Именно Центральному банку принадлежат те инструменты, с помощью которых он может регулировать ликвид­ность финансовой системы, валютный курс, политику процент­ных ставок и состояние финансового рынка. Центральный банк является и агентом валютного контроля, отвечая за вход и выход капитала на российскую территорию. Существенную роль должен играть Центральный банк и при реализации функции антикризис­ного управления фондовым рынком.

Субъектом государственного регулирования выступают орга­ны саморегулирования, объединяющие профессиональных участ­ников рынка. Эти органы проводят государственную политику в области регулирования деятельности участников, могут выраба­тывать свои стандарты поведения субъектов рынка. К сожалению, приходится констатировать, что единый взгляд на необходимость существования этих институтов отсутствует. Тем не менее опыт стран с развитым фондовым рынком подтверждает тот факт, что саморегулируемые организации иногда лучше выполняют функ­ции регулятора, чем государственные органы.

Функцию антимонопольного регулирования рынка финансо­вых услуг выполняет Федеральная антимонопольная служба.

Наконец, в качестве субъектов государственного регулирова­ния на рынке ценных бумаг выступают правоохранительные орга­ны и суды. Приходится признать, что судебная система, существу­ющая в стране, тормозит формирование полноценного фондового рынка. Проблема состоит не только в противоречивости сегодняш­ней законодательной базы, в отсутствии механизмов реализации многих правовых норм, но и в несовершенстве сложившейся су­дебной системы. Невозможность правового решения хозяйствен­ных вопросов приводит к поиску других вариантов, к избиратель­ности выносимых судебных решений. Это отрицает равенство всех сторон перед законом и не способствует построению эффективно­го рынка, который предполагает равенство всех участников рынка.