1.2.2. Беженцы и лица, ищущие убежища.

Беженцы – один из основных потоков вынужденной международной миграции. Вопрос о положении беженцев является одним из наиболее острых, так как касается интересов и политики отдельных государств, причём эти интересы далеко не всегда совпадают, а могут быть и совершенно противоположными.

Проблема беженцев имеет свою историю, так как во все времена существовали межгосударственные территориальные, этнические, религиозные и другие конфликты, вынуждая многочисленные группы людей покидать места своего постоянного проживания. Лишённые возможности защищать свои социальные и иные жизненные права, а то и саму жизнь, беженцы оказываются наиболее уязвимой группой населения, что и вызвало необходимость со стороны международного сообщества принять специальные меры для их защиты и оказания помощи.

В результате Первой мировой войны, революции 1917 года в России и крушения Оттоманской империи в мире оказалось свыше 1,5 миллиона беженцев. Основанная в 1920 году Лига Наций впервые в истории предприняла определённые меры по защите прав граждан, вынужденных покинуть государство своего проживания, и оказанию им возможной помощи.⁹

В этих целях в 1921 году Лига Наций учредила статус Верховного Комиссара по делам беженцев, назначив на этот пост известного норвежского полярного исследователя Фритьофа Нансена. Под его руководством были разработаны проездные документы для беженцев и определены обстоятельства, позволяющие установить, кто мог относиться к беженцам и получить такие документы. Они помогли тысячам беженцев и перемещённых лиц возвратиться на родину или обосноваться в другой стране. Решались, хотя и ограниченно вопросы оказания материальной помощи беженцам за счёт средств, собранных Верховным Комиссаром в порядке благотворительной деятельности. Нансен за свою деятельность по оказанию помощи беженцам был отмечен Нобелевской премией мира.

Ещё большую проблему с беженцами и перемещёнными лицами породила Вторая мировая война. На территории Европы их насчитывалось по оценкам экспертов свыше 20 миллионов человек.

Принятая 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека провозгласила в ст.14, что «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем». Был учреждён новый орган при ООН – Международная организация по делам беженцев, уточнены критерии, согласно которым предоставлялся статус беженца. Для решения проблем с беженцами и перемещёнными лицами, появившимися в результате Второй мировой войны, было образовано Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), а в 1951 году принята Конвенция ООН о статусе беженца.¹⁰

Однако по истечении пятилетнего срока после окончания Второй Мировой войны, на который была рассчитана Конвенция для решения проблемы с беженцами закончившейся войны, возникли другие конфликты, вызвавшие новые потоки беженцев. В связи с этим Протоколом 1967 года положения Конвенции 1951 года о статусе беженца были распространены на беженцев, вызванных другими конфликтами.

Вооружённые конфликты в Африке вызвали необходимость Организации африканского единства в 1996 году принять Конвенцию, дополняющую Конвенцию ООН 1951 года, с учётом своих особенностей, а в 1994 году была принята Картахенская декларация, учитывающая обстоятельства с беженцами в Центральной Америке.

В результате распада Советского Союза появились беженцы и в России как из бывших союзных республик, так и из государств «дальнего зарубежья».

Федеральный Закон «О беженцах» в России был принят 19 февраля 1993 года, а в 1997 году в него были внесены уточнения и дополнения. Законом определены основания и порядок признания беженцами на территории Российской Федерации, установлены экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров, заключённых Российской Федерацией.

В законе – статье 1 – определены понятия:

1.беженец – это лицо, которое является гражданином Российской Федерации и которое в силу обоснованных опасений может стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой вследствие таких опасений; или, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений;

2.лицо, ходатайствующее о признании беженцем, - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и заявляет о желании быть признанным беженцем по обстоятельствам, предусмотренным подпунктом 1 пункта 1 настоящей статьи из числа:

• иностранных граждан, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

• лиц без гражданства, прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации;

• иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации на законном основании.

3.временное убежище – это возможность иностранного гражданина или лица без гражданства временно пребывать на территории Российской Федерации в соответствии со статьёй 12 настоящего Федерального закона, с другими федеральными законами…»

В отношении лиц, имеющих убежища, статья 12 Закона гласит:

«Временное убежище может быть предоставлено иностранному гражданину или лицу без гражданства, если они:

• имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением в письменной форме с просьбой о предоставлении возможности временного пребывать на территории Российской Федерации;

• не имеют оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, но из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.»¹¹

Закон также определяет порядок признания лица беженцем, права и обязанности лица, признанного беженцем, гарантии прав беженца и лиц, ходатайствующих о признании беженцем, формирования фонда жилья для временного пользования, а также другие нормы, связанные с беженцами и лицами, ищущими убежища.

Иммигрант, получивший статус беженца, может в дальнейшем получить разрешение на постоянное проживание на территории России и вид на жительство, либо приобрести гражданство Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Он также получает право на медицинскую помощь, на получение содействия в направлении его на профессиональное обучение, трудоустройство, работу по найму или занятие предпринимательской деятельностью.

Начиная с 1997 года – с принятием уточнений закона «О беженцах», которые практически полностью воспроизводят определение понятий «беженец» в Конвенции ООН 1951 года и Протоколе 1957 года, началось сокращение лиц, имеющих статус беженца и снятие значительного их числа с учёта. Причиной этого являлись истечение срока, принятие российского гражданства, неявка на перерегистрацию, выезд в другие регионы и за рубеж. Федеральная миграционная служба также стала строже подходить к рассмотрению просьб о предоставлении статуса беженца, во многих случаях несправедливо отказывая в таких просьбах.

В целом работа с беженцами велась менее активно, чем с вынужденными переселенцами в период их большого притока в Россию, что объясняется недостаточной готовностью к работе с беженцами, отсутствием соответствующей инфраструктуры и необходимых средств на их содержание до того, как они получат статус беженца, или вид на жительство.

Об относительно незначительном количестве беженцев, показывает таблица №1.5.

Таблица №1.5.

Количество иностранных граждан и лиц без гражданства, признанных беженцами. В 1997-2007 годах

№№ п/п	Страны ближнего зарубежья	1997		1998		1999		2000		2002		2004		2007		Всего
		сем	чел	сем	чел	сем	чел	сем	чел	сем	чел	сем	чел	сем	чел	сем	чел
1	Азербайджан	118	250	17	42	15	27	10	27	0	0	0	0	1	1	167	356
2	Армения	19	41	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	19	41
3	Белоруссия	1	1	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	1	1
4	Грузия	101	210	20	40	3	9	7	12	3	4	0	0	1	1	140	337
5	Казахстан	1710	4215	68	145	12	21	12	28	1	1	0	54	0	0	1806	4413
6	Киргизия	91	218	7	17	4	6	3	10	0	0	0	0	0	0	107	254
7	Латвия	21	34	1	2	1	1	1	1	0	0	0	0	0	0	24	38
8	Литва	6	7	1	1	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	7	8
9	Молдавия	32	64	2	2	1	3	1	2	0	0	0	0	0	0	37	72
10	Таджикистан	321	672	73	141	3	9	5	8	0	0	0	40	0	0	405	882
11	Туркмения	179	396	5	8	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	184	404
12	Узбекистан	249	550	15	26	11	23	10	21	0	0	2	2	0	0	290	629
13	Украина	140	337	0	0	1	1	2	2	0	0	0	0	0	0	145	342
14	Эстония	2	2	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	2	2
ВСЕГО		2990	6997	209	424	51	100	51	111	4	5	2	96	2	2	3334	7779

Данные Федеральной миграционной службы

Из стран дальнего зарубежья за этот период признано беженцами 431 семья в составе 895 человек, в основном из Афганистана – 845, из Руанды -16 и из Ирака -13 человек; из остальных стран – от 1 до 3 человек.

Количество иностранных граждан и лиц без гражданства (человек), получивших временное убежище и состоящих на учёте в ФМС России на конец отчётного периода с 2001 по 2007 год ещё меньше. Так, в 2001г. их было 376 человек в составе 275 семей, то в 2007г. – 1046 человек и 589 семей.

Временное убежище может быть предоставлено лицу, если оно не имеет оснований для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным определением беженца, но из гуманных побуждений оно не может быть выдворено (депортировано) за пределы территории Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 года «О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации утверждены «Порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации».¹²

Решение о предоставлении временного убежища принимается территориальным органом по вопросам миграции по месту подачи письменного заявления в срок не более трёх месяцев со дня подачи заявления.

Лица, подавшие заявление, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны пройти обязательную дактилоскопическую регистрацию и на время рассмотрения заявления территориальный орган по вопросам миграции выдаёт ему справку о рассмотрении заявления о предоставлении временного убежища.

На основании решения о предоставлении временного убежища территориальный орган по вопросам миграции по месту рассмотрения заявления выдаёт лицу свидетельство о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации установленного образца. Свидетельство является документом, удостоверяющим личность его владельца на территории Российской Федерации. При получении свидетельства паспорт и (или) другие документы, удостоверяющие личность владельца, сдаются им на хранение в территориальный орган по вопросам миграции. Свидетельство является основанием для регистрации в установленном порядке лица и прибывших с ним членов семьи по месту его временного пребывания.

Временное убежище предоставляется на срок до одного года. Однако, если обстоятельства, послужившие основанием для предоставления лицу временного убежища, продолжают иметь место, то по письменному заявлению данного лица о продлении срока территориальный орган по вопросам миграции имеет право принять решение о продлении срока на каждый последующий год.

На лицо, получившее временное убежище, и прибывших вместе с ним членов его семьи распространяются права и обязанности, установленные в статье 6 Федерального закона «О беженцах», кроме права получения единовременного пособия. Иными словами, эти лица пользуются правами и обязанностями лица. ходатайствующего о статусе беженца, прошедшего первый этап процедуры и получившего свидетельство о рассмотрении ходатайства по существу. Кроме этого, получившие временное убежище имеют право пользоваться жилыми помещениями на условиях найма (поднайма), оказанием содействия в выезде за пределы Российской Федерации и другими правами в соответствии с действующим законодательством. В то же время лица, получившие временное убежище обязаны сообщать в территориальный орган по миграции в течение семи дней сведения об изменении фамилии, состава семьи, семейного положения, гражданства, получения разрешения на постоянное место пребывания и в течение семи дней со дня прибытия к новому месту пребывания встать на учёт.

Лицо, получившее временное убежище, не может быть возвращено против его воли на территорию государства, гражданином которого оно является (своё прежнее место жительства).

Иностранцам, получившим временное убежище на территории Российской Федерации, выдаётся соответствующее свидетельство установленной формы.