- •Глава 1
- •Глава 2 Философия социальной политики
- •Глава 3
- •2. Развитие идей социальной политики
- •Глава 4
- •Глава 5 Социальная политика социального государства
- •Глава 6
- •Глава 7
- •Глава 8
- •Глава 9
- •Глава 10 Мировой опыт социальной политики
- •Глава 1 с чего и как начиналась современная
- •2.2. Закон о бедных
- •2.3. Работные дома: кнут без пряника
- •4.1. Социальное законодательство
- •4.2. Союз социальной политики
- •Глава 2 Философия социальной политики
- •1 Античность
- •Глава 3
- •1.1. А. Смит о социальных функциях государства
- •1.5. Ф.А. Фон Хайек: индивидуализм, экономический и социальный порядок
- •1.6. Экономический либерализм в Германии. Социальная политика в. Ойкена
- •2.1. Социология бедности и перспективы развития социальной политики*
- •2.2. В. Зомбарт: идеалы социальной политики
- •Глава 4
- •Глава 5 Социальная политика социального государства
- •3.1. Гражданское общество: множественность трактовок
- •4 Социальное государство
- •Глава 6
- •Глава 7
- •Глава 8
- •Глава 9
- •1.2. Подходы к определению
- •2.1. Множественность подходов
- •2.2. Г. Эспинг-Андерсен:
- •2.4. Н. Мэннинг:
- •2.7. Социальное неравенство и модели социальной политики
- •Глава 10 Мировой опыт социальной политики
- •3.1. Развитие либеральных идей
- •3.5. Германский путь
- •4.2. Сша: государство усиливает роль
- •Глава 1
- •Глава 2 Философия социальной политики
- •Глава 3
- •Глава 4 Социальная политика и либеральная доктрина на Западе
- •Глава 5 Социальная политика социального государства
- •Глава 7
- •Глава 8
- •Глава 9
- •Глава 10 Мировой опыт социальной политики
- •125993, Москва, Миусская пл., 6
2.2. Закон о бедных
Отдельно остановимся на Законе о бедных. Впервые он был законодательно кодифицирован в 1601 г. Согласно этому
44
45
закону приход должен был принуждать трудиться так называемых здоровых бедняков. Он же должен был обеспечивать их приют, собирая средства путем налоговых сборов и взносов с территории. В каждом отдельном приходе были установлены свой порядок оказания помощи беднякам, обеспечения их работой, призрения нетрудоспособных и другие социальные меры. Кроме того, существовала и значительная дифференциация приходов по возможности оказания реальной помощи.
В 1834 г. был принят новый Закон о бедных. В его основу был положен принцип «меньшей приемлемости», согласно которому помощь нуждающимся должна быть организована таким образом, чтобы положение получающего денежное пособие было менее приемлемым (или менее предпочтительным), чем положение наемного работника, чтобы ни один трудоспособный работник не предпочел пособие работе. Одной из мер по решению социальных проблем стала организация работных домов.
Выдержки из доклада составителей Закона о бедных 1834 г.
Принцип оказания помощи нуждающимся. О мере достатка.
Первым и основным условием, принципом, который применяется повсеместно, даже теми, чьи действия на практике расходятся с ним, состоит в том, что его положение (т. е. положение «бедняка», получателя помощи по Закону о бедных) в целом не может в действительности или явно быть таким же приемлемым, как положение независимого работника, принадлежащего к самому низшему классу. Доказано, что тогда как положение любого класса бедняков поднимается над положением независимых работников, положение независимого класса принижается; их промысел деградирует, занятость становится непостоянной, оплата их труда снижается. У подобных лиц появляется стимул покинуть ряды менее приемлемого класса рабочих, чтобы стать членом более приемлемого класса бедняков. Речь идет о том, чтобы сделать так, чтобы поставить класс бедняков в то положение, в котором он должен находиться, т. е. ниже независимого работника. Каждая копейка, потраченная на то, чтобы сделать положение бедняков более достойным, чем положение независимых работников, - это праздная и вредная щедрость...
31
Работный дом отвечает всем этим требованиям и является единственным средством, с помощью которого цель статута (законодательного акта), выпущенного Елизаветой в 1601 г. и в соответствии с которым каждый трудоспособный мужчина должен работать, может быть
достигнута
2.3. Работные дома: кнут без пряника
Социальная история Великобритании пережила как величайшие взлеты, так и падения. Один из трагических эпизодов связан с практикой работных домов. К. Поланьи называет работные дома убежищем, намеренно превращенным в обитель ужаса и омерзения: «На работный дом было наложено клеймо позора, пребывание в нем сделали психологической и нравственной пыткой; при этом человек должен был строго выполнять требования гигиены и благопристойности, более того - последние искусно использовались как предлог для новых изощренных мучений. Осуществлять закон предстояло теперь уже не мировым судьям, не приходским попечителям по призрению бедных, но особым чиновникам, действовавшим в территориально более широких рамках и под жестким контролем центра. Самые похороны паупера были превращены в процедуру, посредством которой его товарищи по несчастью отрекались от всякой солидарности с ним, даже перед лицом смерти»32. Бедняку, стоявшему на грани голодной смерти, был предложен выбор между полной отменой какой бы то ни было помощи и помещением в работный дом.
Ч. Диккенс описывал жизнь обитателей работных домов, не скупясь на детали. Его произведения - это жесточайший приговор социальной политике современной ему эпохи. Диккенс не побоялся развенчать легенду о работном доме как «благодеянии для неимущих». Он написал правду о лондонских трущобах и об их обитателях. В то время о преступном мире писали много, но изложение часто приукрашивало действительность: «Я читал сотни повестей о ворах - очаровательных малых, безукоризненно одетых, с туго набитым карманом... достойных товарищей, самых храбрых, но я нигде не встречал настоящей страшной действительности. Герои подобных книг, лихие молодцы, были вполне
46
47
счастливы - это очень устраивало некоторых читателей: они могли спать спокойно, там - в бедных кварталах - все идет отлично, и вообще мир устроен благополучно и справедливо»33.
Достаточно вспомнить известный роман об Оливере Твисте, который родился в таком «раю из кирпича и извести» и здесь же провел первые девять лет своей жизни. Может быть, Оливер остался бы в этом «раю» навсегда, если бы в один прекрасный день он не протянул повару свою пустую миску со словами: «Простите, сэр. Я хочу добавки». За такую неслыханную дерзость мальчика бросили в темную комнату, где на грубой жесткой кровати он рыдал, пока не заснул. «Какая превосходная иллюстрация к милостивым законам Англии! Они разрешают беднякам спать!» - саркастически писал Диккенс34.
Девятилетний Оливер испытал на себе все прелести нового закона о бедных. Не вытерпев издевательств «в учении» у гробовщика, мальчик убегает в Лондон. Он минует деревни, постоялые дворы, но боится попросить даже корку хлеба, поскольку знает, что за попрошайничество может угодить в тюрьму.
А вот еще одна зарисовка - рассказ «Прогулки по работному дому». В нем Диккенс показывает, сколько боли, ужаса, мучений скрыто за внешней пристойностью и благополучием работных домов. Автору известно, как «пауперы (мужчины и женщины) реализуют свои мечты о лучшей доле - разбивая как можно больше стекол в окнах работного дома; за это они получают повышение: попадают в тюрьму»35. Вот еще одна картина из этого же рассказа: «В другой комнате... находилось примерно восемь шумных сумасшедших женщин под наблюдением одной нормальной смотрительницы. Среди них была девушка лет двадцати двух или трех, очень чисто одетая, очень приличной наружности, с хорошими манерами, доставленная сюда из дома, где работала прислугой (как видно, близких у нее не было), на том основании, что она подвержена эпилептическим припадкам; после особенно сильного припадка хозяева потребовали ее отправки... Она горько жаловалась, что от общения с этими женщинами днем и от страшного шума, который они поднимают по ночам, ей стало хуже и это сводит ее с ума — что было совершенно очевидно... Если бы эта девушка украла у своей хозяйки часы, я не сомневаюсь, что с ней обошлись бы несравненно лучше»36.
Диккенс не преувеличивал жестокости режима, созданного в работных домах для решившихся войти в них несчастных людей, которые должны были согласиться даже на разлуку с семьей. Не менее точно он показал положение сирот, выросших в сиротских приютах при работных домах. В изображении Диккенса работный дом был тюрьмой в подлинном смысле слова. О тюремных порядках в «домах» хорошо знали советы «попечителей», состоявшие из богатых буржуа, и специальные чиновники по надзору за бедными. Но это не мешало буржуазной прессе провозглашать создание работных домов благодеянием для неимущих.
История социальной политики Франции: общественные работы, трудовые мастерские
Социальная история Франции и история социальной политики в этой стране роковым образом определена Великой французской революцией (1789) и Декларацией о правах человека и гражданина. «Общество обязано помогать тем, кто находится в бедственном положении» - на этом мнении сходились авторы великого документа. Общественное вспомоществование, говорили тогда, соответствует «священному долгу». Однако, провозглашая право на помощь, государственные мужи 1789 г. не отделяли его от другого, еще более важного права - зарабатывать на жизнь собственным трудом. Право на получение помощи, с их точки зрения, лишь сопутствовало более существенному праву быть включенным в общество, приносить ему пользу, как было принято говорить в те времена. И с этим соглашались авторы Декларации37.
В работе «Новый социальный вопрос» научный директор Высшей школы социальных исследований (Франция) П. Розан-валлон описывает основные вехи истории социальной политики Франции. Труд, и прежде всего именно он, рассматривался как первооснова солидарности и общественного взаимодействия. Во времена революции умеренные и радикалы объединились, чтобы утвердить этот принцип. В тексте закона от 19 марта 1793 г. встречаются описания государства благосостояния. Каждый человек имеет право зарабатывать себе на жизнь, если он трудо-
48
49
способен, или получать помощь, если он не в состоянии работать. Забота об обеспечении бедняков средствами к существованию является национальным долгом.
Как реализовывались эти идеи во Франции? В 1789 г. было создано бюро «по вспомоществованию и труду»38. Из-за неурожая 1789 г. в Париж потянулись массы безработных, и осуществление подобных проектов стало неотложным делом. Менее чем через два месяца после взятия Бастилии государственные власти принялись за организацию работ, предназначенных для обеспечения занятости - ремонт канализации, уборка мусора по берегам Сены, благоустройство окраин и т. п. В тот период аналогичные службы, которые называли «мастерскими по оказанию помощи», были организованы также и в провинции39.
«В попытках бороться с нищетой путем обеспечения работой, а не предоставления материальных благ не было ничего оригинального, - пишет Розанваллон. - Они предпринимались еще с начала XVI в. Такого рода функция по существу связана с самим обновленным определением государства как государства-защитника. Идея о том, что "в нищете народа виноваты правительства", неразрывно связана с наступлением эры политической модернизации: она логически следует из представлений о предназначении государства уменьшать неустойчивость условий жизни и обеспечивать защиту. В те времена широким признанием пользовалась идея, что король должен "давать средства к существованию нуждающимся людям" в соответствии с принятой формулой, которая характеризовала государство как защитника, делая сильный акцент на архаичном патернализме»40. Однако эта необходимость обеспечивать работой бедных рассматривалась не просто как моральный долг общества. Она неотъемлемый элемент представлений о дисциплинирующей роли социального вспомоществования. Существовало также соглашение о привлечении к труду опасных групп населения, с тем чтобы контролировать их и подвигать к исправлению; были предприняты меры по закреплению в определенных местах бродяг и подозрительных людей. В постановлении парламента Парижа, вышедшем в феврале 1515 г., впервые была официально признана необходимость обеспечивать работой безработных граждан. Однако между бездеятельностью в экономическом смысле и пре-
ступлением еще не делалось четких различий, постановление включало в одну категорию мошенников, бродяг, неисправимых преступников, слабоумных, распутников. Работа для бедных и принудительный труд рассматривались как одно и то же. В то время считали необходимым заковывать в цепи бедняков, привлекаемых к расчистке сточных канав, уборке улиц и ремонту городских стен. Таким образом, подобные меры мало чем отличались от применявшихся в XIV в. способов насильственного закрепления «праздных людей» на общественных работах. Главный госпиталь Парижа (основан в 1656 г.) - яркий пример воплощения подобной реакционной философии: чтобы заставить работать нищих, их держали в заключении41.
С 1770 г. в различных районах Франции создавались фонды благотворительных работ. Сильный импульс этому движению сообщил Тюрго своим распоряжением 1775 г.42 С этого времени труд в благотворительных мастерских стал принципиально отличаться от прежних видов принудительных работ.
В статье «Труд» во французской энциклопедии говорится об этом так: «Каждый человек, у которого ничего нет и которому запрещено собирать милостыню, вправе требовать, чтобы ему дали жить трудом».
Идея создания благотворительных мастерских возникла в годы революции. С момента своего образования Комитет по борьбе с нищетой взял на вооружение принципы оказания помощи путем предоставления работы. Единственно верным решением проблемы бедности представлялось создание рабочих мест для дееспособных работников, которых экономическая ситуация приговорила к безделью. Поэтому деятели Комитета считали, что для хорошего управления страной важно постоянно заботиться о том, чтобы рост занятости был увязан с увеличением численности населения. Создание летом 1789 г. мастерских вспомоществования повлекло за собой серьезные организационные проблемы. Сначала их сотрудники не могли справиться с огромным числом обратившихся за помощью людей. Например, только в строительных работах на склонах Монмартрского холма число работников за несколько недель возросло с 2 до 17 тыс. Вскоре мастерские перестали справляться с нарушениями дисциплины. Никакого отбора при приеме на работу не существовало,
50
51
достаточно было быть не моложе 16 лет и проживать в районе проведения работ. Работники были плохо обучены, многие трудились непроизводительно, а некоторые даже не удосуживались появляться на рабочем месте, приходя только в дни получки43.
Мастерские подвергались критике со всех сторон. В целях изменения сложившейся ситуации без особого успеха издавались многочисленные указы и правила. Ситуация была настолько неблагополучной, что Учредительное собрание Франции декретировало 31 августа 1790 г. реорганизацию всех мастерских на новой основе. В одних мастерских здоровые работники должны были трудиться сдельно; в других - люди с ограниченной трудоспособностью получали оплату поденно. Но заработки обязательно оставались ниже среднего уровня. Однако устранить внутренние сложности в организации работы мастерских не удалось, поэтому весной 1791 г. их пришлось закрыть.
По мнению П. Розанваллона, неудачный опыт открытия мастерских во многом был обусловлен поспешностью, с которой они создавались. Причина провала заключалась также и в принципах, на которые опиралась вся система. Организация мастерских как инструмента ликвидации бедности требовала четких установок по следующим вопросам: обязаны ли неимущие работать; каким образом вознаграждать их труд (заработная плата или пособие); каково юридическое положение мастерских (осуществление права на работу, одновременно налагающее обязательства на власти, или просто реализация текущей социальной политики). Определенности не было ни по одному из этих вопросов.
Ключевой вопрос об обязанности работать был отнюдь не новым: по крайней мере, с XVI в. он находился в центре проведения политики искоренения нищенства. Филантропы пытались установить различие между «настоящим бедняком», который заслуживал помощи, и «фальшивым нищим», который хотел жить на иждивении у общества. Нищенство можно было бы считать правонарушением, если бы каждый человек действительно мог найти работу. Именно поэтому как с моральной, так и с экономической точки зрения были столь важны благотворительные мастерские: создаваемые ими рабочие места стали не только экономической мерой по борьбе с нищетой, но и позволяли установить четкие моральные границы осуществления социального долга.
Не менее важна и проблема согласия на предложение о найме. Возможен ли такой правовой фундамент, который ставил бы каждого человека перед выбором между «принудительным» трудом как наказанием за преступление нищенства и «свободным» трудом в благотворительной мастерской? Не приводило ли новое право на вспомоществование опять к принуждению? Власти не располагали возможностью осуществлять это принуждение (хотя в XVII в. закон и предусматривал осуждение нищенствующих и ссылку на галеры, на практике этого не делалось). Неразрешенность вопроса об обязанности работать в итоге привела к тому, что благотворительные мастерские были закрыты.
4
Социальная политика в Германии на рубеже XIX-XX вв.