Тема 3. Особенности федеративного устройства российской федерации

Территория России и история становления федеративного государства

Территория – один из важнейших признаков государства, определяющий пространство, на которое распространяется суверенитет и власть государства. Четкое определение государственной границы позволяет избежать многочисленных трудностей и споров, возникающих по поводу территории с соседними государствами. Для федеративного государства правовое закрепление своей территории имеет не только международное значение, но и внутреннее, государственно-правовое значение.

Конституция Российской Федерации определяет пределы государственной территории. Под территорией понимается не только ее сухопутная граница, но и внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территорией субъектов (ч.III. ст.67 Конституции РФ). Внутренние воды состоят из рек, озер, заливов и др. Территориальное море – это примыкающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике, имеет высоту до 100 км.

К территории Российской Федерации, как и других морских государств, примыкают, хотя в нее и не входят, континентальный шельф и исключительная экономическая зона. Конституция РФ закрепляет в отношении них свои суверенные права и юрисдикции, которые осуществляются в порядке, установленном внутренним законом и международным правом (ч. II ст. 67 Конституции РФ).

Континентальный шельф РФ включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря России на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории или на расстоянии 200 миль от берега.

К исключительной экономической зоне относится морское пространство шириной до 200 миль от берега.

Территория Российской Федерации как федеративное государство включает в себя территорию субъектов Федерации. Согласно Конституции РФ, Федерация не может самостоятельно менять границы субъекта Федерации. Любое изменение границ субъектов Федерации возможно лишь с их взаимного согласия.

Термин «субъект Федерации» - сравнительно новый. Он появился в середине 1990-х годов, хотя РСФСР в составе СССР тоже формально считалась федерацией. В соответствии с Конституцией РФ 1993 года, субъекты Федерации не обладают правом на сецессию, т.е. выход из состава Российской Федерации, однако допустимо образование нового субъекта путем преобразования уже имеющихся или вхождения какой-либо территории в состав России.

Впервые Россия была провозглашена федерацией в 1918 году – на III Всероссийском съезде Советов. Конституция РСФСР 1918 года закрепила это положение. Были созданы Башкирская, Татарская и другие АССР, ряд автономных областей. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находились 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

С самого начала строительство федеративного государства большевики увязывали с решением национального вопроса, этим можно объяснить не только разноплановый характер субъектов Федерации, но и многократное переустройство РСФСР по решению Центра, в соответствии с планами развития.

С 1918 г. по начало 90-х годов федерализм складывается в мнимом, как будто существующем виде. Имея федеративную структуру, закрепленную в конституциях 1918, 1924, 1936, 1977 гг., советский федерализм в силу объективных и субъективных причин оказался вне его истинной природы.

Лозунгом большевиков о праве наций на самоопределение вплоть до отделения не преминули воспользоваться национальные движения в различных частях бывшей Российской империи. В 1917 –1923 гг. были созданы национальные правительства на Украине, в Белоруссии (так называемые «Центральные рады») и др. В период гражданской войны попытки «огосударствления» предпринимались практически во всех окраинных регионах России: на юге (Азово-Черноморская республика), Северном Кавказе (Горская республика) и т.п. В конечный период гражданской войны признаки государственности всех этих «республик» были ликвидированы преимущественно силовыми методами. Дольше всех просуществовала «буферная» Дальневосточная республика, добровольно вошедшая в состав РСФСР практически перед самым созданием СССР.

Первой вынужденной автономией в послереволюционной России стала провозглашенная в 1918 г. Трудовая коммуна немцев Поволжья, создание которой было одним из условий Брестского договора с Германией. Еще одной трудовой коммуной стала Карельская. Выборочная реализация принципа территориальной автономии в 1917-1922 гг. обеспечила большевикам поддержку со стороны национальных движений. Так, своевременное предоставление автономии Башкирии в 1919 г. сыграло ключевую роль в поражении войск Колчака на Урале.

В период НЭПа административно-территориальное деление России было преобразовано в целях децентрализации управления экономикой согласно принципам экономического районирования, разработанным Госпланом. К 1930 г. было завершено новое административно-территориальное деление России на 6 АССР и 12 областей и краев. На местном уровне было создано более 2000 национальных районов.

Взятый в начале 30-х гг. курс на коллективизацию и индустриализацию вновь потребовал централизации управления и дробления экономических районов на легко управляемые края и области.

По Конституции 1936 г. были ликвидированы национальные районы.

В последующем административная карта России неоднократно перекраивалась в угоду политическим интересам. Так, к началу 50-х годов дробление России достигло максимума, - появились внутри республиканские области (например, Татария делилась на 5 областей).

В период хрущевской «оттепели» начался обратный процесс укрупнения областей.

Исследователи обратили внимание, что «волны децентрализации» в территориальном управлении в советское время повторялись ровно через 35 лет (1922, 1957 и 1992 гг.).

На протяжении всего советского периода несколько раз пересматривались границы России с другими государствами, бывшими союзными республиками и состав автономий. В момент создания СССР в конце 1922 г. в РСФСР входили на правах автономии территории нынешних государств Средняя Азия и Казахстан. Еще в 1925 –1926 гг. Белоруссии были «переданы» из состава России территории современных Витебской, Могилевской, Гомельской и части Смоленской областей (вновь возвращенной России в 1939 г.). Тогда же происходили территориальные обмены между нынешней Ростовской областью и Украиной. По Конституции 1936 г. были выведены из состава РСФСР и преобразованы в союзные республики бывшие Казахская и Киргизская АССР. В 1944 г. в состав России вошла Тану – Тувинская народная республика, бывшая до этого самостоятельным государством, в 1945 г. – Калининградская область, Южный Сахалин и Южные Курилы, Наконец, в 1945 г., «в ознаменование 300-летия воссоединения с Россией» Украине был «подарен» Крым.

В результате депортации северокавказских народов с 1944 по 1957 гг. территория нынешней Карачаево-Черкесской республики была отдана Грузии. Вместо Чеченской и Ингушской республик и части Дагестана существовала Грозненская область. Во время второй мировой войны была ликвидирована Автономная республика немцев Поволжья.

С начала 60-х годов период административной «перекройки» внутренних границ «сверху» в основном закончился. В период застоя границы областей, краев и АССР стабилизировались почти на 30 лет. К концу 80-х в России насчитывалось 72 основные административно-территориальные единицы (16 республик, 6 краев, 49 областей и 2 города республиканского подчинения), а также 6 автономных областей и 10 автономных округов, входящих в состав краев и областей.

Наличие такой структуры РСФСР не оказало никакого воздействия на федерализм. Поскольку существовала жесткая унитарная система. Изменения внутри республиканских границ между областями, краями, республиками; а также изменение их статуса происходили «сверху», без учета мнения людей, проживающих на данной территории. Это противоречит принципам подлинного федерализма.

Современный российский федерализм базируется на ряде документов – Декларации о государственном суверенитете России (июнь 1990 г.), Федеративном договоре (март 1992 г.), Конституции РФ (декабрь 1993 г.).

Можно выделить четыре этапа в процессе формирования основ современного российского федерализма. Первые три этапа проходили в сжатых временных рамках. Это было связано с коренными преобразованиями в России во всех сферах жизни. Четвертый этап отличается и по временным рамкам и по сущности.

Первый этап – период распада СССР и принятие Россией декларации о государственном суверенитете (июнь 1990 г.). Принятая Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. стала первым документом, закрепившем основы самостоятельного развития России как федеративного государства. Она подтверждала необходимость значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и округов, а также краев и областей.

В этот период Россия становится федерацией формально. Тенденции, характеризующие данный период – противоречивы. С одной стороны наблюдается стремление к учреждению новой государственности, с другой – к дезинтеграции.

Второй этап – подписание Федеративного договора (март 1992 г.) и внесение поправок в российскую Конституцию 1978 года.

Тенденция суверенизации (или республиканизации) охватила все составные части России – края, области, автономные образования. Выдвигались идеи создания Уральской республики, республики Поволжья и др. А Чукотский автономный округ добился признания федеральной властью своего выхода из состава области.

Дезинтеграция российского пространства грозила переходом к конфедеративному устройству государства. Поиск путей выхода из сложившейся ситуации привел к идее подписания Федеративного договора. 31 марта 1992 года Федеративный договор между Центром и субъектами Федерации был подписан. Фактически он состоял из трех самостоятельных документов, определяющих правила и принципы разделения власти между двумя уровнями. Решением VI Съезда народных депутатов текст Федеративного договора был инкорпорирован в Конституцию России (1978 года). Этот договор предоставлял широкие права и значительную автономию территориальным образованиям.

На этом этапе была сформирована новая модель федеративного устройства России. Фактически государство перешло к модели конституционно-договорной федерации.

Определенные проблемы сохранились. Две республики – Татарстан и Чечено-Ингушская Республика - отказались подписывать Федеративный договор. 21 марта 1992 года Татарстан провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Россией, как и с другими государствами на базе договоров.

Эти процессы сопровождались «бюджетными войнами» между регионами и Центром. Предотвращение республиканизации краев и областей, разрешение накопившихся проблем способствовало разработке проекта Конституции РФ.

Третий этап – Принятие Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ призвана была привести территории к согласию. Фактически там был заложен компромисс между тенденцией к децентрализации и укреплением единого пространства страны. Значительная часть Федеративного договора вошла в текст Конституции. Реально консолидации общества не получилось.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тыва) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня).

Конституция РФ определила основные принципы территориального устройства РФ, сформировала конституционную модель федерализма.

В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

В тексте Конституции немало противоречий, связанных с вопросами федеративного устройства государства. В частности, сохранилось противоречие в положениях, касающихся равноправия территорий и отдельного (государственного) статуса республик.

Несмотря на то, что данные документы сделали хороший шаг к строительству подлинного федерализма, а в Конституции закреплены основные права человека, отвечающие международным стандартам, в России пока остался ряд проблем в построении федерализма.

Четвертый этап – «федеративная реформа», начатая в 1999 году. Под федеративной реформой понимается комплекс мероприятий, начатых Б.Н. Ельциным и продолженных В.В. Путиным, направленных на укрепление целостности страны,

усиления «вертикали власти», сокращении автономии регионов.

Изменения сложившейся системы фактически начались принятием Бюджетного кодекса, где определялись принципы формирования бюджета страны, регионов и местного самоуправления. Дальнейшие изменения в большей степени касались политико-правовой сферы и системы государственного управления.

1. Произошло изменение формирования Совета Федерации – по 2 представителя от субъекта Федерации, которые не занимают высших руководящих постов в регионе. Вступил в силу 8 августа 2000 г. ФЗ №113 «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ». До принятия Закона в Совете Федерации регион представляли глава исполнительной власти (президент, губернатор) и глава законодательной власти (Думы, Законодательного собрания и т.п.). Этим решением был снижен статус Совета Федерации, а руководители регионов лишены федеральной трибуны.

2. Был принят ФЗ №106 от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Согласно новому закону Президент РФ может вносить в ГД РФ законопроект о роспуске органа государственной власти региона.

3. Указ Президента РФ №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. предусматривал, как известно, создание семи крупных федеральных округов как нового звена президентской вертикали, "приподнятого" над нынешними регионами и выделенного из контекста внутрирегиональной политики. Федеральный округ становился также узлом, в котором должна была сосредоточиться деятельность федеральных органов исполнительной власти, координируемая представителем Президента.

4. 21 июня 2001 г. был подписан Указ Президента РФ №741 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Комиссии предоставлялся "тайм-аут" сроком на год. До 1 июня 2002 г. она должна была представить Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон определяет полномочия местного самоуправления, регулирует отношения между местным самоуправлением, региональной и федеральной властью. Там определены случаи прямого контроля за местным самоуправлением со стороны федеральной власти. Последствия могут быть самыми серьезными – вплоть до введения прямого управления территорией.

Правда, этому Закону предшествовал правовой акт, где некоторые положения уже закреплялись - Закон № 107-ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Существенные поправки содержались в п. 3 ст. 49 этого закона. Отныне, если представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не отменялись нормативные акты, признанные судом противоречащими федеральному праву, праву субъекта Федерации или/и муниципального образования, которые "при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда", то представительный орган местного самоуправления мог быть распущен законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования мог быть досрочно отстранен от должности правовым актом главы субъекта РФ или указом Президента Российской Федерации.

Последнее новшество в системе федеративных отношений – предложение Президента В.В. Путина об изменении порядка выборов глав исполнительной власти регионов. Если раньше главы администраций субъектов Федерации, в основном, избирались всенародным голосование населением субъекта, то теперь предлагается утверждать законодательным собранием субъекта кандидатуру, предложенную на пост главы Президентом РФ. Отбором кандидатов на назначение должны заниматься сразу несколько структур: партия, победившая на региональных выборах в Законодательное собрание, Специальный представитель Президента в Федеральном округе и вновь создаваемый институт советника Президента по вопросам назначения глав исполнительной власти субъектов Федерации. В случае троекратного отклонения предложенной кандидатуры глава государства может распустить законодательное собрание региона. Фактически народ перестанет оказывать влияние на формирование исполнительной власти региона. Уже появились первые губернаторы, назначенные в соответствии с данной процедурой.

В современной России не изжит унитарный подход ко многим проблемам взаимоотношений центра с субъектами Федерации. Нет пока и верховенства федерального права, единства экономической и социальной системы, равноправия субъектов федерации, единого законодательного, а не договорного разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т.д.

Административно-территориальное деление и статус субъектов Федерации

В Конституции России определены основные принципы территориального устройства и перечислены все субъекты РФ в алфавитном порядке. Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исключает возможность выхода какого-то субъекта из состава Федерации в одностороннем порядке. Любое официальное заявление является прямым нарушением Конституции.

В качестве основополагающего принципа устройства Российской Федерации использован национально-территориальный принцип. Сочетание национального (наличие республик, автономных округов) и территориального (наличие краев и областей) приводит к сложному характеру федеративного устройства и статусной асимметрии.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов в настоящее время находятся 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Следует отметить, что по итогам общенародного референдума Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединились в один субъект Федерации, прошли референдумы по объединению еще в нескольких субъектах. До принятия изменений в Конституцию РФ новые объединения еще не могут считаться полноправными субъектами Федерации.

Каждый из перечисленных типов субъектов Федерации имеют свою специфику, что отражается в конституционно-правовом статусе.

В настоящее время в составе РФ находятся 21 республика: Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская Республика и другие.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) статус республики определяется федеральной конституцией и конституцией республики. Республика является государством в составе Российской Федерации, обладающим всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении федеральных органов власти.

Конституционно-правовой статус республики характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию, внешнюю границу, отделяющую ее от других субъектов Федерации. Границы между республикой и другими субъектами российской Федерации не могут быть изменены без взаимного согласия сторон (ст. 38). Она может иметь и внешнюю границу. Внешняя граница республики является государственной границей Российской Федерации. Высшие органы государственной власти республики распространяют свою власть на всю территорию республики.

Каждая республика имеет свою конституционно-правовую систему, включающую в себя конституцию республики, республиканские законы и другие нормативно-правовые акты, изданные в пределах ее компетенции, договоры и соглашения республики с Российской Федерацией, другими субъектами РФ и зарубежными государствами. Однако, ни конституция республики, ни законы не должны противоречить Конституции РФ, поскольку правовая система республики входит в правовую систему России. Республика в составе Российской Федерации пользуется правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации. Она вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения Федерации и республики.

К особенностям статуса республики можно отнести то, что, во-первых, в Конституции Российской Федерации не определена процедура принятия республиканской конституции; во-вторых, республика уполномочена устанавливать собственный государственный язык, в то время как другие субъекты Федерации этого не могут. В-третьих, в отношении республик в качестве объекта контроля указаны только конституции и законы, а в отношении всех остальных субъектов - все виды правовых актов.

Ст. 77 Конституции РФ предоставляет республикам право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и законодательных органов власти, установленных законом.

Каждая республика имеет свой представительный и законодательный орган власти (например, Народный Хурал в Бурятии, Народное Собрание в Дагестане, Парламент в Алании и др.). Он является постоянно действующим и единственны органом законодательной власти субъекта Федерации, срок полномочий которой не может превышать 5 лет.

Систему органов исполнительной власти республики возглавляет высшее должностное лицо или глава республики (Президент). Своеобразна форма правления Республики Дагестан. Она построена по парламентской модели. Ею руководит глава республики, который одновременно является председателем Государственного Совета Дагестана.

Республики также имеют свое правительство, Верховный суд, Высший арбитражный суд, многие – конституционный суд. Систему органов прокуратуры возглавляет прокурор республики, подчиненный Генеральному прокурору РФ.

Важный компонент конституционно-правового статуса республики - наличие республиканского гражданства. Они имеют право на государственную символику - герб, флаг, гимн республики. Важным моментом является факт наличия у республики международной правосубъектности, т.е. республики могут выступать в качестве участников международных отношений, подписывать договоры и соглашения с иностранными государствами, участвовать в деятельности международных организаций. Однако международная правосубъектность республик ограничена. Она не может противоречить Конституции и законам РФ.

Республики обладают республиканской собственностью на землю, недра, леса, воды, растительный и животный мир, другие природные богатства, находящиеся на ее территории, а также памятники истории и культуры.

Конституция РФ и конституции республик определяют предметы ведения республик, Федерации и предметы совместного ведения.

После принятия в 1993 году Конституции РФ, многие Основные законы республик содержали нормы, ей противоречащие. В настоящее время вопрос о приведении в соответствие конституций республик Конституции РФ практически решен.

Наряду с республиками, в составе Российской Федерации находятся 6 краев (Краснодарский край, Ставропольский край и др.), 49 областей (Воронежская, Тамбовская, Свердловская, Московская, Ивановская и др. области) и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственными территориальными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии со ст. 65 Конституции придан статус субъектов Федерации.

В настоящее время конституционно-правовой статус краев, областей и городов федерального значения определяется Конституцией РФ и уставом области (края). Они обладают собственной территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации также могут быть изменены только с их согласия.

Каждый край, область и город федерального значения образует органы представительной, законодательной и судебной власти, которые являются органами государственной власти субъектов РФ. После принятия Конституции представительные органы власти, а также главы исполнительной власти избирались населением, в соответствии с Конституцией и законами. В 2005 году по инициативе Президента, Федеральная власть приняла закон, согласно которому вместо избрания главы субъекта Федерации предполагает процедура его назначения, что снижает возможности местного сообщества оказывать влияние на региональную власть путем волеизъявления граждан.

Многие области, края, а также города федерального значения закрепили в своих уставах собственную законодательную символику - герб, флаг, гимн. (Например, ст. 8 Устава г. Москвы).

Обозначенные субъекты Федерации, аналогично республикам обладают правом законодательной инициативы.

Конституция РФ и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения, а также предметы ведения Федерации.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится широкий круг вопросов: защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка; социальной защиты населения и др.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению, осуществляются самостоятельно органами власти краев, областей и городов федерального значения в соответствии с Конституцией РФ.

Эти субъекты Федерации в отличие от республик не имеют права устанавливать свой государственный язык и гражданство.

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов также находятся 1 автономная область (Еврейская автономная область) и автономные округа. В Конституции РФ перечислены 10 автономных округов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Однако в последнее время был инициирован процесс укрупнения субъектов Федерации. На территории ряда автономных округов прошли референдумы по вопросу их объединения с краем или областью в состав которых они входят. Так, Коми-Пермяцкий автономный округ объединяется с Пермской областью в один субъект Федерации - Пермский край, который появится в декабре 2005 года. Прошли референдумы по вопросу объединения в один субъект Федерации Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Население высказалось за объединение. Новый субъект Федерации будет сформирован к 1 января 2007 года. Аналогичный референдум состоялся в Корякском автономном округе и в Камчатской области. На территории этих двух субъектов будет сформирован один - Камчатский край. Предполагается, что процесс укрупнения регионов будет продолжен.

Сложносоставные территориальные образования иногда приводят к экономическим парадоксам взаимодействия автономных округов и краев или областей, в состав которых они входят. Например, Архангельская область в 2002 г. в виде трансфертов из Центра имела более 60% доходной части областного бюджета, а Ненецкий автономный округ, включенный в состав Архангельской области, входит в первую четверку регионов-доноров.

Объединение автономных округов с краями и областями во многом обусловлено спецификой их конституционно-правового статуса.

Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В действующей Конституции РФ указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе, как правило, проживает несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы, в Корякском автономном округе - коряки, чукчи, ительмены и ламуты.

Автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа входят в состав края или области, что порождает ряд политико-правовых проблем. Конституция РФ и российское законодательство не дает четких критериев и порядка конституционно-правового регулирования статуса сложносоставного субъекта Федерации. В результате экономически сильные автономные округа (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий) стремятся реализовать принцип равноправия с областью и выйти из ее состава. Экономически слабые наоборот, стремятся к объединению в единый субъект Федерации (Коми-Пермяцкий автономный округ и др.).

Конституционно-правовой статус автономного округа, входящего в состав края, области, - это его юридическое положение, определяемое компетенцией (правами, обязанностями), ответственностью и отношениями с Российской Федерацией, краем (областью), в состав которого он входит, и иными субъектами Федерации.

Согласно Конституции России, край, область и входящий в их состав автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы, формировании Совета Федерации, при одобрении поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.

Разграничение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, взаимная передача части полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти края или области и органов исполнительной власти автономных округов, входящих в состав края или области, не могут осуществляться в ущерб интересам обозначенных субъектов, либо с нарушением их прав.

Конституционный Суд РФ 14 июля 1997 г. относительно содержащегося в Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области постановил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области.

Автономный округ не утрачивает таких элементов своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п., и в качестве равноправного субъекта Федерации вправе по своему усмотрению распоряжаться всем объемом полномочий, которые предоставлены ему Конституцией как субъекту Федерации.

Принципиальное значение имеет положение постановления Конституционного Суда о том, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области «единых территории и населения автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов».

Субъекты Федерации – край, область и автономный округ вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона краем, областью или автономным округом.

Конституция РФ декларирует равноправие субъектов Федерации, однако она не проводит последовательно этот принцип, допуская двойной стандарт. Так, республики обладают большими возможностями, за ними закреплен статус «государства», а автономные округа входят в состав иных субъектов Федерации. Круг закрепленных за разными типами субъектов полномочий и предметов ведения тоже различается. Такое положение приводит к асимметрии, препятствует реализации принципов федерализма.

Конституция РФ закрепляет положение, согласно которому в стране предусмотрено единство системы органов исполнительной власти, что не характерно для федеративных государств. В целях укрепления вертикали исполнительной власти по Указу Президента от 13 мая 2000 г. был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе. Вся страна была разделена на 7 федеральных округов: Южный, Центральный, Приволжский, Северо-Западный, Дальневосточный, Уральский и Сибирский федеральные округа. Создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства государства, однако вносит изменения в механизм принятия решений и взаимодействия региональных и федеральных органов власти. Часть вопросов решаются на уровне федерального округа.

В соответствии с Указом Президент наделяет своих полпредов следующими важными функциями: координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программ социально-экономического развития территорий; согласование основных кадровых назначений в федеральном округе; контроль за исполнением федеральных нормативных актов; организация взаимодействия между федеральными, региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; и ряд других функций.

Создание федеральных округов, укрупнение регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации и другие реформы направлены на упорядочивание системы федеративных отношений, ослабления сепаратистских тенденций. Однако непоследовательность применяемых мер, непродуманный характер снижает эффективность реформы, оставляет вопросы в определении вектора развития федеративных отношений в России.

Местное самоуправление в структуре власти в России

Россия как федеративное государство имеет ряд специфических особенностей формирования разных уровней власти. В федеративном государстве имеется два уровня управления одной и той же территорией, где каждый из уровней сохраняет автономию принятия решений хотя бы по одному предмету ведения. Подобный характер разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ отражен в законодательной практике. Несмотря на наличие широкого круга проблем в этой сфере, принципы разграничения предметов ведения и полномочий определены. Третий уровень власти в федеративном государстве – муниципальный. В России нередко возникали и возникают споры по поводу взаимодействия муниципальной власти с государственной.

К муниципальным органам власти относятся законодательные органы муниципальных образований (например, г. Воронежа), исполнительные органы местного самоуправления (мэр города, глава районной администрации).

Конституция России признает и гарантирует местное самоуправление (ст.3, 12, 130-133 и др.). Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция признает субъектом права муниципальной собственности население.

Анализ законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении местных дел.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного управления.

3. Обеспечение развития соответствующей территории.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В основе местного самоуправления в Российской Федерации лежат следующие основные принципы, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством:

1. Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.

2. Организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

3. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов. В ст. 12 Конституции прямо указано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а в ст. 130 устанавливается, что местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность.

На практике эти Конституционные положения часто нарушались и нарушаются. В частности,

- органам местного самоуправления городов и некоторых других административно-территориальных единиц придавался статус местных органов государственной власти (Республика Удмуртия);

- осуществлялось назначение глав местных исполнительных органов руководителем субъекта Федерации (Республика Татарстан);

- изменялись границы муниципальных образований без учета мнения населения;

- допускалось исключение районов из перечня территорий, на которых осуществлялось местное самоуправление (Республика Карелия. Ставропольский край и др.).

Встречался и ряд других нарушений. Особенно сложно выстраиваются межбюджетные отношения. Конституция и федеральные законы установили принцип самостоятельности местных бюджетов и обязали органы государственной власти субъектов Федерации передавать местным властям необходимые доходные источники. Кроме того, этим же органам вменено в обязанность обеспечение сбалансированности местного бюджета в случае отсутствия у муниципальных образований собственных доходов для покрытия расходов. На практике, формируя консолидированный бюджет региональные органы государственной власти систематически сокращают доходную базу местных бюджетов. В 2003 году, например, общий объем расходов местных бюджетов в России составил 8,1% ВВП. Для сравнения – в Дании, Норвегии, Швеции - 20-30%.

Попытка урегулировать возникающие проблемы была сделана в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Предполагалось, что он вступит в силу с 1 января 2006 года. Однако, возникшие сложности, связанные с вступлением его в силу, противоречия заложенные в тексте самого закона, пока откладывают эту дату.

За местным самоуправлением закреплен ряд полномочий. Они реализуются непосредственно населением городских и сельских поселений, а также других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий.

Полномочия и вопросы местного значения четко определены в законодательстве. ФЗ №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко прописывает полномочия и вопросы местного значения, практически сохраняя те же полномочия и вопросы, которые уже были сформулированы законодательно.

Так, в соответствии с Законом, к вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений, за исключением автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти;

11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

12) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; и другие вопросы (всего 20 пунктов).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В настоящее время местное самоуправление перегружено государственными полномочиями. К сожалению, новый Закон не устраняет это, а только фиксирует сложившуюся практику. В Законе предпринимается попытка повысить эффективность системы управления чисто утилитарными, технологическими способами, унифицировать ее, чтобы было удобнее распределять финансовую помощь, передавать государственные полномочия.

Задача местного самоуправления состоит не только в решении местных проблем, но и в создании системы сдержек и противовесов государственной власти. Местное население представляет одну из форм демократии - как непосредственную, так и представительную. Общественные начала в местном самоуправлении имеют своим назначением повышение активности населения в решении вопросов управления государственно-общественными делами. Сочетание государственного и общественного в местном самоуправлении очень важно в практическом плане.

Органы государственного управления и органы местного самоуправления - элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого.

Таким образом, для России как федеративного государства характерно наличие нескольких уровней власти – федерального, регионального (субъектов Федерации) и местного (органов местного самоуправления). Система трехуровневой власти является одним из признаков демократичности государства, а разделение полномочий между этими уровнями – признаком ее децентрализации.

Наличие проблем, связанных административно-территориальным делением Российской Федерации актуализируют поиск путей оптимизации территориального устройства, разрешения возникающих управленческих задач.

Обширность территории, высокая численность населения, разнообразие этнических культур (около 176 этнических групп населяют Россию) и другие факторы свидетельствуют о том, что федеративная форма государственности наиболее приемлема для управления Россией. Обозначенное в Конституции равноправие субъектов Федерации позволяет учитывать интересы разных этнических и территориальных сообществ, не ущемляя интересы других регионов.