Глава VI органы государственного управления .

Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преи­мущественно органами государственного управления. Законотвор­чеством занимается законодательный орган, осуществление судеб­ной функции относится к судебным органам.

Разнообразие и специфика задач и функций государства обу­словливают особые виды государственной деятельности для их осуществления.

Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен го­сударственной властью, государственно-властными полномочиями.

В соответствии со статьей 6 Конституции вся «государствен­ная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе раз­деления ее на законодательную, исполнительную и судебную». Каждый вид государственной власти реализуется соответствую­щей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органа­ми государственного управления (исполнительной власти), каж­дый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких орга­нов не существует.

Следовательно, независимо от того, назван в законодатель­стве орган государственного управления органом исполнитель­ной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.

Определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы — прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и др. Им необходима такая власть для осу­ществления внутриорганизационного государственного управления. Однако они не являются органами исполнительной власти, посколь­ку их главное предназначение — не реализация государственного управления, а иные цели — прокурорский надзор, правосудие

В юридической литературе бытует мнение, что государствен­ное управление — это любая деятельность государства, а органами, ее осуществляющими, является Национальное собрание Республи­ки Беларусь и др. Такая позиция противоречит Конституции Рес­публики Беларусь, Закону «О Совете Министров Республики Бе­ларусь и подчиненных ему государственных органах* и другим нормативным правовым актам и превращает названные органы из законодательных, судебных, прокурорского надзора в органы госу­дарственного управления. Подобный подход к пониманию госу­дарственного управления (исполнительной власти) противоречит Конституционному принципу разделения властей.

247

Власть — понятие не только государственное. Она существу­ет в любом организованном коллективе. Содержание же и ее ха рактер неодинаковы в зависимости ог того, где и в каких целях она осуществляется.

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:

1) издание органом от имени государства актов юридическо­го характера;

2) обеспечение и реализация актов путем применения при­нуждения;

3) осуществление контроля, надзора (наблюдения) за испол­нением актов.

Под актами следует понимать любые правовые формы, в ко­торых выражаются волевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всею только его руководитель или другое должностное лицо.

Правом обеспечивать реализацию актов посредством прове­дения организаторской работы и т.н. обладает, как правило, более широкий круг членов организации (или даже все члены), по­скольку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных действий акты могут остаться нереализованными. Между тем сле­дует подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляется ог имени государства. Этим определяется ее значение и влияние па исполнителей (например, вышестоящий орган проводит органи­заторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящею, подчиненного органа, лица).

Власть проявляется в применении принуждения. Виды при­нуждения разнообразны и многочисленны. Однако не все госу­дарственные органы обладают одинаковыми возможностями но применению указанных средств. Органы государственного управ­ления имеют право на применение административного принужде­ния, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вари­ант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.

Немаловажной формой выражения власти является осущес­твление контроля, надзора или наблюдения за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, прошв воли и желания подконтрольных с принятием впоследствии пра­вовых актов или даже мер принуждения.^ ц ч , ,.,,,,;Ш,

V I V ' ' * '

2248

..д . Глава VI. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАёЛЕНИЯ....

J Без наличия у государственных органов властных полномо­чий' они не могли бы успешно функционировать, Осуществлять свои задачи и функции.

Следовательно, наличие у органа власти как возможности" подчинить своей поле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.

Масштаб деятельности органа определяется его компетен­цией, территорией или соответствующей сферой. Масштаб уста­навливается нормами права и не может выбираться самим органом по его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Опреде­ление масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. Наруше­ние границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной.

Существенным признаком органа является наличие его внут­ренней структуры. В1гутренняя структура выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относитель­ное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей ком­петенции.

Некоторые ученые полагают, что государственный орган может быть представлен и одним человеком, отдельным гражданином данного государства (например, глава государства — президент), другие рассматривают любое должностное лицо как орган. Так, Г.И. Никеров пишет, что «орган... означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учрежде­ние, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочия предпринимать окончательные и обязательные к ис­полнению действия; это действие может быть обжаловано како­му-либо вышестоящему административному органу»1,

В целом с таким мнением можно согласиться. Однако следует пояснить, что президент имеет свой аппарат, и некоторые из пре­доставленных ему полномочий он вправе осуществлять через эти органы. Подобное относится и к должностным лицам. У каждого должностного лица есть подчиненные, т.е. аппарат, иногда состоя­щий из структурных звеньев. Властные же полномочия имеются только у должностных лиц и ими осуществляются. Простые слу­жащие такими полномочиями не наделены, поэтому не существует

1 Никеров Г.И. Указ. соч. С. 33.

249

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ни одного органа, состоящего из одного человека. Президент изби­рается для того, чтобы возглавить государство или правительство, т.е. в конечном итоге определенный орган, аппарат.

Одним из признаков органа является его определенная самос­тоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью обо­соблен от других органов. Он входит в соответствующую систе­му, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам под­чинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с другими органами как по горизонтали, так и по вертикали.

Самостоятельность органа определяется наличием у него сво­ей компетенции, которая показывает место органа в системе госу­дарственного аппарата, а в отношении органа управления, кроме того — в управленческом механизме (системе).

Самостоятельность проявляется в обособленности, независи­мости от других при решении вопросов своей компетенции, воз­можностях осуществлять компетенцию, проявлении собственной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за ка­чество и результаты своей деятельности.

Орган государства (орган государственного управления) соответ­ствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.

Некоторые ученые, отмечая этот признак, утверждают, что государственные органы учреждаются государством1. Подобное заявление слишком общо. Ведь государство — это не только госу­дарственный аппарат, но и множество иных составляющих, кото­рые никак не могут участвовать в образовании органов.

Правильнее говорить о существовании некоего устанавливае­мого законодательством порядка образования, реорганизации и ликвидации органов.

С введением в Беларуси института президентства значитель­ные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь (ст. 84 Конституции). Подобными полно­мочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все на­иболее важные государственные органы обладают в большей или меньшей мере полномочиями по учреждению органов.

К признакам государственного органа относится и его ответ­ственность перед другими государственными органами за свою деятельность.

1 Бахрах Д.Н Административное право. С. 75. 250

" Глава VI. ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ...

Органы государственного управления обладают следующими специальными свойствами:

\. Основным и наиболее важным специальным свойством ор­ганов государственного управления является то, что они специ-* ально предназначены для осуществления государственного управ-*1 ления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности1 (исполнительной власти).

2. Органы государственного управления самые многочислен­ные по сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в то же время — один орган прокуратуры, один-два судебных органа.

3. Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов — отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокура­туры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.

4. В построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация: а) вертикальная; б) горизонтальная; в) смешанная, горизонтально-вертикальная.

Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железно­дорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероят­но, вертикальная организация действует и в так называемой пре­зидентской вертикали.

Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов граждан­ского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распреде­лению жилой площади, отделы (управления) капитального строи­тельства, отделы организаторской и кадровой работы.

Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называе­мом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защи­те, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко-

251

КУРС АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.

Иерархическая организация тесно связана с принципами цен­трализации и децентрализации. В вертикальной организации пре­обладает принцип централизации и в меньшей степени — принцип децентрализации. В организации горизонтального характера гос­подствующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации. Де­централизация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше про­являлась местная инициатива, существовало разнообразие прие­мов и средств движения к общей цели.

Смешанная организация предполагает четкое нормативно-правовое разграничение полномочий органов на горизонтальном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регламента­ции нередко превалирует централизация, что является нежела­тельным.

Без централизации не может быть государственного управле­ния. Преимущества ее заключаются в придании управлению един­ства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения только своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.

Как отмечает Ж. Ведель, «она (центральная администрация — Авт.) позволяет добиться максимальной эффективности и управ­ления с наименьшими затратами, так как центральная админис­трация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позво­ляет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, дей­ствующая в трех коммунах»1.

Между тем централизация содержит в себе и негативные мо­менты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потреб­ностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическо­му централизму, авторитаризму в управлении.

Децентрализация не допускает подобных негативных момен­тов в управлении. По этой причине иерархическая организация

1 Ведель Ж. Указ, соч С. 400. 252