7. Международные организации как субъекты международных договоров

(см. книгу третью настоящего издания)

Развитие связей между государствами в самых различных областях привело к значительному увеличению числа международных (межгосударственных) организаций, многие из которых были наделены государствами некоторыми функциями административного и даже политического характера, прежде принадлежавшими только государствам. Эти функции были закреплены в уставах или статутах международных организаций соглашением государств, которые наделили их некоторым объемом международной правосубъектности и договорной правоспособностью.

Однако характер договорной правоспособности международных организаций существенно отличается от договорной правоспособности государств. Он обусловлен особенностями международной правосубъектности международных организаций. Последние, как известно, обладают производной и специальной правосубъектностью. Поэтому они могут участвовать только в сравнительно узком круге договоров, возможность заключения которых предусмотрена их уставами или основана на особом полномочии государств-членов*(185).

Наиболее широкой договорной правоспособностью обладает Организация Объединенных Наций как политическая организация универсального характера. В Уставе ООН предусматривается право ООН в лице ее органов (Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета, Секретариата и др.) вести с государствами или группами государств переговоры по различным политическим, экономическим, военным и другим вопросам, заключать с ними и с другими международными организациями соглашения (ст. 35, 43, 44, 50, 53, 57, 63, 64, 77, 79, 83, 85, 98 и др. Устава ООН)*(186).

Во многих уставах специализированных учреждений ООН также имеется специальная статья, которая предусматривает, что учреждение имеет право заключать конвенции или соглашения по вопросам, входящим в их компетенцию.

В Уставе Совета Экономической Взаимопомощи также говорится, что Совет "может устанавливать и поддерживать отношения с экономическими органами ООН и другими международными организациями" (ст. XI). В ст. X Устава предусмотрена возможность заключения СЭВ соглашений с государствами, не являющимися его членами. В соответствии с этой статьей были заключены соглашения между СЭВ и Югославией об участии последней в работе некоторых органов СЭВ (1964 г.), Финляндией (1973 г.), Ираком (1975 г.) и Мексикой (1975 г.) о сотрудничестве.

В других случаях уставы международных организаций не содержат специальных статей о праве заключать международные договоры. Однако в ходе деятельности организации государства-члены могут молчаливо признать практику заключения ею договоров с другими субъектами международного права по вопросам, относящимся к ее компетенции. В данном случае будет иметь место дополнение к уставу этой организации путем молчаливого согласия всех ее членов*(187).

Осуществляя свою правосубъектность, Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения заключили большое число международных договоров. Организация Объединенных Наций имеет ряд соглашений с государствами. Таковы соглашения между ООН и США по вопросу о месторасположении центральных учреждений ООН от 26 июля 1947 г., временное соглашение об иммунитетах ООН между Генеральным секретарем ООН и Швейцарией 1946 года, обмен письмами между председателем Международного Суда ООН и министром иностранных дел Нидерландов от 26 июля 1946 г. о привилегиях и иммунитетах членов Международного Суда*(188), а также соглашения об опеке 1946-1947 годов, субъектами которых были, с одной стороны, ООН в лице Генеральной Ассамблеи или Совета Безопасности (в зависимости от объекта опеки), а с другой стороны, государство-опекун или группа таких государств.

Специализированные учреждения заключают соглашения с государствами, с ООН и друг с другом, а также с другими международными организациями. Первые бывают двух видов: о местонахождении соответствующей организации и об оказании помощи. В соглашениях о местонахождении предусматривается, что специализированные учреждения и их помещения пользуются неприкосновенностью, имеют право пользоваться шифром, что на них не распространяются законы страны пребывания.

Таковы, например, соглашения между Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Международной организацией труда (МОТ), Всемирным почтовым союзом (ВПС), Международным союзом электросвязи (МСЭ), Всемирной метеорологической организацией (ВМО), Всемирной организацией интеллектуальной собственности (ВОИС) и Швейцарией о правовом статусе этих организаций на территории этой страны; между ЮНЕСКО и Францией; между Продовольственной и сельскохозяйственной организацией (ФАО) и Италией; соглашение между Канадой и Международной организацией гражданской авиации (ИКАО); Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) и Австрией; Межправительственной морской консультативной организацией (ИМКО - ныне ИМО) и Англией и др.

Большинство же соглашений со специализированными учреждениями государства заключают по вопросам технической помощи. Объектами таких соглашений могут быть поручение международной миссии изучить положение в какой-либо области деятельности государства, получение от учреждения средств на подготовку кадров специалистов и административного персонала для этого учреждения или получение ссуд или поставок государству и т.п. Общие юридические условия оказания такой помощи установлены типовым соглашением. Выработанное на его основе конкретное соглашение с государством не отличается от обычных международных договоров и подлежит регистрации*(189).

Ряд государств связан большим количеством соглашений подобного рода с различными специализированными учреждениями, членами которых он состоит.

Особым видом соглашений являются договоры, касающиеся предоставления технической помощи в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций - ПРООН. Это договоры общего характера, определяющие условия оказания технической помощи. Такие договоры заключаются между ПРООН и отдельными государствами. Таково, например, соглашение ПРООН и Объединенных Арабских Эмиратов от 12 сентября 1972 г. Конкретные договоры об условиях осуществления определенных планов помощи, предоставляемой государству, заключаются тремя сторонами: ПРООН, международной организацией, оказывающей техническую помощь, и государством, которому эта помощь предназначена. Такие трехсторонние договоры называются оперативными планами*(190).

Встречаются также многосторонние договоры государства о технической помощи сразу с несколькими международными организациями. Но эти договоры приближаются к двусторонним, где вторая сторона состоит из нескольких участников. Таково, например, соглашение о технической помощи между ООН, МОТ, ФАО, ЮНЕСКО, ИКАО, ВОЗ, МСЭ, ВМО, ВПС, ИМО, МАГАТЭ, с одной стороны, и Объединенными Арабскими Эмиратами, с другой стороны, от 12 сентября 1972 г.

Многие международные административные союзы заключили с ООН (Экономическим и Социальным Советом) соглашения в соответствии со ст. 57 Устава ООН, в силу которых они стали специализированными учреждениями ООН. Таковы соглашения о сотрудничестве ООН с ВПС, МСЭ, МОТ, ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, ИКАО, ВМО. Все эти соглашения имеют однотипную структуру и тенденцию к унификации формы и содержания. Они охватывают такие вопросы, как признание права взаимного представительства (без права голосования) на своих конференциях, конгрессах и сессиях, права ставить соответствующие вопросы на их повестки дня; взаимный обмен информацией и документами по вопросам, представляющим общий интерес; признание специализированными учреждениями за ООН права делать им рекомендации, координировать их деятельность и обеспечить сотрудничество с главными органами ООН. В них имеются специальные положения, относящиеся к несамоуправляющимся территориям, а также ряд технических и административных положений - о персонале, финансах, помещениях и т.д. Аналогичные соглашения о сотрудничестве и координации деятельности специализированные учреждения заключают с региональными международными организациями, например соглашение между МОТ и Организацией американских государств (ОАГ) от 7 июня 1950 г., соглашение между ФАО и ОАГ (вступило в силу 2 мая 1950 г.), между ЮНЕСКО и ОАГ от 8 декабря 1950 г. и др.

Соглашения о сотрудничестве заключаются между специализированными учреждениями по вопросам, которые являются общими для них. В качестве примера можно привести соглашение между ЮНЕСКО и МОТ от 23 августа 1948 г. Оно устанавливает сотрудничество обеих организаций по вопросам международно-правовой координации условий труда и предусматривает взаимный обмен информацией о деятельности каждой из договаривающихся сторон в этих вопросах, взаимные консультации, представительство на конференциях, создание объединенных комитетов по тому или иному вопросу и т.д. Только за первые 15 лет своего существования (с 1946 г. до 1 января 1961 г.) ЮНЕСКО, например, заключила более 100 двусторонних соглашений, в том числе 26 с международными организациями: с ВОЗ, МОТ, ФАО, МСЭ, МАГАТЭ, ОАГ, Лигой арабских государств (ЛАГ), Международным бюро мер и весов и другими межправительственными организациями, а также с неправительственными организациями*(191).

Международные договоры с участием международных организаций имеют особенности по сравнению с договорами, заключаемыми между государствами. Эти особенности касаются не только их субъектов, но и процедуры составления текста договора, способов его заключения, вступления в силу, оговорок, толкования, прекращения и т.д.*(192) Именно это побудило Комиссию международного права при кодификации права международных договоров ограничиться сначала разработкой норм, относящихся только к договорам между государствами, и составлением проекта статей для межгосударственных договоров.

На Венской конференции по праву договоров этот вопрос вновь возник в связи с предложением США, поддержанным Англией, Италией, Канадой, Австралией и некоторыми другими, распространить применение разрабатываемой конвенции на договоры международных организаций между собой. В соответствующей поправке США*(193), однако, игнорировались важные специфические особенности таких договоров; конференция отклонила американскую поправку, и Венская конвенция на них не распространяется.

В то же время Венская конференция признала, приняв ст. 3 конвенции, что "тот факт, что настоящая конвенция не применяется к международным соглашениям, заключенным между государствами и другими субъектами международного права, не затрагивает:

a) юридической силы таких соглашений;

b) применения к ним любых норм, изложенных в настоящей конвенции, под действие которых они подпадали бы, в силу международного права, независимо от настоящей конвенции;

c) применения настоящей конвенции к отношениям государств между собой в рамках международных соглашений, участниками которых являются также другие субъекты международного права", то есть международные организации.

Кодификация норм, относящихся к договорам с участием международных организаций, стала предметом специальной конвенции. Венская конференция приняла на этот счет резолюцию, которая содержала просьбу к Генеральной Ассамблее ООН поручить Комиссии международного права изучение "проблемы договоров, заключенных между государствами и международными организациями или между двумя или несколькими международными организациями". Комиссия просьбу удовлетворила и (по результатам ее работы в 1986 году была принята Венская конвенция о праве между народных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. - Ред.).

Так же как и государства, международные организации осуществляют свою договорную правоспособность через свои органы, а последние - через своих представителей или уполномоченных, что определяется уставами этих организаций. Таким органом является пленарный (см. ст. X и XI устава ЮНЕСКО, ст. 69 и 70 устава ВОЗ, ст. 9 конвенции МСЭ, гл. XIII конвенции ИКАО и др.) или исполнительный орган (ст. 26 конвенции ИМО и др.).

Некоторые уставы организаций вообще не содержат положений по данному вопросу. В последнем случае правильным, видимо, следует считать, что полномочным органом по заключению договоров будет пленарный орган, так как он является единственным, где участвуют все государства - члены данной организации.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что, несмотря на особенности договоров с участием международных организаций как в содержании, так и в форме, способах заключения и действия, они обладают всеми свойствами международных договоров, ибо их сторонами являются субъекты международного права - государства или международные организации, при условии, конечно, что последние действуют в пределах своих уставов.

В этой связи можно также отметить, что особенности встречаются даже у различных договоров, заключаемых между государствами. Иногда они значительны. В качестве примера можно привести учредительные акты специализированных учреждений ООН как особый вид многосторонних договоров. У них есть особенности в порядке заключения, сроках действия, толковании, структуре и др.

Эти особенности иногда настолько существенны, что в Венскую конвенцию о праве международных договоров была специально включена ст. 5, которая установила общее правило, что конвенция применяется к договорам, которые являются учредительными документами международной организации или приняты в рамках последней "без ущерба для соответствующих правил данной организации".