9. Ратификация

Ратификация*(287) международного договора - это окончательное его утверждение высшим органом государства (обычно его главой). Она воплощается в двух различных актах: международном (ратификационной грамоте) и внутригосударственном нормативном акте (законе, указе и т.п.), которые соответствуют двум функциям ратификации: международной и внутригосударственной.

Ратификация не является обязательной подстадией заключения международного договора. В Комиссии международного права положение ст. 12 первоначального проекта статей о праве договоров, где говорится, что "в принципе международный договор нуждается в ратификации", встретило серьезную критику большинства и не вошло в окончательный проект. Не получило оно поддержки, как мы видели, и на Венской конференции по праву договоров. Тем не менее в тех случаях, когда международный договор подлежит ратификации, эта подстадия является очень важной в процессе его заключения. Так как ратификация делается высшими органами государства, она является наиболее авторитетной формой выражения его согласия на обязательность международного договора.

В соответствии со ст. 14 Венской конвенции:

"Согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

a) договор предусматривает, что такое согласие выражается ратификацией;

b) иным образом установлено, что участвующие в переговорах государства договорились о необходимости ратификации;

c) представитель государства подписал договор под условием ратификации; или

d) намерение государства подписать договор под условием ратификации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров".

Необходимость сохранения института ратификации определяется не только юридическими, но и политическими соображениями. Ратификация дает возможность еще раз в более спокойной обстановке обдумать содержание международного договора, проконтролировать действия своих уполномоченных, а также подготовить общественное мнение. Иногда дополнительный анализ подписанного договора приводит к отказу государства от его ратификации. Отказ от ратификации не считается нарушением международного права. Так, СССР не ратифицировал Лозаннскую конвенцию 1923 года о режиме черноморских проливов ввиду ее несоответствия интересам СССР.

Однако необоснованные отказы в ратификации, которыми полна практика империалистических государств, не содействуют развитию международного сотрудничества. Так, например, с момента принятия Конституции США и до 1946 года было отказано в ратификации более чем 100 договорам, а в отношении других 57 она была отложена на неопределенное время.

Яркой иллюстрацией того, какое важное политическое значение имеет ратификация, может служить острая борьба, которая развернулась между демократическими и реакционными силами в Западной Германии вокруг ратификации договора 1970 года между СССР и ФРГ и в США - вокруг договора с СССР 1979 года об ОСВ-2*(288).

Ратификацию как международно-правовой акт нужно отличать от одобрения международного договора парламентом, правительством и т.д. как акта внутригосударственного права, хотя они и взаимно связаны: без парламентского одобрения глава государства зачастую не имеет права совершить акт ратификации, а если он все же его совершает вопреки конституции, то может встать вопрос о действительности такой ратификации и международного договора в целом.

Еще в Конституцию США 1787 года было включено положение, что президент "имеет право с совета и согласия сената заключать договоры при условии одобрения 2/3 присутствующих сенаторов" (ст. II, разд. 2, п. 2). Во французских конституциях периода буржуазной революции действительность ратификации также была обусловлена согласием парламента. Многие буржуазные конституции XIX века восприняли это положение. Некоторые из них формулировали одобрение парламента не только как условие действительности ратификации, но и как условие действительности международного договора в целом. Так, в ст. 6 конституционного закона Австрии от 21 декабря 1867 г. говорилось: "Император заключает международные договоры. Для действительности торговых договоров и тех международных договоров, которые налагают обязательства на империю или часть ее или на отдельных граждан, они должны быть одобрены рейхсратом"*(289). Аналогичное положение имелось в ст. 48 Конституции Пруссии 1850 года и в ст. II Конституции Германской империи 1871 года. В ныне действующих конституциях Норвегии 1814 года (ст. 26) и Бельгии 1831 года (ст. 68)*(290), в старых конституциях Греции 1864 года (ст. 32), Сербии 1889 года (ст. 52)*(291) ив других говорилось, что такие международные договоры без одобрения парламента не имеют обязательной силы.

Указания на недействительность ратификации договоров, не одобренных парламентом, были включены в ряд конституций буржуазных государств XX века. Так, в ныне действующем союзном конституционном законе Австрии от 1 октября 1920 г. говорится: "Все политические государственные договоры... если только их содержание изменяет законы, нуждаются для своей действительности в одобрении Национальным Советом"*(292) (ст. 50, п. 1).

Такое же положение содержалось в Конституции Венесуэлы 1953 года (ст. 81, п. 3)*(293). В новой Конституции 1961 года такой нормы нет.

В конституциях Греции 1975 года (ст. 36)*(294), Ирландии 1937 года (ст. 29, п. 5), Нидерландов 1887 года в ред. 1956 года (ст. 60)*(295), Доминиканской Республики 1947 года (ст. 49, п. 7)*(296) и др. устанавливается, что международные договоры определенной категории, прежде чем станут обязательными для этих государств, должны быть одобрены до их ратификации парламентом, без чего они не будут иметь обязательной силы.

В различных государствах процедура ратификации и парламентского одобрения не одинакова. Различен и перечень договоров, которые нуждаются для их ратификации в одобрении парламента. Установление всего этого, как уже говорилось, является внутренним делом каждого государства, определяется внутренним его правом. Международное право не устанавливает, какие договоры подлежат обязательной ратификации и одобрению.

В большинстве государств в парламентском одобрении нуждаются:

1) договоры, требующие изменения законов государства (Австрия, Бирма, Греция, Дания, Италия, Норвегия, Таиланд, Финляндия, Франция, ФРГ*(297) и др.);

2) мирные договоры (Гаити, Иордания, Финляндия, Франция и др.);

3) договоры о принятии финансовых обязательств (Бельгия, Бирма, Гватемала, Греция, Иордания, Ирландия, Италия, Ливан, Нидерланды, Франция и др.);

4) торговые договоры (Бельгия, Греция, Иордания, Ливан, Франция и др.);

5) договоры цессии государственной территории или ее изменения (Дания, Иордания, Исландия, Италия, Таиланд, Франция и др.) и т.п.;

6) ряд других договоров, например союзные (Греция, Иордания и др.), договоры о международных организациях (Греция, Франция), об экономическом сотрудничестве (Греция), о международном судебном или арбитражном разбирательстве (Гватемала, Италия), о создании военных баз или о проходе иностранных войск через государственную территорию (Гватемала) и т.д.

В конституциях новых независимых государств Африки - бывших колоний Франции: Берега Слоновой Кости 1960 года (ст. 54), Верхней Вольты 1960 года (ст. 54), Габона 1961 года (ст. 52), Гвинеи 1968 года (ст. 33), Мавритании 1961 года (ст. 44), Мали 1960 года (ст. 38), Нигера 1960 года (ст. 54), Сенегала 1963 года (ст. 77), Чада 1962 года (ст. 70) - устанавливается, что в предварительном парламентском одобрении нуждаются мирные договоры, договоры или соглашения, относящиеся к международной организации, и договоры, вносящие изменения во внутреннее законодательство, а в конституциях некоторых из них (Габона, Гвинеи, Мавритании, Мали, Сенегала) - еще и договоры, налагающие на государство финансовые обязательства, соглашения, касающиеся гражданских прав лиц, а также договоры и соглашения, касающиеся уступки, обмена или присоединения территории*(298).

Большое число буржуазных конституций не дает никакого перечня договоров, нуждающихся до ратификации в парламентском одобрении, ограничиваясь отнесением к ним всех важных договоров (Норвегия, Швеция) или обходя этот вопрос молчанием (США, Англия, Аргентина, Бразилия, Боливия, Доминиканская Республика, Ливия, Япония и др.). Это предоставляет широкие возможности изымать из-под контроля парламента многие важные международные договоры. В США, например, это делается при помощи так называемых исполнительных соглашений президента. Многие американские юристы, в том числе У. Мак-Клюр, Г. Хэкворт, К. Райт, Э. Борчард и др., толкуют ст. II Конституции США в том смысле, что нет такого договора, который не мог бы быть оформлен в виде исполнительного соглашения, то есть заключен президентом без согласия сената*(299). К такому выводу по существу приходит и американский юрист Ч. Хайд на основании анализа приводимой им обширной договорной практики США*(300), а также французский юрист А. Гра в своей статье об исполнительных соглашениях*(301). Гра прослеживает историю возникновения этого понятия в конституционном праве США начиная с разработки Конституции 1787 года и анализирует различные виды исполнительных соглашений: заключаемые при сотрудничестве и с согласия конгресса и заключаемые с согласия президента США. Рассмотрев их с точки зрения содержания (приобретение территории, урегулирование международных споров, торговые, финансовые и др.), Гра приходит к выводу об ассимиляции исполнительных соглашений и международных договоров и об идентичности их юридических последствий во внутреннем праве США и в международном праве. И те и другие заключаются по тем же вопросам и имеют равную юридическую силу во внутреннем и международном праве.

Важнейшие договоры заключаются буржуазными правительствами в обход парламентов и в других странах. Так, в феврале 1977 года правительство ФРГ подписало соглашение с военным командованием НАТО по вопросам военного сотрудничества, которое будет действовать "в случае возникновения военных действий". Германская коммунистическая партия осудила такое подписание как совершенное "в обход суверенных прав западногерманского парламента", поскольку соглашение означает "в случае возникновения военных действий отказ от национального суверенитета, а также подчинение всей жизни государства требованиям НАТО"*(302).

Но даже в тех случаях, когда международный договор вносится на рассмотрение буржуазного парламента, обсуждение иногда носит формальный характер*(303).

При этом нужно иметь в виду, что во время обсуждения в парламенте международного договора как акта, выражающего согласованные волеизъявления государств, он не может быть изменен путем внесения поправок, дополнений и т.п. со стороны депутатов, как это может иметь место при обсуждении законов.

Не соответствуют международному праву и договорной практике государств действующие в сенате США правила процедуры, которые не делают различия между договором и проектом закона или резолюции, а потому предложения поправок допускаются и к тем и к другим. Это наносит ущерб престижу проведенных переговоров и ставит контрагента США в трудное положение, когда он вынужден либо отказываться от ратификации подписанного договора, либо соглашаться на односторонние сенатские поправки. Правда, в последнее время вместо поправок в сенате чаще стали прибегать к заявлению "оговорок" и резолюций о понимании, то есть толковании, тех или иных положений договора, что не связано с внесением в него формальных изменений. Вокруг "оговорок" и "пониманий" в сенате иногда разгораются острые прения, когда с их помощью некоторые сенаторы хотят провалить ратификацию договора. Такие попытки делались в сенате США при обсуждении Московского договора о запрещении ядерных испытаний, Договора о нераспространении ядерного оружия, советско-американской консульской конвенции, Договора с СССР об ограничении систем противоракетной обороны от 26 мая 1972 года, договоров о Панамском канале 1977 года, договора с СССР об ОСВ-2 от 18 июня 1979 года. Резолюции о "понимании", принимаемые парламентом, не могут изменять международных договоров.

Как известно, во время обсуждения в парламенте ФРГ вопроса о ратификации договоров с Советским Союзом и Польшей 1970 года палаты этого парламента приняли резолюцию по поводу указанных договоров. Понятно, что как акт односторонний эта резолюция ничего не могла изменить в содержании договоров, и правительство ФРГ резонно констатировало, что она "ничего не меняет в правах и обязанностях, вытекающих из этих договоров, и соответствует "букве" и "духу" договоров"*(304).

(По Конституции Российской Федерации 1993 года в ведении Российской Федерации находятся международные договоры Российской Федерации. Президент страны ведет переговоры и подписывает международные договоры. Если договор подлежит ратификации, то Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации договора, который рассматривается затем Советом Федерации и после его одобрения закон подписывается Президентом. Президент подписывает также ратификационные грамоты (ст. 71, 84, 86, 105, 106). Подробный порядок ратификации международных договоров в России определен Федеральным законом о международных договорах Российской Федерации 1995 года (ст. 14-19). Никакой договор не может быть заключен в противоречие Конституции РФ. - Ред.).

Важная составная часть процесса ратификации международных договоров - подписание ратификационных грамот. Без них ратификация не может иметь места. Ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указывается орган, который ратифицирует договор, название ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть содержит полный текст этого договора и оговорки, если они имеются, а также текст всех приложений и дополнительных соглашений, которые составляют неотъемлемую часть данного договора. В заключительной части делается торжественное заявление о том, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться. Здесь же ставятся подписи и печати.

Раз данная ратификация не может быть взята обратно, если только она не была условной.

В литературе по международному праву встречаются утверждения, что ратификация не может быть условной. Из западных юристов такого мнения придерживаются Л. Оппенгейм, X. Уолдок, Э. Кастрен, С. Цуруока и др. В советской науке такая точка зрения была высказана Ф.И. Кожевниковым*(305) и В.М. Шуршаловым*(306). Однако такая позиция не соответствует договорной практике. Эта позиция была подвергнута критике в Комиссии международного права в 1962 году на XIV сессии при обсуждении проекта ст. 11 первого доклада X. Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной ратификации. Многие члены комиссии, в том числе А. Фердросс, М. Ясин, М. Бартош, М. Ляхс и др., выступили против, и положение X. Уолдока о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта. На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвенции о недопустимости условной ратификации ничего не говорится.

В практике государств встречаются два вида условной ратификации:

1) ратификация, данная под отлагательным условием, что она вступит в силу после ратификации договора рядом других государств. Некоторые конвенции о труде ратифицированы рядом государств под таким условием*(307): конвенция 1927 года об импортных и экспортных ограничениях и запретах, конвенция 1931 года об унификации дорожных знаков*(308) (в последней это прямо предусматривалось в ст. 10);

2) ратификация под отменительным условием - более редкая форма условной ратификации. Примером может служить ратификация США Договора об ограничении и сокращении морских вооружений от 22 апреля 1930 г. В ратификационной грамоте США говорилось, что они ратифицируют договор "на условиях, изложенных в решениях сената", а именно при условии, что в нем нет никаких секретных дел, документов или соглашений, которые могли бы изменить содержание договора*(309).

Если в первом случае вступление в действие ратификации приостанавливается до наступления отлагательного условия, то в последнем случае оно прекращается.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с практикой ООН государства могут не признавать участником данного договора государство, которое ратифицировало его под условием ратификации договора другими государствами. В то же время можно считать, что современное международное право не запрещает практики условной ратификации, хотя таких случаев немного. В практике СССР случаев условной ратификации до сих пор не было.

От условной ратификации нужно отличать ратификацию с оговоркой и частичную ратификацию. Возможность последней вытекает из ст. 17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае, "если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства".

Ратификация международного договора вызывает важные юридические последствия. Они могут быть разделены на две группы; международно-правовые и внутригосударственные. В международно-правовом плане ратификация: 1) закрепляет наиболее авторитетно согласие государства на обязательность для него ратифицированного им международного договора; 2) если международный договор не вступил в силу (например, вследствие отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств), то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели; 3) вводит договор в силу, если данная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его в силу; 4) если договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данной ратификации), то с момента ратификации государство становится полноправным участником договора и для него становятся обязательными постановления договора, если только не предусмотрено иное, например, что он становится обязательным через определенный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу.