1dobrynin_n_m_rossiyskiy_federalizm_stanovlenie_sovremennoe_s

гиональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации. Традиционно в теории права выделяются как профильные отрасли — гражданское, административное, уголовное право,— так и вторичные, комплексные — семейное, трудовое, финансовое и пр. В этой схеме региональное право, с одной стороны, тяготеет к группе комплексных отраслей, а с другой — вбирает в себя ряд функциональных проявлений и норм профильных отраслей (того же административного права).

Как нам представляется, выделение регионального права во вторичную, но самостоятельную сложную отрасль российского права создает благоприятные теоретические и практические условия, во-первых, для развития нормативно-правовой базы субъектов федерации, вовторых, для эффективной реализации норм права регионального уровня. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования — региональный.

Мы полагаем, что зачастую государственные образовательные стандарты по юридическим дисциплинам строятся без учета региональных потребностей в том числе и по причине отсутствия упомянутой отрасли права. Следовательно, в стране, с нашей точки зрения, сложились благоприятные условия для развития новой, весьма перспективной отрасли.

Значимость регионального права в рамках федеративного права (права федеративного устройства), а затем и права в целом задается, таким образом, значимостью регионального фактора, субъектов федерации в конструкции федеративного государства, во всем строе федеративных отношений.

1.3. Основные федеративные модели

Федерализм как экономическое, социокультурное, политическое явление с помощью правовых средств, прежде всего названных нами выше, овеществляется в определенных моделях федеративных отношений, федеративном государственном устройстве. Таким образом, анализ особенностей федерации как формы государственного устройства позволяет глубже понять не только ее сущность, но и истоки, содержательные особенности федерализма в целом. С учетом сказанного особый научный интерес представляет выделение и характеристика различных вариантов федеративного устройства, классификация федераций.

По способу образования выделяют договорные и конституционные федерации.

Договорными федерациями (или федерациями на основе союза)

называются те федерации, которые были созданы на основе союза независимых государств (например, образование Танзании в соответствии с договором об объединении Танганьики и Занзибара в 1964 г. или Союзной Республики Югославии в результате объединения Сербии и Черногории в 1992 г.). К этому типу относятся федерации, созданные в результате объединения или вступления в союз государственных обра-

31

зований или политических единиц, имевших фактические признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты в ОАЭ). Субъекты договорной федерации обязательно имеют свое гражданство; границы субъектов не могут быть изменены без согласия последних.

Конституционные федерации (или федерации на основе автоно-

мии) образованы «сверху», актами государственной власти (Индия при реорганизации федерации в 1956 г., Пакистан на основе Конституции 1973 г.). Эти федерации характеризуются тем, что их субъекты зачастую не имеют собственных конституций, а их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление федеративных государств на две упомянутые группы актуально лишь в диахроническом аспекте и носит по преимуществу исторический характер, поскольку в настоящее время многие федерации являются конституционно-договорными22.

С точки зрения процесса формирования федерации могут быть подразделены на возникающие в результате объединения (ассоциации) и в результате разрыва единства (диссоциации).

Многие федеративные государства (в частности, США и Швейцария, одними из первых реализовавшие именно федеративный опыт государственного устройства) были образованы в итоге процесса сближения (ассоциации) между различными до этого времени суверенными государствами (государственными образованиями). Важными факторами, влияющими на принятие такого решения, как правило, являются военная угроза, желание создать широкое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (например, так были образованы федеративные государства США, Швейцарии и Германии).

Для другой модели образования федерации (диссоциации) характерно формирование федеративного государственного устройства путем соответствующей внутригосударственной перестройки унитарного государства. Такое преобразование унитарного государства происходит, как правило, под давлением определенных этнических, лингвистических или религиозных меньшинств, которые, будучи недовольны политикой правительства, добившись автономии, хотят обеспечить себе полную независимость в решении своих проблем. Классическим примером такого рода федераций являются Россия, Бельгия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конфедерацию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя — СССР — СНГ)23.

22Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 176–177.

23Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические инсти-

туты: Курс лекций. М., 2002. С. 296–299.

32

По характеру размежевания предметов ведения федерации делят на дуалистические и кооперативные.

Дуалистический федерализм, предусматривающий строго фиксированное на конституционном уровне разграничение предметов ведения между центральной властью и субъектами федерации, является наиболее распространенной моделью отношений центральной и местной властей, имеющей свои внутренние варианты.

В кооперативных моделях федеративных отношений та или иная схема разграничения предметов ведения и полномочий, конечно, имеет место, но акцент делается не только и не столько на разграничении, сколько на объединении усилий федерации и ее субъектов в общих для них сферах деятельности. В кооперативных моделях важны, в частности, координационные механизмы.

Таким образом, кооперативные отношения возможны не только по горизонтали (т. е. между субъектами федерации), но и по вертикали (между федерацией и ее субъектами). Кооперация сторон достигается договорными процедурами в пределах компетенции того или иного органа государственной власти. Пионером в теории и практике кооперативного федерализма можно считать Германию, которая не только применила его принципы, но и конституционно зафиксировала их. Эта форма федеративных отношений развивается в Австралии, США, Австрии, Бельгии; некоторые элементы ее присущи Индии и Канаде.

Один из важных предметов вертикальных кооперативных связей — выделение так называемых общих дел федерации и субъектов. В Германии их перечень зафиксирован конституционно.

По характеру концентрации властных полномочий различа-

ются интеграционные (централизованные) и деволюционные (относительно децентрализованные) федерации.

В интеграционных при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации (Австрия, Бразилия, Мексика), в деволюционных преобладает тенденция все большего учета специфики различных субъектов федерации (Бельгия, СФРЮ в 1961–1974 гг., Канада), в связи с чем положение последних может становиться неодинаковым24.

По функциональным особенностям и различиям в статусе отдельных составных частей государства выделяют федерации симметричные, асимметричные, симметричные с элементами асимметрии.

В первом случае в состав федерации входят субъекты только одного порядка (земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Абсолютно симметричная федерация предполагает полное равноправие ее субъектов, их одинаковый статус и полномочия.

Субъекты асимметричной федерации в значительной степени различаются по своему конституционно-правовому статусу и реальному положению в системе федеративных отношений.

24 Чиркин В. Е. Конституционное право... С. 178.

33

Большинство государств относятся к симметричным с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу, а их различия не касаются государ- ственно-правовой природы, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса (например, в Германии, Бразилии). Наряду с субъектами федерации в состав федерации входят иные территории (например, в США — федеральный округ Колумбия и Пуэрто-Рико как ассоциированное с США государство).

С точки зрения основного подхода к разделению федерации на субъекты различают три принципа: территориальный, националь- но-территориальный, комплексно-территориальный.

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку без особого учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, частично используется в Индии.

В настоящее время предпочтение (как в теории, так и на практике) чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. В этом случае при создании федерации учитывается и национальный фактор и наряду с ним все иные: исторический, географический, экономический и др. (Индия, Пакистан, Малайзия)25.

Полагаем возможным ввести еще один критерий разделения фе-

дераций — реальность нормативно установленных федератив-

ных моделей. Данный критерий заставляет судить о моделях федерализма не только по правовому облику, но и фактическому строю общественных отношений. А значит, настраивает на необходимость анализа того, какова мера воплощения нормативной модели федерализма в действительности. На основе указанного критерия, думается, можно все федеративные модели делить на реальные и фантомные. Очевидно,

что реальная модель федерализма — та, что воплощена (по край-

ней мере, в своих принципиальных основах) на практике.

Под фантомным федерализмом мы подразумеваем такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы26.

25Чиркин В. Е. Конституционное право… С. 178–179.

26Добрынин Н. М. Новый федерализм... С. 77. О фантомности в российском федерализме еще пойдет речь в настоящей монографии.

34

Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм,— общая неэффективность системы государственного управления.

Оригинальную типологию федеративных государств предлагает А. Подберезкин27, основываясь на систематизации специфических моделей развития федераций.

Западно-европейский тип: Австрия, Бельгия, Германия, Швейцария — старые западно-европейские федерации с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью.

К этому же типу исследователь относит многие унитарные западноевропейские государства, имеющие в своей структуре федерированные элементы,— Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др. (в литературе называемые часто полуфедеративными или квазифедеративными).

Североамериканский тип: США, Канада, Австралия — старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, характеризующиеся высокой децентрализацией государственной власти и устойчивой политической идентичностью граждан.

Латиноамериканский тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями. Асимметричны, обладают большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти параллельно с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации — создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления «старых» штатов, особенно в районах нового освоения — традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

Островной тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Кристо- фер и Невис, Коморские острова — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй. Асимметричны и слабоинтегрированны.

Афро-азиатский тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР — молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеративных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъекта-

27 Подберезкин А. Международный опыт и особенности российского федерализма // http://www.nasled.ru/structure/01.htm.

35

ми федерации. Высокоасимметричны, с сильными различиями в потенциале регионов; как правило, в центре и на местах сохраняются существенные элементы авторитарного правления.

ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки афроазиатского и переселенческого типов.

Нигерийский тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации. В них принципы федеративного устройства использованы центральными властями («сверху») как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов. Асимметричны, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

Российская модель. Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен и сочетает многие элементы из имперского и советского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе эти страны — молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие от своих исторических предшественников региональную асимметричность и использование в государственном устройстве национально-территориального принципа.

Асимметричность «постсоциалистических» федераций заключается, в частности, в сосуществовании «национальных» и «обычных» регионов, а также в строительстве федерации одновременно «снизу» (как реакции на требования прежде всего «национальных» субъектов и средства сохранения единства) и «сверху» (как политического проекта верхов).

Не все страны, избравшие федеративную форму государственного устройства, сумели реализовать ее потенциальные возможности. «Там, где федеративное устройство изначально выступает как целостная многофункциональная система, строго следующая принципам иерархичности и согласованности в деятельности всех составляющих ее частей, федерализм становится фактором, мобилизующим объединенные усилия регионов для решения задач экономического и социального развития, обеспечивая политическую стабильность и национальное согласие»28. Иначе говоря, при надлежащих исторических предпосылках образования федерации и последующем динамическом ее развитии принцип структурирования государства по территориальному признаку и всемерное исключение этнического признака создает должную полити-

28Калина В. Ф. Национальные модели федерализма и особенности их становления

//Социально-гуманитарные знания. 1999. № 2. С. 198.

36

ческую инфраструктуру для социально-экономического развития страны. Там, где этого не произошло, рано или поздно возобладают деструктивные тенденции, которые в конечном итоге приведут к распаду и гибели федеративной системы.

Западно-европейский опыт говорит, что сама по себе демократическая система не может решить проблемы защиты национальных меньшинств или стимулирования развития отдельных, наименее благополучных регионов. В то же время данный опыт показывает, что вполне возможно сочетание принципов либерализма, отстаивающего суверенность личности, ставящего права и свободы человека превыше всего, и национально-государственной идеи, исходящей из приоритета государственных интересов всего политического сообщества — не как этнического, а как территориального.

При анализе особенностей становления и развития любой федеративной системы следует учитывать два факта.

1.Всякое федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов (штатов, кантонов, республик, краев, земель и др.), представляет собой целостное образование и не является объединением отдельных государств, как целое не является суммой частей.

2.Федеративное государство — это сложная многофункциональная система; следовательно, к нему применима теория систем. В частности, для укрепления федерации, сохранения ее целостности принципиальное значение имеют три постулата этой теории:

а) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше

степень целостности самой системы; б) никакая часть целого не может превалировать над целым29;

в) связи между целым и его частями должны быть взаимонаправленными30.

При экстраполяции этих принципов на любой из аспектов властных отношений в современных федерациях перечисленные принципы нетрудно будет конкретизировать. В частности, не может вызывать возражений то обстоятельство, что практически все зарубежные федеративные государства (мы имеем в виду, конечно, демократические и продуктивные модели) характеризуются высокой степенью координации действий между федерацией и ее субъектами. Неизбывное же наличие элементов субординации, кажущееся на первый взгляд противоречащим вышеуказанному второму постулату, на самом деле таковым не является, поскольку во всякой системе неизменно присутствует как центр, так и периферия, как главные, так и подчиненные субъекты.

29Ковачев Д. А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты // Журн. рос.

права. 1998. № 7. С. 120.

30Волкова Е. С. Сравнительный анализ развития федерализма в Российской Федерации и в зарубежных государствах с позиции теории самоорганизации // http://www. lpur.tsu.ru/Public/book2000.

37

Федеративное устройство государства как система властных отношений между федерацией, ее субъектами и ее/их гражданами представляется на основании опыта зарубежных стран наиболее приемлемым вариантом развития многонационального государства. Именно федерация способна сохранить и упрочить одну из главнейших демократических ценностей — гражданское общество, незыблемость права каждого его члена жить частной жизнью, имея в то же время реальную возможность влиять на процесс принятия решений как на уровне власти на местах, так и на уровне государства в целом.

Анализ зарубежного законодательства приводит к выводу, что для успешного функционирования федеративной модели и недопущения (или максимального сдерживания) центробежных тенденций наиболее важными являются следующие факторы:

1)четкое разграничение предметов ведения между федерацией и

еесубъектами;

2)конституционные гарантии территориальной и социальной целостности федерации;

3)невозможность для субъектов федерации одностороннего выхода из федерации.

«Федеративное государство, особенно действующее в многокуль-

турном обществе, демонстрирует сочетание централизованного права с правовым плюрализмом»31.

Этнические и конфессиональные группы, проживающие на территории федеративного государства, в процессе развития своей истории формируют социокультурные нормы и модели поведения. Неудивительно поэтому, что в условиях многообразия культурных пространств государство, должное обеспечивать единые правовые стандарты, испытывает порой серьезные затруднения при необходимости учитывать в этих единых стандартах своеобразие конкретных этносоциальных групп. Игнорировать это своеобразие государство не вправе, а кроме того, силовое внедрение универсальных стандартов ведет к неизбежному сопротивлению государственным нормам и еще большей децентрализации. Опыт многих федеративных государств, пытавшихся (или пытающихся) подавлять свободу культурных проявлений народа и нивелировать национальную индивидуальность населения, позволяет констатировать это.

В то же время обращение к истории других государств, излишне потакающих сепаратистским настроениям отдельных этноконфессиональных групп, позволяет со всей уверенностью сказать: эксклюзивно на-

циональный подход к решению периодически возникающих этнорегиональных проблем есть далеко не самый лучший вариант для страны, желающей сохранить и упрочить свою федеративную структуру.

31 Федерализм: Теория, институты, отношения: (Сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 172.

38

Вопрос о том, какое государственное устройство — унитарное или федеративное — более эффективно и жизнеспособно, уже давно находится в центре политических дебатов и на Востоке, и на Западе. В отличие от жестко централизованного унитарного государства федерация создает условия для примирения разнообразных интересов — национальных, региональных и индивидуальных — во всех сферах общественной жизни. Задачи федеративного устройства — разделение компетенции между центральными и региональными властями, предоставление субъектам федерации автономии, защита регионов от диктата центра — при их успешном решении и полноценном функционировании федеративной модели позволяют сохранить в едином государстве многообразие культурных и этнических ландшафтов.

В мире существуют как уже сложившиеся федеративные образования, так и федерации, находящиеся в процессе становления. Несмотря на повышенную по сравнению с унитарным централизованным государством сложность отношений между уровнями власти, эффективность федерализма как государственного устройства при соблюдении некоторых условий доказана на практике.

39

Глава 2. СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. Территориальная организация государства в досоветской России

Впервые в истории развития нашей страны федерация как форма государственного устройства была законодательно закреплена после Октябрьской революции 1917 г. Однако затруднительно анализировать советскую и постсоветскую модели политико-территориального устройства страны без обращения к предшествующемуим историческомуопыту.

Федерализм рождался в процессе реальной государственной практики, двигавшейся от примитивных государственных форм к сложным образцам, свойственным современному мировому праву. Таким образом, генезис нынешнего российского федерализма со всеми его сильными и слабыми сторонами стал результатом тысячелетней истории российского общества, и нельзя игнорировать эту историю при пересмотре существующих сейчас в России федеративных отношений.

Уже в самих завоеваниях князя Олега, присоединившего к КиевскоНовгородскому государственному ядру множество земель, населенных различными славянскими племенами, мы можем усмотреть типично федералистскую проблему. У вновь образованного государства было недостаточно сил, чтобы постоянно удерживать в повиновении новые земли и насаждать на них собственную волю. Могло возникнуть сопротивление, способное привести к распаду молодого государства, особенно в условиях, когда хоть сколько-нибудь сильная традиция власти еще не успела сложиться. Вся государственная власть первоначально осуществлялась непосредственно князем и его дружиной1.

Присоединение соседних славянских племен к Киевско-Новгородскому государственному ядру в перспективе несло в себе возможность конфликта между центральным властным аппаратом и местной знатью. Принятое княжеской властью решение этой проблемы знаменует собой первую попытку установить распределение власти между центральной и местной знатью с целью стабилизации отношений в новом государстве.

Установление правовых отношений между центром и регионами, «разграничение бюджетов» и явилось тем принципиальным историческим обстоятельством, которое ознаменовало переход от права грубой

1 Административно-территориальное устройство России: История и современность.

М., 2003. С. 7.

40