Тема 8. Структура управления в системе образования.

Отечественная структура управления образованием сформирована по линейно-функциональной схеме, что позволяет сочетать централизацию и децентрализацию в управлении. Для образовательных учреждений федерального ведения (это в основном вузы и часть начальных и средних профессиональных учебных заведений) выстроена «трехзвенная» структура управления: Министерство образования и науки – Федеральное агентство по образованию – образовательное учреждение. Агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения Министерства федеральным образовательным учреждениям, посредством реализации отдельных управленческих функций.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения (часть начальных и средних профессиональных учебных учреждений, интернатные учебные учреждений, общеобразовательные школы, дошкольные и внешкольные образовательные учреждений) создана комбинированная двух- и трехзвенная структура управления. Двухзвенная: региональные органы управления образованием – образовательные учреждения регионального ведения. Трехзвенная: региональный уровень управления образованием – муниципальные органы управления – образовательные учреждения муниципального ведения. С учетом федерального уровня управления для муниципальных учреждений действует четырехзвенная структура управления образованием.

Управление образованием в значительной степени предопределяет будущее образовательной системы. От того, как устроено и как срабатывает управление, в решающей мере зависят качество и эффективность системы образования, характер и направление ее развития. Именно поэтому задача модернизации управления образованием, его опережающего развития является одной из генеральных задач на новом, очередном этапе реформирования системы образования Российской Федерации.

Основными направлениями реформирования системы управления образованием являются:

1. Четкое определение компетенций, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их взаимодействия в целях проведения единой государственной образовательной политики.

2. Переход от распорядительного к регулирующему управлению системой образования.

3. Развитие государственно-общественных форм управления образованием.

В соответствии с указом Президента РФ В.В. Путина от 9.03.2004 №3 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» бывшее Минобразования РФ было упразднено, а его модифицированные функции передались вновь образуемому Министерству образования и науки.

Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.

Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении:

1)     Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам.

2)     Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.

3)     Федерального агентства по науке и инновациям.

4)     Федерального агентства по образованию.

Структурными подразделениями Министерства образования и науки Российской Федерации являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Федеральная служба (ФС) по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки.

ФС осуществляет следующие основные полномочия:

•       осуществляет контроль и надзор:

•       за исполнением законодательства РФ в сфере образования, науки, научно-технической деятельности, молодежной политики, аттестации научных и научно-педагогических кадров;

•      за качеством образования;

•      за деятельностью диссертационных советов, осуществляет организацию и техническое обеспечение работы ВАК, выдает разрешение на создание советов.

•      осуществляет лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию образовательных учреждений, а также научных организаций в сфере послевузовского и дополнительного профессионального образования

•        осуществляет проверку деятельности образовательных учреждений

•        рассматривает вопросы присвоения ученых званий и т.п.

Федеральное агентство по образованию (ФА) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. В ведении Федерального агентства по образованию находятся организации, ранее находившиеся в ведении Министерства образования Российской Федерации. ФА по образованию состоит из ряда управлений:

1. Управление экономики.

2.  Управление бухгалтерского учета и финансового контроля.

3. Управление учреждений образования.

4. Управление международного образования и сотрудничества.

5. Управление по делам молодежи.

6. Управление программ развития в сфере образования.

7. Управление федерального имущества и развития материально-технической базы.

8. Административно-правовое управление.

В старом Положении о Минобразования говорилось о задачах и функциях, в новых – о функциях и полномочиях. Сравнение этих документов представляет определенный интерес. В частности, одной из функций прежнего Министерства образования было участие в изыскании рынка труда, разработка прогнозов подготовки специалистов, а также координация деятельности образовательных учреждений по вопросам определения объемов и структуры подготовки специалистов (через контрольные цифры приема). В новом Положении о ФА по образованию также говорится о контрольных цифрах приема, но вышеуказанная функция претерпела серьезное изменение и превратилась в полномочие на осуществление размещения «на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственного задания по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности», а из этого следует значительное изменение государственной политики в области образования. Безусловно, общую направленность системы управления образованием определяют властные структуры федерального уровня. Идея модернизации образования в России реализуется в соответствии с Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 года (распоряжение Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 1756-р), детализируется и внедряется благодаря многочисленным приказам и инструкциям Министерства образования РФ. Но степень эффективности также зависит от конкретных действий региональных органов

Принципиально новым инструментом управления в сфере образования для России явилась серия договоров между Министерством образования и субъектами федерации. Главным недостатком первого опыта было отсутствие фиксации ответственности по финансированию образования, обеспечивающего нормальное функционирование системы. Делегирование полномочий и ответственности на региональный уровень предполагает четкое разделение обязанностей между различными уровнями власти и установление реального соответствия между возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. В последние годы наблюдается четкая тенденция роста региональной составляющей финансирования образования. Однако порой Министерство образования все еще сталкивается с разного рода противодействиями и смешением функций между основными действующими лицами: федерацией, субъектами федерации, местными органами и учебными заведениями.

Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования функционально практически идентична компетенции органов федеральной власти, за исключением того, что относится она к образовательным учреждениям регионального подчинения. На государственном уровне основное внимание сосредоточено на управлении системой образования федерального уровня, а управление на региональном уровне и непосредственно образовательным учреждением зачастую находится в тени, в том числе и в области законодательства.

Можно выделить следующие общие недостатки регионального управления образованием:

1. Отсутствие стратегических управленческих проектов и методов их реализации.

2. Принятие отдельных управленческих решений не связанных единой логикой развития микрорегиональной общественно-экономической жизни.

3. Нерациональное   соотношение   централизации   и   децентрализации, управления и самоуправления, имеющее два важнейших аспекта. Во-первых, наличие властных функций у местных органов самоуправления не сопровождается выработкой микрорегиональной интегративной социокультурной политики, позволяющей реально влиять на положение дел. Во-вторых, в системе образования не формулируется заказ на качество человеческого ресурса под нужды региональной экономики.

4. Неразработанность механизмов взаимодействия, интеграции усилий различных субъектов образования. Заслуживают специального рассмотрения вопросы о правомочиях местных органов управления, о самоуправлении государственных и муниципальных образовательных учреждений и функциях Попечительского и Наблюдательного совета образовательных учреждений и организаций.

5. Принимаемые государственными органами меры, направленные на совершенствование экономического механизма функционирования отрасли, носят в значительной степени фрагментарный характер, направлены на решение конкретных, часто сиюминутных проблем, не опираются на осмысление места и роли государства в регулировании процессов, происходящих в высшей школе. Результаты таких мер не оказывают какого-либо существенного влияния на решение основных проблем образования.

Статья 2 закона «Об образовании», как и нормы международного права, утверждают «демократический, государственно-общественный характер управления образованием». Принцип государственно-общественного управления образованием был утвержден Законом РФ «Об образовании». В его редакции от 01.12.2007 N 309-ФЗ в определение понятия «система образования» как совокупность трех элементов – образовательных программ, стандартов, сети реализующих их образовательных учреждений и органов управления образованием, добавлен четвертый элемент – «объединения юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования». Расширение участия общественности в управлении образованием рассматривается как важнейшее направление в совершенствовании управления образованием. Функции общественных органов становятся не консультативными, а управляющими: предполагается, что общественность (включая работодателей) должна включится в управление образовательными системами на муниципальном, региональном и в конечном счете на национальном уровне. В настоящее время нормативная правовая база участия граждан в управлении образовательными учреждениями до конца не сформулирована.

Так, например, в законе «Об образовании» (статья 35 пункт 2, статья 52 пункт 1), говорится о формах родительского самоуправления – в частности «управляющих советах». В некоторых документах Министерства образования и науки упоминаются также «муниципальные и региональные родительские советы». Однако, примерные положения, наделяющие их конкретными полномочиями, так и не утверждены на соответствующем уровне (Президента и Правительства Российской Федерации, Законодательных собраний субъектов Федерации). Право и здесь оказывается нереализованным, а «государственно-общественная система управления образованием» не имеет даже фундамента.

В тоже время в некоторых регионах разработаны модели нормативной правовой базы оценки качества образования гражданскими институтами, постановки задач развития региональной системы образования, формирования перечня приоритетных направлений расходования бюджета образования, другие направления деятельности гражданских организаций.

Поэтому, основной задачей развития государственно-общественного управления является разработка нормативно-правовой базы полномочий и ответственности гражданских институтов за расходование бюджетных средств и делегирование им полномочий по реализации некоторых функций управления системой образования. В первую очередь это касается таких функций, как оценка качества образования, согласование образовательных программ образовательных учреждений, распределение стимулирующей части фонда оплаты труда в школах, участие в реализации задач приоритетных национальных проектах, согласование кадровых назначений в системе образования. В перспективе предполагается обязательное участие общества, профессионального сообщества, деловых кругов в выработке и реализации основных направлений образовательной политики, стратегических управленческих решений по ключевым вопросам развития российского образования, выстраивание целостной системы государственно-общественного управления инновационным развитием образования в разных видах и формах.

В 2007 году был принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания законопроект о расширении прав работодателей, которым предусматривается предоставление права участвовать в разработке среднесрочного прогноза и мониторинге потребностей экономики в профессиональных кадрах, предоставление работодателями информации о состоянии и подготовке профессиональных кадров и рынке труда федеральным органам исполнительной власти, к ведению которых отнесены вопросы профессионального образования. Предполагается обеспечить согласованность государственного, общественного и корпоративного заказов образовательной системы на содержание, разнообразие форм и качество образования, на подготовку профессиональных кадров различного уровня, профиля, специализации.

В настоящее время получили распространение следующие формы государственно-обществепнных организаций: родительские комитеты, попечительские советы, учебно-методические объединения, научно-методические советы, Российский союз ректоров, советы ректоров вузов субъектов Российской Федерации, региональные советы директоров средних специальных учебных заведений, ассоциация «Роспрофтехобразование», Ассоциация технических университетов, Ассоциация технических университетов, Ассоциация негосударственных вузов.

Создано и ведет активную деятельность по формированию инновационной инфраструктуры России самое крупное в России общественное объединение инноваторов – Национальная Ассоциация Инноваций и Развития Информационных Технологий, призванная обеспечить эффективное взаимодействие инновационных коллективов с венчурными фондами и другими государственными инновационными институтами, содействовать венчурным фондам и ответственным ведомствам в выборе приоритетных инновационных проектов в сфере информационных технологий для распределения финансов, а также обеспечить общественный контроль за данным процессом.