3. Розвиток місцевого оподаткування в Україні

В умовах незалежної України початок формування інституту місцевого оподаткування був покладений Декретом Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» від 20 травня 1993 р., що визначав 16 видів місцевих податків та зборів, їхні граничні розміри та порядок обчислення. У червні цього року перелік місцевих податків і зборів був доповнений ще одним податком з продажу імпортних товарів.

Так, до складу місцевих було віднесено 3 податки: комунальний податок, податок з реклами, податок з продажу імпортних товарів і 14 зборів: готельний, ринковий, курортний, з власників собак, за парковку автомобілів, за видачу ордера на квартиру, з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі, за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах, за право використання місцевої символіки, за право проведення кіно- і телезйомок, за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей, за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг. У період після виходу Декрету Кабінету Міністрів України від 20 травня 1993 р. склад місцевих податків і зборів змінювався. Так, 17 вересня 1999 р. приймається Закон України «Про додаткові заходи щодо фінансування загальної середньої освіти», яким запроваджувався «збір за право використання суб'єктами підприємницької діяльності приміщень, пов'язаних з їх діяльністю, що перебувають у центральній частині населеного пункту та в будинках, що є пам'ятками історії та культури». Передбачалося, що кошти, отримані від справляння цього збору, будуть використовуватися на погашення заборгованості з виплати заробітної плати працівникам навчальних закладів системи загальної середньої освіти та зміцнення матеріально-технічної бази цих закладів. Однак з юридичної точки зору впровадження збору стало нелегітимним, оскільки Законом України «Про систему оподаткування» він не був передбачений. Тому у 2000 р. даний збір було виведено з переліку місцевих податків і зборів.

Таку само коротку практику застосування мав місцевий екскурсійно-туристичний збір, запроваджений 8 червня 2000 р. Законом України «Про охорону культурної спадщини» і скасований 7 червня 2001 р. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України». Основною метою введення цього збору було залучення додаткових фінансових ресурсів для розвитку туристичної галузі. Проте недосконалість механізму справляння екскурсійно-туристичного збору створювала передумови для певної тінізації організованого туризму і масовому ухиленню від сплати цього збору, зокрема, платниками єдиного податку.

У 2003 році були скасовані ще два місцеві збори. Так, Законом України від 20 березня 2003 р. «Про внесення змін до Декрету Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» ліквідовується готельний збір. Річ у тім, що цей збір збільшував вартість проживання в готелях, ставив у кращі фінансово-економічні умови територіальні громади з великою кількістю готельних комплексів, спричиняв економічні викривлення в регіонах і, одночасно, не мав суттєвого фіскального значення. Скасування готельного збору повинно було, з одного боку, усунути дискримінацію щодо готельно-туристичної галузі, а з іншого зменшити можливості тіньового використання приватного житла як альтернативної форми готельних послуг.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України» від 3 квітня 2003р. з переліку місцевих податків і зборів було виведено збір за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон. Причинами скасування збору стали складність його адміністрування, а саме виявлення платників збору, та проведене вдосконалення системи оподаткування та процедур перетинання кордону шляхом запровадження єдиного збору, який справлявся у пунктах пропуску через державний кордон України.

Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2003 рік» в Автономній Республіці Крим проводився експеримент щодо запровадження додаткових місцевих податків і зборів, виходячи із специфіки соціально-економічного розвитку регіону: 1) місцевого збору на розвиток рекреаційного комплексу в Автономній Республіці Крим та 2) місцевого збору на розвиток пасажирського електротранспорту в Автономній Республіці Крим.

Однак, незважаючи на порівняно широкий перелік місцевих податків і зборів, функціональні механізми місцевого оподаткування були не досконалими. Існували різні правові колізії, наприклад, щодо можливості запровадження податку з продажу імпортних товарів, який Законом України «Про систему оподаткування» не передбачався.

Справляння трьох місцевих зборів залежало від наявності іподромів (зборів за участь у бігах на іподромі, за виграш на бігах на іподромі, з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі). Внаслідок цього кошт и від таких зборів надходили лише до бюджетів кількох великих міст.

Через відсутність об'єктів оподаткування органи місцевого самоврядування не завжди могли запроваджувати податок з реклами, курортний збір, збори за право проведення кіно- і телезйомок, за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розпродажу і лотерей й ін. Відтак в окремих територіальних громадах кількість місцевих податків і зборів не перевищувала п'яти. Більше того, чимало з них були фіскально неефективними, складними для адміністрування.

У процесі сплати ринкового збору виникало найбільше порушень і зловживань, зокрема з боку адміністрацій ринків і платників податків через відсутність чіткого визначення механізму розрахунку збору, неузгодженості положень окремих законодавчих актів, що визначали права органів місцевого самоврядування щодо встановлення ставок збору, відсутності чітко прописаних норм застосування штрафних санкцій за порушення порядку його сплати.

До недоліків механізму справляння комунального податку необхідно віднести те, що підприємства сплачували цей податок за місцем знаходження, а об'єкт оподаткування (чисельність працівників) міг перебувати па певній території тільки тимчасово. Відтак адміністративно-територіальні одиниці, де мешкали працівники підприємств, не отримували надходжень цього платежу, проте змушені були нести витрати, пов'язані з розв'язанням різних соціально-побутових проблем. Крім того, прив'язка бази оподаткування комунальним податком до нормативної кількості робочих місць на підприємстві не відповідала державній політиці зайнятості населення, оскільки сприяла приховуванню реальної чисельності і працівників.

Основною прогалиною механізму справляння збору за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг була відсутність визначення терміну дії такого дозволу у бюджетно-податковому законодавстві. Також у Декреті Кабінету Міністрів України «Про місцеві податки і збори» щ не було чітко прописано процедуру отримання юридичними особами дозволу на розміщення об'єктів у торгівлі та сфери послуг залежно від кількості торгових місць.

Практика застосування збору за припаркування автотранспорту виявила також ряд суперечностей та недоліків механізму його сплати, які полягали у наступному: а) відсутність однозначного формулювання назви збору у законодавчих актах; б) великі втрати надходжень від збору в процесі його справляння із-за застосування непрозорих схем сплати до місцевого бюджету; в) незначні обсяги надходжень, цього платежу (при потенційно великих фіскальних можливостях) внаслідок недосконало визначеної бази оподаткування.

Неефективним виявився механізм розрахунку курортного збору в зв'язку з тим. що розмір збору і не залежав від строку перебування громадян у курортній місцевості. Крім того, застосовувалися єдині ставки оподаткування для курортів різного рівня та якості послуг, що гам надавалися.

Достатньо проблемним з позиції практичного застосування виявився збір за видачу ордера на квартиру, в якому, по суті, не було чітко визначено об'єкт оподаткування і строки сплати збору до бюджету.

Перешкодою для ефективного застосування збору за право використання місцевої символіки в системі місцевого оподаткування стала відсутність юридично обґрунтованої норми щодо порядку встановлення органами місцевого самоврядування місцевої символіки.

Отже, як бачимо, місцеві податки і збори так і не стали вагомим власним дохідним джерелом місцевих бюджетів України; структура їх надходжень була нераціональною як за окремими видами, так і в територіальному розрізі. Більшість місцевих зборів виявилися неефективними з позиції фіску через незначні надходження або їх повну відсутність. Причинами незадовільного стану місцевого оподаткування у період до прийняття Податкового кодексу України стали відсутність науково обґрунтованої концепції місцевого оподаткування, недосконалість і суперечність чинної нормативно-правової бази, невідповідність встановлених місцевих податків і зборів визнаним у світовій практиці принципам оптимального оподаткування.

Введенням у дію Податкового кодексу розпочинається новий етап розвитку місцевого оподаткування в Україні. У першу чергу, зменшується перелік місцевих податків і зборів, який передбачає п'ять видів: 1) податок па нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; 2) єдиний податок; 3) збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності; 4) збір за місця для паркувания транспортних засобів; 5) туристичний збір. Скасовано дванадцять неефективних з економічного і фіскального погляду місцевих податків і зборів.

Крім встановлення чіткого переліку місцевих податків і зборів, основних засад визначення суб'єктів податкових правовідносин, їх прав та обов'язків, бази оподаткування, розмірів податкових ставок, прийняття Податкового кодексу дозволило визначити єдині правила та норми функціонування підсистеми місцевого оподаткування як для платників податків, так і для податкового апарату держави; урегулювати спірні питання, пов'язані з порядком ведення податкового обліку, забезпечення виконання податкових зобов'язань, умов настання відповідальності за порушення законодавства; об'єднати в одному нормативно-правовому документі великий масив законодавчих актів, що регулюють податкові відносини на місцевому рівні; уникнути колізії та прогалини у нормативно-правовому полі, тобто різного тлумачення норм, що регулюють відносини в бюджетно-податковій сфері.

Найбільшим досягненням Податкового кодексу України у сфері місцевого оподаткування є впровадження податку на нерухоме майно, що позитивно вплине на забезпечення місцевих бюджетів достатніми і стабільними фінансовими ресурсами для реалізації конституційних обов'язків органів місцевого самоврядування; сприятиме розвитку інституту приватної власності, формуванню середнього класу, детінізації майнових відносин через встановлення реальних власників нерухомості, зменшення можливостей для отримання необґрунтованих податкових пільг.

Податковим кодексом України встановлено новий місцевий збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності, який є своєрідним аналогом плати за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності. Введення цього збору зумовлено необхідністю нормативно-правового врегулювання діяльності з роздрібної торгівлі на території України, обміну готівкових валютних цінностей, падання деяких платних послуг, а також послуг у сфері розваг. Передбачено підвищення граничних розмірів податкових ставок та їх прив'язка до мінімальної заробітної плати.

До важливих новацій Податкового кодексу, спрямованих на зміцнення власної дохідної бази місцевих бюджетів, потрібно віднести: встановлення ставок збору за провадження деяких видів підприємницької діяльності у відповідному розмірі від мінімальної заробітної плати, установленої законом на 1 січня календарного року; перехід па нову базу оподаткування збором за місце для паркування транспортних засобів (замість години парковки площа парковки), що запобігатиме ухиленню від сплати збору; запровадження туристичного збору, який справлятиметься на всій території країни (замість курортного збору, який мав обмежене застосування).

Розпочата разом з прийняттям Податкового кодексу України реформа податкової системи повинна стати основним фактором у забезпеченні подальшого економічного та соціального розвитку країни та адміністративно-територіальних формувань.