2.1.4. Финансовая система страны: структура и особенности

Финансовая система в США отвечает трехступенчатой схеме организации политической власти: федеральное правительство - правительства штатов - местные органы управления. Соответственно выделяются и три главных финансовых уровня:

• финансовая система федерации;

• финансовая система 50 штатов;

• финансовая система более 80 тыс. административных, хозяйственно-предпринимательских, культурно-просветительных и других местных подразделений (графств, муниципалитетов, тауншипов, сельских, школьных, специальных округов и т.п.).

Для данной системы характерно отсутствие единства. Это означает, что, во-первых, сферы компетенции федеральных властей и штатов разграничены. Взаимоотношения между ними специально оговорены в конституции. Во-вторых, каждый уровень государственного управления - федерация и штаты - само­стоятельно составляет, утверждает свой бюджет, разрабатывает и осуществляет налоговую политику, управляет долгом. Бюджеты штатов не входят в федеральный бюджет, а местные бюджеты - в бюджеты штатов. Отсутствие единства выражается и в суще­ствовании многочисленных фондов, бюджетов предприятий, смет организаций, которые не включаются в федеральный бюд­жет; бюджеты штатов и местные бюджеты.

Центральное место в системе государственных финансов США занимает федеральный бюджет. Доля его расходов в общей сумме государственных расходов составляет более 60%. За федеральным бюджетом закреплены расходы общена­ционального значения: военные, международные, финансовая поддержка отдельных отраслей, содержание федерального го­сударственного аппарата, полиции, судебных органов, управ­ление государственным долгом и т.п.

Самыми крупными статьями расходов федерального бюджета США на 2012 финансовый год являются: здравоохранение, включая программы «Медикэр» и «Медикейд» - 23,9%, социальное обеспечение — 21,9, оборона - 19,0, военные опе­рации за границей - 3,4, сельское хозяйство - 3,9, расходы по управлению государственным долгом - 5,3%.

Наряду с расходами на нужды образования, переподготов­ку рабочей силы, программы занятости (около 3,3% федераль­ных расходов) и на региональное развитие (примерно 0,7%) на долю социальных программ федерального правительства США в современных условиях приходится свыше 60% всех расходов по федеральному бюджету США.

Ведущим источником поступлений в доходы федерального бюджета являются подоходные налоги, доля которых состав­ляет 44-49%. Вторым по значимости идут налоговые взносы в фонды социального страхования (35-40%). Таким образом, в совокупности эти виды налогов обеспечивают более 80% доходов федерального бюджета.

Налоговые поступления от бизнеса и частных фирм, пред­ставленные в федеральном бюджете двумя основными видами налогов - на прибыли корпораций и акцизными налогами, а также таможенными пошлинами, составляют около 16% до­ходной части федерального бюджета. Налоги на дарения и не­движимость (1,2%) также не играют важной роли в поступле­ниях в сбалансированный федеральный бюджет. Иными сло­вами, фактор капитала и капитальных активов не имеет боль­шого значения в системе федерального налогообложения.

За многие годы формирования регулярного бюджета на фе­деральном уровне он неоднократно сводился с отрица­тельным сальдо. Проблема дефицита стала основной пробле­мой для внутренней политики США. После почти 40 лет, в течение которых разрабатывались и принимались различные законы для борьбы с дефицитной основой проектирования и финансирования государственных расходов, в 1998 финансо­вом году федеральный бюджет был сведен с положительным сальдо в 69,2 млрд дол. (рис. 2.1). Однако вследствие начав­шегося спада из-за увеличения военных расходов при админи­страции Дж. Буша-младшего начиная с 2002 г. федеральный бюджет вновь становится дефицитным.

Рис. 2.1. Динамика сальдо федерального бюджета США

В 2010 финансовом году отрицательное сальдо федерально­го бюджета превысило 1293 млрд дол., в 2011 г. - 1645, в 2012 г. - 1101, в 2013 г. - 768 млрд дол.

Признание возможности применения несбалансированного федерального бюджета с целью стабилизации экономики, мобилизация значительных финансовых ресурсов для покрытия бюджетного дефицита США имеют следствием ускоряющееся уве­личение государственной задолженности страны (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Динамика ВВП и государственного долга США, трлн дол.

Современный бюджетный процесс в США состоит из че­тырех стадий:

• подготовка проекта бюджета, возлагаемая на президента и практически осуществляемая штатом его экономических служб;

• рассмотрение и утверждение проекта бюджета в конгрессе,

• исполнение бюджета;

• составление отчета об исполнении бюджета и его утвер­ждение конгрессом.

Бюджетный год федерального правительства начинается 1 октября, заканчивается 30 сентября, в большинстве штатов - с 1 июля по 30 июня (при этом практикуется составление бюджета на два года); для местных бюджетов бюджетный год совпадает с календарным.

Работа над подготовкой проекта бюджета начинается за 18 месяцев до начала финансового года. Директор Админи­стративно-бюджетного управления при президенте (АБУ) со­общает руководителям министерств и ведомств контрольные цифры возможных ассигнований и предлагает представить расчет требуемых им денежных сумм на предстоящий фи­нансовый год. На основе поступивших заявок и после их уточнения АБУ подготавливает первый вариант федерально­го бюджета.

Когда проект бюджета подготовлен, президент сообщает основные сведения о расходах и методах их покрытия в бюд­жетном послании. Оно представляется конгрессу в январе того года, когда бюджет вступит в действие.

Далее начинается длительная процедура рассмотрения и утверждения проекта бюджета в конгрессе. Конгресс обла­дает правом бюджетной инициативы, т.е. может пересматри­вать проект бюджета (с 1974 г.). Но часть расходов (расходы фонда социального страхования, расходы по управлению го­сударственным долгом, выплаты ветеранам войны, платежи по международным обязательствам) пересматриваться кон­грессом не может.

Бюджет делится на элементы и направляется в различные комиссии и подкомиссии. Доходы рассматриваются отдельно от расходов, а расходы делятся на программы, которые посту­пают в соответствующие комиссии обеих палат.

Каждая расходная программа рассматривается палатами конгресса дважды: сначала утверждается сама программа, за­тем ассигнуются средства на осуществление утвержденной программы. В конгрессе насчитывается 33 законодательные комиссии (18 - в палате представителей и 15 - в сенате) - по сельскому хозяйству, вооруженным силам, иностранным де­лам, науке и аэронавтике, банкам и валюте и т.д. Каждая из них имеет подкомиссии, которые утверждают отдельные программы расходов. В заключение программа обсуждается всей комиссией и согласительной конференцией соответствующих комиссий обеих палат. Выделением денежных средств ведают особые подкомиссии при соответствующих комиссиях по ассигнованиям обеих палат. Комиссия по ассигнованиям в палате представителей имеет 13 подкомиссий, в сенате - 14.

Рассмотрение проекта расходной части бюджета в конгрессе завершается принятием законов об ассигнованиях. Лишь с момента подписания законопроекта президентом министер­ства и ведомства получают право выписывать чеки на счет казначейства в ФРС для расчетов с поставщиками, выплаты субсидий, пенсий и т.п.

Доходная часть бюджета обсуждается параллельно бюд­жетной комиссией палаты представителей и финансовой ко­миссией сената, а затем объединенной комиссией по налого­обложению внутренних доходов.

Конгресс одобряет два документа: по расходам и доходам в целом и утверждает их. Оформляется это резолюцией.

С утверждением конгрессом федерального бюджета он принимает директивный характер и начинается его исполне­ние. Министерства и ведомства федерального правительства исполняют расходную часть, а министерство финансов - до­ходную. Кассовое исполнение бюджета выполняют федераль­ные резервные банки и банки - члены ФРС. В основе кассово­го исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, озна­чающий, что все собранные на территории страны доходы по­ступают на счет министерства финансов в ФРС. Это позволяет ему предотвращать кассовые разрывы, т.е. несоответствие между подлежащим финансированию объемом бюджетных обязательств и имеющимися в распоряжении доходами.

Контроль исполнения бюджета возложен на АБУ и на ми­нистерство финансов. Широкими правами в области текущего и последующего контроля располагают главные контрольные управления, непосредственно подчиненные конгрессу США.

Отчет об исполнении федерального бюджета составляет министерство финансов США соответственно с экономиче­ским советом при президенте США.

Местные финансы, или финансы местных органов управ­ления, являются важным звеном финансовой системы США. В отличие от других развитых зарубежных стран финансовая система штатов и местных органов власти сформировалась в США раньше, чем система федеральных финансов. Структура расходов и доходов в различных штатах страны имела свои особенности, сохранившиеся и в настоящее время. Специфи­чен порядок обсуждения и принятия штатных и местных бюд­жетов, являющихся ведущими звеньями местных финансов. Каждое из десятков тысяч разнообразных административных подразделений составляет и исполняет свой бюджет, не входя­щий в бюджеты подразделений более высоких уровней. Одна­ко, несмотря на формальную самостоятельность, штатные и местные бюджеты зависят от федеральных властей, и эта связь непрерывно усиливается.

Являясь частью финансовой системы государства, бюдже­ты местного самоуправления берут на себя не только финан­совые обязательства с целью уменьшения давления на феде­ральный бюджет, но и расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подве­домственной территории, содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит важная роль в регу­лировании размещения производительных сил - целевом ис­пользовании земель. Экономические, финансовые и админи­стративные меры, принимаемые местными органами власти, стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей экономики, создают условия для повышения конкурентоспо­собности частных предприятий.

Широкое участие местных администраций в финансирова­нии базисных отраслей экономики, а также в затратах на об­разование, здравоохранение, охрану и использование природ­ных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей сре­ды способствует организации новых рабочих мест, расшире­нию занятости населения.

Наряду с традиционным финансированием из местных бюджетов таких служб, как полицейская, пожарная, санитар­ная, рекреационная, все чаще из бюджетов выделяются сред­ства на развитие экономической инфраструктуры (в частно­сти, капиталоемких и требующих государственного контроля объектов: строительство мостов, дорог и т.д.). Подобное фи­нансирование - важное условие повышения конкурентоспо­собности американских компаний на внешнем и внутреннем рынках. Кроме того, улучшаются условия для привлечения промышленных предприятий в определенные районы, созда­ется благоприятный инвестиционный климат. Расходы на фи­нансирование инфраструктуры позитивно сказываются на развитии экономики, так как местные органы власти в числе прочих поддерживают базовые отрасли экономики (транс­портную, машиностроительную, строительство). Доля мест­ных бюджетов в общегосударственных расходах на инфра­структуру весьма значительна — порядка 40%. Средства мест­ных бюджетов используются для расширения государственно­го потребления (финансирование закупок товаров и услуг, инвестиций в торговлю, транспорт, выплата зарплаты).

Местные органы власти осуществляют жилищное строи­тельство для тех, чьи доходы ниже среднего уровня. Доля местных бюджетов в финансировании жилищных программ в среднем превышает 50% общенациональных расходов.

Самые крупные статьи расходов местных администраций в США приходятся на образование (свыше 32% расходной ча­сти бюджетов) и здравоохранение (более 20%).

Меньше всего средств из местных бюджетов выделяется на социальные нужды (около 6% расходов).

Опыт США показывает, что наиболее важные социально- экономические проблемы (развитие инфраструктуры и здра­воохранения, формирование систем дошкольного воспитания, образования, общественного транспорта, совершенствование других сфер) решаются в основном на местном уровне. Поэ­тому в США местные бюджеты наряду с финансовой помо­щью федерального правительства и правительства штатов имеют собственные источники доходов.

Итак, доходная часть бюджетов местных органов власти формируется из трех источников: налоговых поступлений; не­налоговых поступлений; субсидий федерального и штатских правительств.

Доходные статьи местных бюджетов в основном опирают­ся на поимущественный налог (в отдельных муниципальных образованиях до 75% всех налоговых поступлений), общие и выборочные налоги с продаж (в некоторых случаях до 30% всех налоговых поступлений).

К неналоговым источникам доходов местных бюджетов от­носятся доходы от предоставления коммунальных услуг, про­дажи муниципальной собственности, страховых фондов, про­дажи облигаций, ряд административных удержаний, сборы, платежи за лицензии, штрафы, пошлины и т.д.

Федеральная помощь - это средства, получаемые от прави­тельства в виде разного рода дотаций, субсидий, кредитов, ко­торые условно можно разделить на целевые (программные) и свободные. Свободные средства, получаемые от федерального правительства, расходуются сообразно обстоятельствам - по усмотрению местных правительств, а целевые (программные) средства идут только на осуществление целевых федеральных социально-экономических программ, главным образом на финансирование системы образования, строительства дорог, на организацию гражданской обороны, помощь ветеранам войны и т.д. Федеральные власти оговаривают расходование средств рядом условий и контролируют выполнение наиболее важных программ.

В финансовой системе США важное место принадлежит государственным предприятиям. Для них типично развитие государственной собственности военного характера, в первую очередь атомной промышленности, на финансирование кото­рой государством направляются значительные средства. Она является исключительно доходной отраслью, которая прино­сит прибыль не государству, а ведущим корпорациям, поскольку управление предприятиями данной промышленности передано в руки частных монополий. Они не несут никаких потерь от случайностей в производстве. Все расходы, свя­занные с научными исследованиями, экспериментами, ис­пользованием новой техники, покрываются из федерального бюджета. Сбыт производимой продукции гарантирован госу­дарством.

Помимо предприятий атомной промышленности и воен­ных предприятий государству в США принадлежат крупные гидростанции, порты, аэродромы, некоторые химические за­воды, кредитные учреждения, часть железных дорог. Особен­ность государственного сектора в США состоит в том, что значительная часть невоенной собственности находится в рас­поряжении штатов и местных органов власти. Это предприя­тия экономической и социальной инфраструктуры, системы водо- и газоснабжения, местный транспорт, а также муници­пальные больницы, жилые дома, спортивные сооружения.

При нестабильном развитии экономики США, углублении циклических и структурных кризисов государство широко привлекает специальные фонды для воздействия на процесс воспроизводства. Они расширяют возможности для крупно­масштабного вмешательства в хозяйственную жизнь, соци­ального маневрирования. С целью финансовой поддержки частного сектора, особенно крупного капитала, а также малорентабельных государственных предприятий создаются раз­нообразные специальные фонды. Как правило, каждый фонд имеет одно направление расходования средств, отраженное в его названии. Среди этих фондов наибольшую роль играют экономические, научные, кредитные, социальные.

К экономическим фондам, предназначенным для регули­рования хозяйственной жизни, относятся инвестиционные, конъюнктурные, фонд перестройки и развития экономики и пр. Их средства направляются на финансирование частных компаний, осваивающих передовые технологии, на страхова­ние банковских кредитов для частных предприятий. Часть фондов финансирует деятельность предприятий государ­ственной производственной инфраструктуры: федеральные дороги, аэропорты, гидроэлектростанции.

Среди экономических фондов следует выделить Фонд пе­рестройки и развития экономики, который формируется за счет средств федерального бюджета. Главная его задача - страхование банковских операций частных промышленных компаний. С 1984 г. он осуществляет руководство новыми программами экономического развития, и прежде всего про­граммами развития черной металлургии. Величина гаранти­рованных фондом ссуд ограничена 20 млн дол. Этот фонд стимулирует частный бизнес, особенно в периоды спада про­изводства.

Большую помощь оказывают бизнесу региональные фон­ды правительства штатов. Каждый штат имеет фонд агентства экономического развития с капиталом свыше 100 млн дол., целью которого является предоставление компа­ниям финансовой поддержки, обычно в прямой форме.

В современных условиях широкое распространение полу­чили научно-исследовательские фонды, используемые для финансовой поддержки научных исследований, а также для содержания государственных научных центров, осуществляю­щих фундаментальные исследования. Они частично финанси­руются из федерального бюджета.

В США действуют Национальный научный фонд (ННФ) и Научный фонд бюро стандартов (НФБС). Средства ННФ формируются за счет поступлений из федерального бюджета, отчислений от прибыли промышленных предприятий, а также взносов университетов, колледжей и расходуются на финан­сирование программ в области фундаментальных исследова­ний, на премии ученым за научные исследования, на строительство научных центров, подготовку кадров. Однако большая их часть используется в военных целях. Научный фонд бюро стандартов финансирует компании, которые про­водят эксперименты и доводят научные исследования до их промышленного и сельскохозяйственного использования.

Кредитные фонды в США осуществляют программы, сосре­доточенные в трех важнейших отраслях - сельском хозяйстве, жилищном строительстве и внешнеэкономической сфере. Для кредитования сельского хозяйства создан Фонд администрации фермерского кредита, осуществляющий координацию деятель­ности федеральных земельных банков, федеральных банков среднесрочного кредита и федеральной кооперации. Фонды этих кредитных учреждений формируются из средств казначейства, а также путем продажи собственных обязательств и используются для предоставления ссуд на различные цели (реализация урожая, строительство складов и другие сельскохозяйственные нужды).

Большое значение для проникновения американского ка­питала в экономику других стран имеет Фонд экспортно-им­портного банка. Банк выдает кредиты (на 15-20 лет) амери­канским экспортным компаниям, а также предоставляет га­рантии по экспортным кредитам частных банков (в пределах 30-60% суммы кредита). Основными источниками ресурсов банка являются собственные средства и займы.

Важное место в системе государственных финансов США принадлежит социальным фондам, находящимся в разном административном подчинении, для осуществления социаль­ных программ. Наиболее крупными являются три общенацио­нальных фонда: Фонд страхования по старости, инвалидно­сти и на случай потери кормильца; Фонд страхования госу­дарственных служащих; Фонд помощи нуждающимся. За их счет осуществляется пенсионное обеспечение, страхование здоровья, выплачиваются пособия по безработице, временной нетрудоспособности, предоставляется государственная по­мощь престарелым, инвалидам и нуждающимся. Фонды обра­зуются из трех источников: взносов застрахованных (рабочих и служащих), взносов предпринимателей и субсидий государ­ства. Официально взносы трудящихся составляют от 20 до 50%. Взносы предпринимателей на социальное страхование приравниваются ими к издержкам производства и возмещают­ся в виде повышенных цен на товары. Кроме того, монополии имеют дополнительные преимущества: взносы с юридиче­ских лиц взимаются пропорционально не общей валовой заработной плате, а заранее установленной максимальной валовой заработной плате, т.е. суммы, превышающие этот максимум, не учитываются. Таким образом, чем выше доля квалифици­рованных рабочих, чем выше их заработная плата, тем мень­ше отчисления в социальные фонды.

В настоящее время широкое распространение получают также государственные фонды имущественного и личного страхования. Из них возмещается застрахованному или третьему лицу страховая сумма установленного размера (страховое возмещение) при наступлении страхового случая. К специальным органам, выполняющим эти функции, в США относится Ассоциация страхования экспортных кредитов.

Государственные страховые фонды формируются прежде всего из поступлений от продажи страхового полиса (догово­ра), доходов от вложений в ценные бумаги, а также из госу­дарственных средств. Ресурсы страховых фондов при активном сальдо могут быть использованы помимо целевого назна­чения для покрытия бюджетных расходов путем приобретения государственных ценных бумаг.

Большое значение в США имеют военно-политические фонды. К ним относятся конфиденциальные (секретные) фонды федерального бюджета, которые хотя и включаются в его расходную часть, но отражаются по статьям, название и назначение которых неконкретно, например «Программа во­енных продаж». В настоящее время эти фонды находятся в распоряжении либо непосредственно президента, либо мини­стерства обороны. Из них финансируются секретные крупно­масштабные научно-технические проекты.

Из постоянно действующих (с 1956 г.) следует отметить До­рожный фонд. Его средства формируются за счет налога на про­дажу бензина, дизельного топлива, смазочных материалов, нало­га на автопокрышки с владельцев легковых и грузовых автома­шин, специального сбора за проезд через новые мосты и дороги, где установлены контрольно-пропускные пункты.