2012-1blischenko

присутствующих и участвующих в голосовании Членов Организации вопрос о приеме в Организацию.

Если Совет Безопасности не рекомендует принимать подавшее заявление государство в члены Организации или откладывает рассмотрение заявления, он представляет Генеральной Ассамблее специальный доклад вместе с полным отчетом о состоявшейся дискуссии. Тогда Генеральная Ассамблея может после всестороннего рассмотрения специального доклада Совета Безопасности возвратить Совету указанное заявление вместе с полным отчетом о прениях, имевших место в Ассамблее, для дальнейшего рассмотрения и представления рекомендации или доклада. Далее Генеральный секретарь извещает подавшее заявление государство о решении Генеральной Ассамблеи. Если просьба о приеме удовлетворена, то вступление в Организацию становится действительным со дня принятия Генеральной Ассамблеей решения по данному заявлению.

Как уже было отмечено Генеральный секретарь после получения заявления о приеме в члены ООН, сразу же направляет его копию Генеральной Ассамблее и Совету. Тем не менее, в прошлом Генеральный секретарь откладывал такую передачу, как например в случае с заявками Демократической Республики Вьетнам (1948) и Корейской Народной Демократической Республики (1949). В обоих случаях, секретариат рассылал документы в нарушение правила 6 временных правил процедуры Совета Безопасности, которые требуют от Генерального секретаря немедленно доводить до сведения всех представителей в Совете Безопасности все сообщения, исходящие от государств, органов Организации Объединенных Наций относительно любого вопроса, подлежащего рассмотрению Советом Безопасности в соответствии с положениями Устава. Это побудило СССР утверждать, что Секретариат не выполнил свои обязанности в соответствии с Уставом. Совсем недавно, в случае с Республикой Македонией в 1993 г., Генеральный секретарь распространил заявку только после того, как попросил Председателя Совета провести неофициальные консультации по вопросу ее «приемлемости» (S/25147).

211

После получения заявления от Генерального секретаря, Совет рассматривает его на официальном закрытом заседании и утверждает повестку дня, которая обычно получает название «Прием новых членов». На этом этапе Совет может придти к выводу, что заявление должно быть передано Председателем Совета Постоянному комитету по приему новых членов. Тем не менее, на протяжении многих лет, заявки на членство передавались на рассмотрение Комитета Председателем без обсуждения или решения Совета.

Совет также может принять решение не передать заявление в Комитет. Как гласит правило 59: «Если Совет Безопасности не примет иного решения, то это заявление направляется Председателем в комитет». Годы практики показали, что судьба заявок в этом контексте была разной. Первыми странами, чьи заявки на членство не были направлены в комитет и получил прямую рекомендацию Совета были Пакистан (1947) и Индонезия (1950). Между 1952 и 1968 гг. Совет также не направлял заявления претендентов в Комитет. Однако уже с 1969 г. они стали регулярно передаваться на рассмотрение Комитета.

Всоответствии с тем же правилом 59 временных правил процедуры Совета Безопасности, Комитет обязан рассмотреть каждое направленное ему заявление о приеме и представить по нему свои заключения Совету не менее чем за тридцать пять дней до созыва очередной сессии Генеральной Ассамблеи или, если созывается специальная сессия Генеральной Ассамблеи, не позднее чем за четырнадцать дней до начала такой сессии.

Всоответствии с правилом 60, для того, чтобы рекомендация Совета могла быть рассмотрена на ближайшей после получения заявления о приеме сессии Генеральной Ассамблеи, Совет принимает свою рекомендацию не менее чем за двадцать пять дней до созыва очередной сессии Генеральной Ассамблеи или не менее чем за четыре дня до начала специальной сессии. И хотя кажется, что сроки, указанные в правилах 59 и 60 предназначены для того, чтобы дать Генеральной Ассамблее достаточно времени для рассмотрения рекомендации Совета, в действительности они не требуют от Совета или Комитета принятия решение в течение определенного периода времени. Кроме того, последний пункт статьи

212

60 позволяет Совету отказаться от временных ограничений при «особых обстоятельствах».

Это произошло относительно недавно в 2000 г., когда Совет отказался от вышеуказанного срока в отношении Тувалу и бывшей Югославии, для того, чтобы их заявления могли быть рассмотрены на 55-й сессии Генеральной Ассамблеи. В случае с Югославией, Комитет рекомендовал Совету использовать пункт с «особыми обстоятельствами» для отказа от ограничений по времени. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан получил в пятницу 27 октября 2000 г. письмо от президента Югославии Воислава Коштуницы с просьбой о вступлении СРЮ в Организацию Объединенных Наций. Заявление было передано Комитету 31 октября а уже 1 ноября Генеральная Ассамблея приняла Югославию в члены ООН. Также известен случай с Намибией. Письмом от 6 апреля 1990 г. на имя Генерального секретаря, президент Республики Намибия подал заявление о принятии его страны в члены ООН. На заседании СБ, состоявшемся в 10 ч. 50 мин. 17 апреля 1990 г. было принято решение передать заявку в Комитет по приему новых членов, который в течение 3 часов подготовил доклад, а ввиду того, что восемнадцатая специальная сессия ГА была назначена на 23 апреля 1990 г., Советом было сделано исключение в отношении установленных сроков.

Как и большинство вспомогательных органов Совета, Комитет обычно принимает решения на основе консенсуса, т.е. согласия всех 15 членов, хотя были случаи, когда он делал это простым большинством голосов. По сути это означает, что каждый член имеет своего рода «неформальный» и «скрытый» вето. (Заседания Комитета не являются публичными.) Если Комитет рекомендует прием, то обычно он также представляет Совету проект рекомендации приема нового члена для рассмотрения Генеральной Ассамблеей. В последние годы, если отсутствуют разногласия по докладу Комитета, Совет принимает такую рекомендацию «в соответствии с договоренностью, достигнутой в ходе предыдущих консультаций», и без любого спора или голосования.

Если Совет не может придти к консенсусу относительно того, направлять ли заявку в Комитет или обсуждать данный вопрос в

213

рамках Совета, Председатель может предложить провести голосование, которое является процедурным и требует девять голосов. В этом случае право вето не применяется. В случае, если по итогам такого голосования предложение о направлении заявки в Комитет не будет принято, то она будет рассматриваться Советом.

Как правило, Совет в таком случае проводит голосование по поводу рекомендации страны, подавшей заявку на членство ООН. Для принятия решения требуется не менее девяти голосов из пятнадцати, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Практика показала многочисленные случаи, когда заявители не смогли добиться приема в члены из-за разногласий между постоянными членами Совета Безопасности и использовании права вето на проект резолюции, рекомендующий прием.

Постоянные члены СБ использовали свое право вето в отношении приема новых членов в 59 раз. СССР наложил вето 51 раз между 1946 и 1961 гг., а США наложили вето на 6 между 1975 и 1976 гг. Китай использовал свое право вето два раза, блокируя принятие Монголии (1955) и Бангладеш (1972). В 1961 г., когда Монголия была, наконец, рекомендована для приема после повторного рассмотрения, Китай не участвовал в голосовании. В случаях с Науру (1999 г.) и Тувалу (2000 г.), Китай воздержался при голосовании по резолюции Совета рекомендовавшей принятие их в ООН.

Последний случай, когда Совет отклонил заявку на членство в связи с вето его постоянного члена, произошел 15 ноября 1976 г., когда США наложили вето на прием вновь созданной Социалистической Республики Вьетнам. После этого случая, Генеральная Ассамблея выразила «глубокое сожаление и обеспокоенность», в связи с тем фактом, что «один отрицательный голос одного из постоянных членов Совета Безопасности воспрепятствовал принятию проекта резолюции, который поддержали 14 остальных членов», и просила Совет рассмотреть этот вопрос благоприятно и в строгом соответствии со статьей 4 Устава.

Еще в одном довольно необычном случае, связанном с приемом Бурунди и Руанды, Генеральная Ассамблея обратилась к Совету с рекомендацией, чтобы обоим государствам было предостав-

214

лено членство в ООН после провозглашения независимости состоявшееся 1 июля 1962 г. Совет выполнил рекомендацию, содержащуюся в резолюции 1746 (XVI) Генеральной Ассамблеи. Примечателен факт, что на самом деле Руанда подала заявку на членство за 4 дня до провозглашения независимости (S/5137).

Если Совет рекомендует принять подавшее заявление государство в члены Организации, он направляет Генеральной Ассамблее эту рекомендацию. Для того, чтобы прием нового члена состоялся, Ассамблея должна проголосовать большинством в две трети голосов. Вступление в Организацию считается состоявшимся со дня принятия Генеральной Ассамблеей такого решения.

В последние годы сложилась практика, когда Совет довольно быстро завершает рассмотрение вопросов членства. Например, в последнем случае с Южным Суданом, весь процесс занимает три дня (11–13 июля 2011 г.). На первом заседании Совет рассмотрел заявление, а для заседания Комитета и второго открытого заседания Совета по вопросу принятия рекомендации потребовалось всего два дня. И уже на следующий день Генеральная Ассамблея утвердила заявку на членство.

Тем не менее, прошлому были известны процессы, растянувшиеся на много лет. К примеру Республике Корея и Корейской Народной Демократической Республике потребовалось 42 года, чтобы стать членами (1949–1991 гг.). Заявки многих государств на членство, в числе которых Австрия, Болгария, Венгрия, Ирландия, Испания, Италия, Португалия, Румыния, Финляндия были отложены, и только 14 декабря 1955 г. Совет рекомендовал их к принятию в ООН.

Известен также случай временного разрыва между представлением заявки Генеральным секретарем и рассмотрением ее Советом. В случае с Кувейтом в 1963 г. Совет «взял на раздумье» пять с половиной месяцев, прежде чем принял ее к рассмотрению.

Если Совет примет решение не рекомендовать принимать подавшее заявление государство в члены Организации или отложить рассмотрение заявления, то в соответствии с правилом 60 временных правил процедуры СБ, он представляет Генеральной Ассамблее специальный доклад. Изучив его, в соответствии с правилом

215

137 правил процедуры ГА, она может отправить заявку обратно Совету для дальнейшего рассмотрения и рекомендаций. В случае с Израилем (1949), его представитель в ООН прямо попросил (S/1267) Совет пересмотреть свое заявление после того, как не удалось получить необходимое количество голосов Совета 17 декабря 1948 г.

Тем не менее, Совет может отложить на неопределенный срок пересмотр заявки, когда она возвращается с Генеральной Ассамблеи, как это было в случае с 14 государствами с 1947 по 1950 г. В ряде случаев решение отложить повторное рассмотрение заявки на неопределенное время было сделано для того, чтобы состоялись консультации между постоянными членами.

Комитет по приему новых членов рассматривал палестинскую заявку с сентября 2011 г., а 8 ноября представил проект доклада Совету Безопасности, в котором говорится, что Комитет не смог прийти к единому мнению относительно заявки Палестины на вступление в эту международную организацию. Члены комитета разделились на три группы: тех, кто планирует поддержать заявку Палестины; тех, кто возражает против ее членства, и тех, кто собирается воздержаться при голосовании. Причем, какие именно страны вошли в каждую из групп, в документе не говорится.

В настоящее время, Совет Безопасности ООН готов провести голосование по вопросу о приеме Палестины в члены этого организации. Осталось только определить дату и представить проект соответствующей резолюции. Палестинская сторона должна обратится с просьбой относительно даты голосования. Как заявил постоянный представитель РФ при ООН Виталий Чуркин, «это решение, которое должна принять палестинская сторона». Возможно предположить, что проект резолюции с рекомендацией Генеральной Ассамблеи ООН принять Палестину в члены организации, вероятней всего, будет разработан делегацией Пакистана, поскольку он является единственной арабской страной в составе СБ.

Как мне кажется, палестинцы, имеют шансы получить поддержку своей заявки в Генассамблее, так как ее государственность признает 131 страна, включая Россию — то есть более чем две трети из 193 государств — членов ООН. Однако они вряд ли пре-

216

одолеют самый главный барьер — Совет Безопасности, поскольку если палестинцам все-таки удастся заручиться девятью голосами в свою поддержку, США совершенно точно воспользуются своим правом вето. При таком развитии событий палестинцам останется лишь просить Генассамблею повысить их статус наблюдателя, что будет своего рода косвенным признанием государственности.

Для принятия положительного решения по этому вопросу будет достаточно простого большинства голосов. Повышение статуса Палестины позволит ей присоединиться к ряду агентств ООН, а также Международному уголовному суду.

217

МЕСТО И ЗНАЧЕНИЕ ИНСТИТУТА ЛЕГИТИМНОСТИ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Людмила Николаевна Тарасова

кандидат юридических наук, доцент, зам. начальника юридического отдела

Московский финансово-юридический университет (МФЮА)

Все заметные события последнего времени, происходящие в международных отношениях и в мировой политике, измеряются преимущественно критериями правомерности. В рамках правомерности проверяются действия или бездействие основных субъектов, вовлеченных в конкретные ситуации, на предмет их соответствия принципам и нормам международного права.

Проблема правомерности находится в центре внимания как при обсуждении вопросов, связанных с проведением военных операций за рубежом, так и при обсуждении институциональной легитимности учреждений глобального управления, обладающих полномочиями осуществлять функции правления в мировом масштабе.

Более того, сегодня международная общественность ставит на повестку дня следующие вопросы: Обладает ли в целом международное право достаточной правомерностью? Не возникла ли в нынешних условиях необходимость устроить международному праву проверку на предмет выяснения уровня его правомерности в соответствии с демократическими принципами?

По сей день научная проблема определения понятия «правомерность», не смотря на ее актуальность и наличие некоторых теоретических изысканий в этой области, остается недостаточно разработанной. Термины «правомерность» и «правомерный» являются ключевыми в юриспруденции наряду с такими базисными категориями как «право» и «правовой». Вместе с тем, ученые и

218

правоведы трактуют их по-разному. Ряд ученых определяет правомерность как соответствие деятельности или результатов деятельности субъектов права требованиям и дозволениям содержащейся в нормах права государственной воли. Т.е. под правомерностью понимается соответствие нормам права, закону, иными словами — законность. Другие ученые рассматривают понятие «правомерный» как синоним совершаемого по праву, а также внутренне оправдываемого и признанного. Т.е. речь идет уже не только о законности, но и о легитимности.

Сама проблема места и значения легитимности в международном праве является сравнительно новой в теории международного права. Для многих юристов и политиков, работавших в области международных отношений в эпоху «холодной войны», когда главными критериями были реализм и рационализм, проблема легитимности не имела особого значения, интересы внешней политики были выше подобных идей. Однако после окончания «холодной войны» значение понятий «легитимность» и «правомерность» в международных делах стало неуклонно расти.

Специалисты утверждают, что за последние десятилетия международное право значительно изменилось. Поменялись его предметный охват, смысл и содержание, влияние на национальное право, круг тех, к кому оно обращено, процедуры, при помощи которых создаются новые международные нормы, а также ценностные установки, накоторых базируется международное публичное право.

Учитывая происходящие процессы, была выдвинута точка зрения, согласно которой международное право стало трансформироваться в некую форму международного правления, и в силу этого обстоятельства возникла необходимость в пересмотре его законного характера1.

Зачастую законность и легитимность — явления совпадающие, однако между ними возможны и противоречия. Так, любая власть, избранная и осуществляющая свои полномочия в соответствии с законом, — законна. В то же время, она может быть нелегитимна, т.е. непользоваться авторитетом, не признаваться народом.

1 См.: Heiskanenn V.V. Introduction // In: Coicaund J.-M., Heiskanenn V.V. (eds). The legitimacy of International Organizations. — 2001. — P. 22.

219

Представляется, что категория «правомерность» включает в себя и понятие законности, и понятие легитимности.

Профессор С.В. Черниченко в своей работе «Очерки по философии и международному праву» отмечает, что «легитимность — понятие естественно-правовое и имеет нравственные корни, наиболее стабильные, наиболее «высокие» нормы человеческой морали в своей основе»1. Ученый признает, что легитимность во внутригосударственной и международной сфере выходит за пределы позитивного права.

Вмеждународном праве термин «правомерность» применяется в разных контекстах, однако в большинстве случаев он служит для обоснования полномочий субъекта и означает его способность принимать обязательные для исполнения решения, создавать имеющие обязательную силу нормы.

Вэтой связи можно выделить три главных элемента, на которых основывается правомерность каких-либо конкретных полномочий, а именно: источник, процедура и результат.

Во-первых, полномочия могут иметь правомерный характер благодаря источнику своего происхождения.

Как известно, правомерность международного публичного права основывается на согласовании воли государств, поскольку специфика международного права состоит в том, что оно является продуктом межгосударственных (межправительственных) договоров. Международная правомерность также достигается через посредство договоров, заключаемых государствами и правительствами, внутренняя правомерность (законность и легитимность) которых обеспечена. Т.е. в идеале правомерны соглашения, заключенные законными и легитимными правительствами законных и легитимных государств, не противоречащие ранее признанным нормам международного права. Источником международной правомерности, таким образом, оказывается внутренняя законность и легитимность государств и правительств.

1 Черниченко С.В. Очерки по философии и международному праву / На-

уч. ред. В.Е. Чертихин. — М., 2002. — С. 745.

220