Тема 8. Конституционно-правовой статус парламента

Вопросы по теме:

84. Парламент в зарубежных странах: понятие, социальные функции и пол. номочия.

85. Парламент и парламентаризм.

86. Однопалатные, двухпалатные и многопалатные парламенты.

87. Статус парламентария в зарубежных странах.

88. Законодательный процесс в зарубежных странах.

89. Конституционные основы бюджетного процесса.

84. Парламент в зарубежных странах: понятие, социальные функции J

и полномочия

Парламент — орган народного представительства и высший законода­тельный орган страны

В западных демократиях понятие «парламент» связано с концепцией раз­деления властей и представительного правления. Оценка того или иного за­конодательствующего органа производится по нескольким параметрам: по­рядку формирования, полномочиям, характеру взаимоотношений с другими органами. Для того, чтобы орган мог считаться парламентом, он должен: J

а) формироваться путем демократических выборов, обеспечивающих «справедливое» представительство избирательного корпуса;

б) его депутаты не должны быть связаны императивным мандатом²; |

в) обладать определенной автономией в системе органов государства с тем, чтобы свободно осуществлять законодательную функцию (разделе­ние властей);

г) свои полномочия в основном он должен реализовывать самостоя­тельно, а не путем передачи другим органам;

д) входящие в его состав парламентарии должны быть профессионал^ ными политиками и работать на постоянной основе.

Социалистическая наука конституционного права исходила из иной _коНцепции места и роли высшего законодательного органа, поскольку он рассматривался как инструмент диктатуры рабочего класса для построе- _нИя социалистического общества. Соответственно, при таком подходе за­падный парламент, достаточно независимый от избирателей и других ор­ганов, не мог оцениваться положительно. Собственные представительные _н законодательные органы социалистического государства, построенные па иных началах, во многом противоположных, не рассматривались и не рассматриваются как парламент (и действительно таковыми не являются, и объединяют их в учебниках в одну группу условно).

Главная социальная функция парламента состоит в выработке и приня­тии законов. Однако наряду с этим, он выполняет и иные функции.

Во-первых, функцию представительства, принимая законы и иные ре­шения в идеале парламент должен выступать в качестве «индикатора» мне­ний электората. Вместе с тем публичность дебатов, а также возможности использования СМИ превращают парламент в орган, который сам форми­рует общественное мнение.

Во-вторых, парламент участвует в распоряжении государственными финансами, принимая бюджет и контролируя его выполнение.

В-третьих, парламент, являясь необходимым звеном в системе разделения властей, обеспечивает сохранение определенного равновесия в ней, стабильность.

Полномочия парламента устанавливаются конституцией страны.

Парламент обладает:

1) законодательными полномочиями (т.е. полномочиями по приня­тию законов, внесению в них изменений и отмене, поскольку он — един­ственный законодательный орган страны);

2) полномочиями в финансовой сфере (утверждение бюджета, контроль за ^его исполнением, разрешение на непредвиденные расходы и т.д), что позволя- ^ет ему, в частности, контролировать деятельность исполнительной власти¹;

3) ратификация международных договоров²;

¹ Так, ст.68 Конституции Македонии 1991 г. устанавливает, что Собрание Республики Македония «принимает бюджет Республики Македония и участвует в его окончатель-

формировании».

² Согласно п.2 ч.1 ст.81 Конституции Армении 1995 г., Национальное Собрание по ^ПреДложению Президента Республики «ратифицирует или денонсирует международ- ^HbIe Договоры Республики Армения. Круг международных договоров, подлежащих ра­тификации Национальным Собранием, определяется законом».

4) назначение референдумов¹;

5) формирование других органов и назначение (выборы) должностных лиц.

6) полномочия в области обороны и безопасности (объявление войны, за^_ч лючение мира, введение и отмена режима чрезвычайного положения и др.); I

7) судебные полномочия (по процедуре импичмента)².

85. Парламент и парламентаризм

С парламентом как органом, обеспечивающим в системе разделения властей функционирование законодательной власти в государстве, связа- но понятие парламентаризма. В период становления конституционного строя и его доктрин преобладала точка зрения, по которой именно парла­мент как орган, создающий правовую основу деятельности всех остальных органов, должен занимать особое, исключительное положение в государ­стве. Очевидно, что здесь присутствовала заинтересованность со стороны третьего сословия в перемещении центра власти от монарха к парламенту, в котором собственно это сословие и было представлено. Таким образом, в теоретической концепции верховенства парламента нашел выражение кон­кретный практический интерес. На этом этапе под парламентаризмом по­нималась такая система взаимодействия органов государства, при которой парламент занимал ведущее, исключительное положение.

Утверждение конституционного строя привело к изменениям во взаи­моотношениях парламент — правительство — глава государства. Преиму­щество возникло у более мобильной части этой системы, т.е. у исполни­тельной власти. Часть ученых и политиков сочла это за кризис парламен­таризма (работы на эту тему были очень популярны в конце XIX начале XX в.). Другие попытались интерпретировать происходящее «позитивно». Это привело к появлению смягченных формулировок понятия парламен­таризма, как системы, при которой парламент имеет реальную возмож­ность осуществлять свои функции и парламентский конроль за исполни­тельной властью. Наличие такого парламентского контроля стало рассмат­риваться как минимальное условие для существования парламентаризм^

¹ Согласно абз.4 §28/С Конституции Венгрии 1949 г. в редакции 1989 г., «всенародна голосование рекомендательного характера может быть назначено Государственны^ Собранием по инициативе Президента...».

² Палата лордов Великобритании совмещает законодательные и судебные функций но это исключение.

86. Однопалатные, двухпалатные и многопалатные парламенты

Парламенты в качестве своих самых крупных структурных единиц могут _11Меть одну, две и более палат. Выбор структуры парламента обусловлен _ядом обстоятельств (исторические традиции парламентаризма, наличие _Обособленных территориальных единиц, интересы, которые не будут адек- _Батно представлены в том или ином случае, федеративное устройство госу­дарства, политическая концепция, реализуемая в организации представи­тельного органа).

Каждая из систем имеет свои плюсы и минусы.

При однопалатной системе депутаты организационно не разделены, _что делает однопалатный парламент (при прочих равных условиях) более мобильным, чем двухпалатный.

Преимущества однопалатного парламента:

1) более простая процедура согласования позиций разных политичес­ких групп;

2) большая предсказуемость результатов (отсутствует интрига взаимо­отношений палат).

Отрицательные черты однопалатного парламента являются продолже­нием положительных, поскольку таким органом легче манипулировать, а доминирование одной партии (в сочетании с несовершенной избиратель­ной системой и невысокой политической культурой элит) может привести к игнорированию мнения реального большинства, что в свою очередь чре­вато социальными потрясениями. Соответственно, все эти рассуждения применялись и к двухпалатному парламенту, но иначе.

Применительно к федеративному государству и западная и социалис­тическая доктрина отдавали предпочтение двухпалатному парламенту¹.

В унитарных государствах западная доктрина также признавала необходи­мость существования второй палаты, обосновывая это необходимостью сдер­гивать «горячность» нижней (формировавшейся на более демократической °^снове). Эта аргументация была подвергнута критике как учеными социалис­тического направления, так и многими западными исследователями.

Тем не менее, и в настоящее время существуют и однопалатные (Волга, рия, Дания, Финляндия), и двухпалатные парламенты в унитарных rocy_N дарствах (Польша, Франция, Япония). Две палаты создаются для:

а) представительства интересов аристократии (Палата лордов Велико^ ритании, сильно реформированная);

б) представительства политико-территориальных единиц (Польцц Испания, Япония).

В федерациях, как правило, двухпалатные парламенты (США, ФРГ, Гер. мания и др.).

Более двух палат создается обычно для реализации какой-либо поли­тической концепции данного конкретного государства (т.е. она не являет­ся общераспространенной, а прямо продиктована конкретной ситуацией и может быть понята только в конкретном историческом контексте). Так, например, в Югославии для реализации концепции самоуправляющегося общества, в котором каждый индивид выступал в нескольких «ипостасях» (как член политической организации, как работник, как член местного сообщества) и каждая из них должна была реализовываться в представи­тельстве, был создан шестипалатный парламент.

87. Статус парламентария в зарубежных странах

Статус парламентария предопределен полномочиями, которые он осу­ществляет как член представительного и законодательного органа. Соот­ветственно, законодательство призвано обеспечить ему максимально «ком­фортные» условия для этого.

Правовой статус парламентария включает:

1) свободный мандат (т.е. он является представителем всей нации, а не своей избирательной единицы, не может быть отозван избирателями); 1

2) ряд привилегий и иммунитетов (его нельзя привлечь к ответственно­сти за высказывания в парламенте, арестовать иначе как с разрешения пар­ламента и др.);

3) права и обязанности по участию в деятельности парламента;

4) определенное материальное содержание, позволяющее ему занимать­ся парламентской деятельностью профессионально, т.е. не выполняя дрУ' гой работы.

88. Законодательный процесс в зарубежных странах

Законодательный процесс - процедура прохождения законопроекта в парламенте, предусмотренная Конституцией и регламентом. Эта проце­дура состоит из отдельных этапов - стадий, количество которых определе­но в регламенте. Выделяют следующие стадии законодательного процесса:

1) законодательная инициатива (правом законодательной инициативы обладает обычно определенный в Конституции круг субъектов: палаты, парламентарии, глава государства, правительство и другие органы);

2) обсуждение законопроекта, как правило, проходящее несколько раз (в несколько чтений);

3) принятие законопроекта путем голосования в парламенте или по иной предусмотренной процедуре;

4) подписание главой государства и обнародование.

Эта наиболее простая схема, на практике законодательный процесс услож­няется при наличии двух палат парламента и права вето у главы государства.

89. Конституционные основы бюджетного процесса

Бюджетный процесс — процесс подготовки, внесения, принятия бюдже­та и его исполнения.

Статьи об основах бюджетного процесса нередко включаются в Кон­ституцию (в том числе детальные)¹ и специальные законы о бюджете².

Подготовка бюджета и внесение проекта бюджета в парламент — преро­гатива правительства. Положения об этом также встречаются на конститу­ционном уровне³.

Принятие бюджета — важная составная часть компетенции парламен­та, проводится в установленные сроки и по определенной процедуре. Пар­

¹ Например, раздел II главы II Конституции Бразилии устанавливает виды бюджетов, содержание ежегодного бюджетного закона, требования к проекту бюджетного закона, порядок подготовки и рассмотрения бюджета, возможность внесения поправок к зако­нам о бюджетах и различного рода запреты.

² Например, в КНР порядок принятия и исполнения бюджета регулируется специ­альным актом — Законом о бюджете, принятым на второй сессии ВСНП восьмого созы­ва в марте 1994 г.

³ Так, в п.5 ч.4 ст.146 Конституции Польши 1997 г. указывается, что Совет министров «одобряет проект государственного бюджета». Ст. 73 Конституции Японии 1947 г. пря­мо обязывает Ка'бинет составить бюджет и внести его на рассмотрение парламента.

ламент принимает Закон о бюджете на очередной финансовый год в виде единого акта или нескольких актов.

Особенность процедуры по принятию бюджета состоит в том, что:

1) как правило, он должен быть внесен в нижнюю палату (Великобрита­ния, США, Мексика и др.);

2) верхняя палата обладает ограниченными полномочиями при обсуж­дении бюджета¹;

3) устанавливаются различные ограничения для внесения изменений в проект бюджета².

Исполнение бюджета возлагается на Правительство, о чем указывается в большинстве конституций³. Иногда встречаются положения с требова­нием жесткого соблюдения бюджета⁴.

В законодательстве также обычно регулируется вопрос о том, как быть с бюджетом, если парламент не может о нем договориться. Здесь существуют различные варианты регулирования:

1) законодательное разрешение правительству вводить бюджет в дей­ствие и при отсутствии решения парламента (например, во Франции та­кой порядок предусмотрен при нарушении парламентом установленного 70-дневного срока для принятия бюджета);

2) использование прошлогоднего бюджета⁵;

3) разрешение правительству производить некоторые прямо указанные _в Конституции или законе расходы¹.

Конкретная практика бюджетного процесса в каждой стране имеет свои _оСОбенности. Например, в КНР Государственный Совет представляет _ВСНП проект центрального и местных бюджетов в сводном виде. ВСНП рассматривает проект и утверждает центральный бюджет. Местные бюдже­ты рассматриваются и утверждаются местными СНП соответствующих уров­ней. Ежегодно на сессии ВСНП (обычно в марте) рассматривается вопрос об исполнении государственного бюджета в целом за прошедший год и особо об исполнении центрального бюджета за прошедший год, а также о сводном проекте центрального и местных бюджетов на текущий год и от­дельно постатейный проект центрального бюджета на текущий год.